對(duì)話鄭秉文：養(yǎng)老制度仍需深度改革

張巖

這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實(shí)現(xiàn)政策平等和制度平等，但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實(shí)行“大鍋飯”和“平均主義”。

養(yǎng)老金雙軌制的終結(jié)順應(yīng)了民眾對(duì)社會(huì)公平的普遍期待，但是制度上的并軌遠(yuǎn)不等于退休待遇的簡(jiǎn)單拉平，行至這里，只是改革的開始而非完成。本刊記者專訪社保行業(yè)權(quán)威之一、參與養(yǎng)老金改革政策制定的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文，力圖從頂層設(shè)計(jì)的角度解讀此次并軌改革。

中國(guó)報(bào)道：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金的雙軌制多年來飽受詬病，為什么拖了這么久才要改？

鄭秉文：其實(shí)，由于歷史等原因，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的普遍都是公職人員享有特權(quán)的碎片化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。德國(guó)建立這種制度已有125年的歷史，其他歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家也都有100多年的歷史。中國(guó)真正建立社會(huì)保障制度是從上世紀(jì)90年代初開始的，只有20多年的歷史。發(fā)現(xiàn)它存在問題是在近十年，當(dāng)時(shí)較為突出的是便攜性不好，跨地區(qū)勞動(dòng)力流動(dòng)存在障礙。同時(shí)，碎片化導(dǎo)致制度的財(cái)務(wù)狀況逐漸出現(xiàn)失衡趨勢(shì)，地區(qū)間收入差距不斷擴(kuò)大，支付能力差距也越來越大。最嚴(yán)峻的是地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間的差距越來越大，其中尤以機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老金待遇差距最為明顯，社會(huì)質(zhì)疑聲音越來越大。近些年，幾乎每年都會(huì)提到這項(xiàng)改革。但是由于決心不大、力度不強(qiáng)、策略不夠、執(zhí)行不到位等原因，在并軌改革上確實(shí)出現(xiàn)了拖延和停滯。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的歷史相比，我們的政府解決問題是很迅速的。但是和我們自身相比，確實(shí)還有拖沓的地方。與西方國(guó)家政府主導(dǎo)改革不同，我國(guó)是在巨大的社會(huì)壓力推動(dòng)下，倒逼政府對(duì)碎片化的雙軌養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，這與我們的傳統(tǒng)文化“不患貧而患不均”有很大關(guān)系。所以，改革路徑和制度設(shè)計(jì)等，都要考慮到國(guó)情、文化背景和歷史傳統(tǒng)。

中國(guó)報(bào)道：在您看來，此次全面的、動(dòng)真格的養(yǎng)老金并軌改革，動(dòng)力來自哪里？

鄭秉文：在我看來，動(dòng)力首先來自“全面深化改革”這六個(gè)字，就是來自十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是一個(gè)改革的豐碑，它實(shí)事求是，不拘一格，充滿擔(dān)當(dāng)，是一個(gè)具有歷史意義的重要文獻(xiàn)，它對(duì)中國(guó)改革開放的偉大貢獻(xiàn)必將載入歷史史冊(cè)。 其次，動(dòng)力是來自這么多年來社會(huì)輿論對(duì)養(yǎng)老金雙軌制不公平的質(zhì)疑和批評(píng)，這既是一個(gè)巨大的社會(huì)壓力，也是自下而上的一個(gè)改革動(dòng)力。最典型的是人民網(wǎng)每年2月舉辦的“兩會(huì)調(diào)查”，2010年至2013年“社會(huì)保障”連續(xù)四年位居網(wǎng)民關(guān)注的榜首。絕大多數(shù)網(wǎng)民都認(rèn)為應(yīng)該立即廢止退休雙軌制，刻不容緩。再次，動(dòng)力還來自以往兩次并軌改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第一次是上個(gè)世紀(jì)90年代中期企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，有2000多萬事業(yè)單位人員也加入進(jìn)來，但由于歷史的局限性，沒有一攬子頂層設(shè)計(jì)，他們只是參加了繳費(fèi)，但養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式?jīng)]有參加改革，成為“半拉子”改革。第二次改革就是2008年啟動(dòng)的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)，由于采取具有中國(guó)特色的局部試點(diǎn)和沒有完整的一攬子設(shè)計(jì)等原因，這輪改革也是無果而終。這次第三輪改革采取的“一個(gè)統(tǒng)一”和“五個(gè)同步”的思路實(shí)際就是在總結(jié)前兩次改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的，否則就沒有這個(gè)壯士斷腕的改革決心和改