高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
——基于高校使命的視角

張鼎 王輝 薄媚月

（1，3中國(guó)藥科大學(xué)計(jì)財(cái)處 江蘇南京 211198 2南京林業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處 江蘇南京 210037）

2018年9月，中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》。2019年7月，財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》。2019年12月，教育部印發(fā)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，《意見》指出，到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系。如何讓制度落地，眾多理論工作者和實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行了多角度多層面的研究。本文在此基礎(chǔ)上，基于2017年2月中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見》，從高校所肩負(fù)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作五大使命出發(fā)，構(gòu)建了高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于定性指標(biāo)主觀性較強(qiáng)，難以量化，難以確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，本文僅從定量指標(biāo)層面，意圖構(gòu)建客觀公正、易于操作、可比性強(qiáng)的整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅包括產(chǎn)出、成本指標(biāo)，還包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。

一、評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選

（一）指標(biāo)的選取原則

高校整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的主要依據(jù)是科學(xué)性、全面性、可比性、經(jīng)濟(jì)性、可操作性五項(xiàng)原則?？茖W(xué)性原則主要指構(gòu)建的指標(biāo)體系要符合科學(xué)原理、遵循教育規(guī)律、具有科學(xué)價(jià)值。全面性原則主要指設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)基于高校使命，結(jié)合投入要素，全面完整地反映其預(yù)算績(jī)效水平?？杀刃栽瓌t主要指設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)必須能夠測(cè)定，數(shù)值可以相加，效益可以橫向?qū)Ρ取＝?jīng)濟(jì)性原則主要指選取的指標(biāo)數(shù)值收集整理不需要耗費(fèi)較大的人力、物力和財(cái)力，只要首次完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建檔工作，以后每年工作任務(wù)都由內(nèi)部機(jī)制明確的專業(yè)人員按時(shí)統(tǒng)計(jì)處理即可?？刹僮餍栽瓌t主要指設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值能夠分解量化，落實(shí)到具體部門和具體人員，能夠與資金投入、預(yù)算安排、績(jī)效獎(jiǎng)懲掛鉤。

基于這五項(xiàng)原則，本文不考慮以下定量指標(biāo)：一是無法直接橫向比較的絕對(duì)值指標(biāo)，如尖端人才數(shù)量、重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量、教學(xué)名師數(shù)量、省級(jí)優(yōu)秀畢業(yè)論文數(shù)；二是學(xué)?？刹僮骺臻g較大的指標(biāo)，如學(xué)生評(píng)教參評(píng)率、生均圖書冊(cè)數(shù)；三是僅反映資金籌集或使用進(jìn)度而不反映資金籌措成本及使用效率的指標(biāo)，如收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率；四是等級(jí)區(qū)間難于劃分的指標(biāo)，如教育事業(yè)收入占總收入的比重、資產(chǎn)負(fù)債率；五是無法確定數(shù)值大小性質(zhì)的指標(biāo)，如生均教育事業(yè)費(fèi)支出、教職工年度訪學(xué)比例；六是難于計(jì)量或口徑尚未統(tǒng)一的指標(biāo)，如生均教育成本、生均管理成本；七是統(tǒng)計(jì)工作量較大的指標(biāo)，如畢業(yè)生就業(yè)率、圖書資源使用率。

（二）指標(biāo)的選取方向

在確定高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則后，本文關(guān)注普通高校與職業(yè)院校的差異性，立足普通高校實(shí)際構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)。按照投入-產(chǎn)出分析框架，在各類大學(xué)的簡(jiǎn)介、年鑒、預(yù)算報(bào)表、決算報(bào)表、本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告中，找尋投入-產(chǎn)出口徑下，反映人力、財(cái)力、物力投入、成本開支水平、學(xué)校整體管理水平、高校五大使命完成成果及其可持續(xù)影響等11個(gè)方面的指標(biāo)，并從中篩選出顯性的、具有代表性的相關(guān)定量指標(biāo)。

（三）指標(biāo)的選取形式

由于絕對(duì)值反映的是總量指標(biāo)，不反映人均水平和效率，因而無法通過直接比較絕對(duì)值的大小來衡量不同基礎(chǔ)評(píng)價(jià)對(duì)象之間的績(jī)效好壞。因此，本文確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)全部采用相對(duì)數(shù)形式。為反映部分與總體之間的關(guān)系，揭示學(xué)校部分資源的質(zhì)量和比重，選取結(jié)構(gòu)比率指標(biāo)，如專任教師占在職職工比例；為反映預(yù)決算執(zhí)行效果，揭示學(xué)校運(yùn)營(yíng)管理效率與水平，選用效率比率相對(duì)數(shù)，如支出預(yù)決算偏離度；為反映有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的相互關(guān)系，揭示產(chǎn)生的結(jié)果在同口徑要素約束下的平均水平，選擇相關(guān)比率相對(duì)數(shù)，如每千名學(xué)生獲省部級(jí)以上各種獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)。

（四）指標(biāo)的選取數(shù)量

從研究文獻(xiàn)看，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量多介于20—30個(gè)之間（陸媛，2006；吳婧，2012；楊蓉，2018）。本文按照指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)選取方向，選取了28個(gè)可以橫向?qū)Ρ惹揖哂写硇缘母咝ｎA(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中人力指標(biāo)4個(gè)、財(cái)力指標(biāo)2個(gè)、物力指標(biāo)2個(gè)、成本指標(biāo)2個(gè)、管理指標(biāo)3個(gè)、人才培養(yǎng)指標(biāo)4個(gè)、科學(xué)研究指標(biāo)3個(gè)、社會(huì)服務(wù)指標(biāo)2個(gè)、文化傳承創(chuàng)新指標(biāo)2個(gè)、國(guó)際交流合作指標(biāo)2個(gè)、可持續(xù)影響指標(biāo)2個(gè)。如此設(shè)計(jì)，是基于投入、產(chǎn)出的主要內(nèi)容而定。投入指標(biāo)中最重要的是人力指標(biāo)，其次是管理效率指標(biāo)；產(chǎn)出指標(biāo)中，最重要的是高校五大使命中的前三項(xiàng)內(nèi)容。此外，為防止某方面績(jī)效用一個(gè)指標(biāo)反映有失公允，每個(gè)方面至少設(shè)置2個(gè)指標(biāo)。

（五）指標(biāo)的分值設(shè)計(jì)

鑒于無法完全客觀地測(cè)量出各指標(biāo)在績(jī)效評(píng)價(jià)中的權(quán)重，且計(jì)算出來的每個(gè)指標(biāo)值單位不同、性質(zhì)不同，為方便統(tǒng)計(jì)，更為了比較全部指標(biāo)數(shù)值大小，本文將選取的指標(biāo)量化為一定的數(shù)值，依據(jù)高校五大使命的排列順序，將人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)賦予和投入指標(biāo)同樣的權(quán)重，即每個(gè)指標(biāo)滿分值為4分，共計(jì)22個(gè)指標(biāo)，合計(jì)分值88分；將文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作使命及可持續(xù)影響共6個(gè)指標(biāo)權(quán)重皆減半賦值，即每個(gè)指標(biāo)滿分值為2分，合計(jì)分值12分。28個(gè)指標(biāo)總分值設(shè)定為100分。每所高校在每個(gè)指標(biāo)上得分由其實(shí)際值所在區(qū)間決定。所有指標(biāo)實(shí)際值對(duì)應(yīng)區(qū)間的測(cè)算與劃分，依據(jù)調(diào)研掌握的幾所高校實(shí)際數(shù)值劃定，其中22個(gè)指標(biāo)實(shí)際值對(duì)應(yīng)區(qū)間劃分為1分、2分、3分、4分四檔，6個(gè)指標(biāo)實(shí)際值對(duì)應(yīng)區(qū)間劃分為0.5分、1分、1.5分、2分四檔。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文構(gòu)建的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由三級(jí)組成。第一級(jí)目標(biāo)層，由投入、產(chǎn)出兩類目標(biāo)組成，其中投入目標(biāo)包括5個(gè)方面，產(chǎn)出目標(biāo)包括6個(gè)方面，共同構(gòu)成預(yù)算績(jī)效整體評(píng)價(jià)體系；第二級(jí)準(zhǔn)則層，由人力、財(cái)力、物力、成本、管理、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作、影響11個(gè)方面構(gòu)成；第三級(jí)操作層，由28個(gè)動(dòng)態(tài)指標(biāo)組成。基于高校使命的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見下頁(yè)表1。

表1 基于高校使命的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

需要說明的是以下幾個(gè)指標(biāo)數(shù)值對(duì)應(yīng)分值的確定過程：（1）生師比指標(biāo)、博碩士專任教師比例指標(biāo)、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值指標(biāo)，根據(jù)《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》（教發(fā)［2004］2號(hào)）中的基本標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)分值。（2）生均圖書資源經(jīng)費(fèi)，不僅包括當(dāng)年購(gòu)買的紙質(zhì)圖書經(jīng)費(fèi)，還包括購(gòu)買數(shù)據(jù)庫(kù)、支付辦公費(fèi)用等所有用于圖書館資源建設(shè)的經(jīng)費(fèi)。該指標(biāo)與教發(fā)［2004］2號(hào)中生均圖書80冊(cè)、生均年進(jìn)書量5本有所不同，便于取值計(jì)算。（3）生均水電費(fèi)指標(biāo)中的水電費(fèi)，不包括基本建設(shè)中的水電耗費(fèi)。其數(shù)值區(qū)間確定，是基于在校生年均在校時(shí)間正常不超過300天考慮，按多所高校多年水電費(fèi)開支水平調(diào)研結(jié)果，大致確定每生每天均攤?cè)Ｈ晁娰M(fèi)2元為節(jié)約型學(xué)校，據(jù)此將綜合性大學(xué)生均水電費(fèi)低于600元對(duì)應(yīng)的分值設(shè)定為4分。

三、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)建立在一個(gè)完整的培養(yǎng)周期內(nèi)，鑒于我國(guó)普通本科高校的學(xué)制一般為四年，因而該指標(biāo)體系將四年作為一個(gè)滾動(dòng)觀測(cè)周期，各年所有指標(biāo)值的合計(jì)總分值統(tǒng)一按固定標(biāo)準(zhǔn)加權(quán)平均計(jì)算，即按距離評(píng)價(jià)年份遠(yuǎn)近影響度不同的原理，遵循“遠(yuǎn)小近大”原則進(jìn)行賦權(quán)，再次修正，求出四年平均水平。自遠(yuǎn)至近權(quán)重分別為0.1、0.2、0.3、0.4，每年的總分值與其權(quán)重相乘，所得結(jié)果直接相加，得到該?？荚u(píng)當(dāng)期的最終指標(biāo)分值，并據(jù)以確定該校預(yù)算績(jī)效的等級(jí)。如2017年至2020年某校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)總分值依次為72分、75分、76分、78分，分別乘以0.1、0.2、0.3、0.4的權(quán)重，計(jì)算結(jié)果相加得到2021年考核當(dāng)期定量指標(biāo)分值為76.2分。以此類推，2022年考核分值則以2018年至2021年的總分值為基數(shù)加權(quán)計(jì)算得出。假如2021年實(shí)際總分值為79分，則2022年考核分值為77.7分。值得注意的是，2021年加權(quán)的數(shù)據(jù)是當(dāng)年實(shí)際總分值79分，而不是考評(píng)當(dāng)期定量指標(biāo)分值76.2分。

按照考評(píng)當(dāng)期指標(biāo)最終分值的分布，可以將高校整體預(yù)算績(jī)效水平劃分為四檔：80分（含）以上，優(yōu)秀；70分（含）以上，良好；60分（含）以上，一般；60分（不含）以下，差。

四、運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的幾點(diǎn)說明

（一）關(guān)于專任教師的統(tǒng)計(jì)口徑

專任教師在高校中特指持有高校教師證的一線教學(xué)人員和科研人員。對(duì)于離開教師崗位和科研崗位的人員，應(yīng)從專任教師序列中剔除；對(duì)于進(jìn)入教輔部門仍承擔(dān)教學(xué)任務(wù)的人員，可算作專任教師；對(duì)于學(xué)院的行政領(lǐng)導(dǎo)不管有無承擔(dān)相應(yīng)的教學(xué)任務(wù)，只要原為專任教師序列，仍應(yīng)算作專任教師；對(duì)于既承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，又擔(dān)任行政部門領(lǐng)導(dǎo)的“雙肩挑”人員，理論上應(yīng)將其排除在專任教師序列之外，特別是校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，如果“雙肩挑”人員每學(xué)期皆能承擔(dān)兩門課程的教學(xué)任務(wù)，也可將其算作專任教師。

（二）關(guān)于教學(xué)科研儀器設(shè)備值及閑置設(shè)備的計(jì)算口徑

教學(xué)科研儀器設(shè)備統(tǒng)計(jì)，應(yīng)注意把握好兩個(gè)關(guān)口。一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)關(guān)口，不能人為降低認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也不能仍執(zhí)行過去的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度要求認(rèn)定固定資產(chǎn)并辦理入賬；二是剔除標(biāo)準(zhǔn)關(guān)口，對(duì)于原先認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較低，且沒有進(jìn)行使用年限管理的某些儀器設(shè)備，每年都要按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)篩查核實(shí)已到報(bào)廢年限且不再使用仍然掛賬的設(shè)備，并及時(shí)辦理剔除手續(xù)。對(duì)于教輔部門的儀器設(shè)備應(yīng)全部計(jì)入。閑置設(shè)備，是指半年內(nèi)沒有使用或損壞放置未及時(shí)修理或購(gòu)置后長(zhǎng)期不開箱以及其他原因引起長(zhǎng)期堆放不需用的設(shè)備。如因閑置而出租、出借的設(shè)備也應(yīng)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

（三）關(guān)于生均獎(jiǎng)助學(xué)金指標(biāo)及捐贈(zèng)收入占獎(jiǎng)助學(xué)金比例指標(biāo)的設(shè)置

生均獎(jiǎng)助學(xué)金指標(biāo)，除反映資助學(xué)生比例高低外，還反映學(xué)校所獲社會(huì)效益、生態(tài)效益及可持續(xù)影響力大小。因?yàn)榇髮W(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金中相當(dāng)一部分資金來自于校友捐贈(zèng)，而校友回報(bào)母校的行動(dòng)，一定程度上又會(huì)對(duì)受贈(zèng)學(xué)生產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，長(zhǎng)期良性循環(huán)下去，不僅會(huì)產(chǎn)生社會(huì)效益，還將產(chǎn)生帶有學(xué)校特色文化的生態(tài)效益及可持續(xù)影響力。該指標(biāo)也是爭(zhēng)取生源、提高學(xué)生和家長(zhǎng)滿意度的重要指標(biāo)。

捐贈(zèng)收入大多為校友捐贈(zèng)，其組成不僅有貨幣資金，還有未進(jìn)行貨幣計(jì)量的實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、文物陳列品及圖書。捐贈(zèng)收入中的貨幣資金大部分被指定用于獎(jiǎng)助學(xué)金發(fā)放，部分被用作非獎(jiǎng)助學(xué)金的其他教育事業(yè)支出。獎(jiǎng)助學(xué)金主要包括：國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金、省政府獎(jiǎng)助學(xué)金、學(xué)校獎(jiǎng)助學(xué)金以及校友、社會(huì)熱心公益事業(yè)的企業(yè)捐資設(shè)立的獎(jiǎng)助學(xué)金等。從捐贈(zèng)收入中的貨幣資金占獎(jiǎng)助學(xué)金的比例可以看出校友回饋母校的水平，也可看出捐贈(zèng)收入對(duì)獎(jiǎng)助學(xué)金的貢獻(xiàn)度。

（四）關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)值來源

該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)值來源主要有內(nèi)部、外部?jī)纱笸緩剑簝?nèi)部涉及的部門單位主要有人事、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、教務(wù)、學(xué)工、研究生院、科研、校辦、黨辦、圖書館、信息技術(shù)、國(guó)際教育學(xué)院、校友會(huì)等部門，提供的信息包括人員結(jié)構(gòu)信息、收支預(yù)決算數(shù)據(jù)、設(shè)備類資產(chǎn)數(shù)值、在校生信息、學(xué)位證書信息、專利專著數(shù)量、學(xué)術(shù)論文數(shù)量、各類省部級(jí)以上獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)等；外部主要是ESI學(xué)科全球排名信息、中國(guó)大學(xué)排行榜信息等。大學(xué)排行榜名次，可由學(xué)校自行決定持續(xù)取自國(guó)內(nèi)艾瑞深研究院、中國(guó)管理科學(xué)研究院、上海軟科教育信息咨詢有限公司中任一家機(jī)構(gòu)每年發(fā)布的大學(xué)排行榜數(shù)據(jù)作為參照體系。

（五）關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的使用對(duì)象

該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可為以下幾類單位使用：學(xué)校、財(cái)政部門、教育部門和中介機(jī)構(gòu)。學(xué)校可以通過該評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算，發(fā)現(xiàn)辦學(xué)過程中存在的管理問題，以調(diào)整政策，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，促進(jìn)學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政部門可以利用該評(píng)價(jià)指標(biāo)終值，核增核減待追加的財(cái)政撥款；教育部門可以利用該評(píng)價(jià)指標(biāo)終值，進(jìn)行全部所屬高校預(yù)算績(jī)效評(píng)比，給予相應(yīng)的政策指引和獎(jiǎng)勵(lì)；中介機(jī)構(gòu)可以利用該評(píng)價(jià)指標(biāo)完成受托任務(wù)，審核檢驗(yàn)高校自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性。

（六）關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)分值能否調(diào)整問題

該指標(biāo)體系主要針對(duì)大多數(shù)綜合類普通高校設(shè)計(jì)，對(duì)于體育、藝術(shù)、醫(yī)藥、財(cái)經(jīng)、政法等類別院校，未作單獨(dú)設(shè)定，因而其指標(biāo)分值在實(shí)際運(yùn)用中可作針對(duì)性調(diào)整。如較多的高校在同一個(gè)指標(biāo)上的數(shù)值都超出了最高分值的標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)重新劃分區(qū)間，重新確定分值；如較少的高校出現(xiàn)上述情形，可不作調(diào)整。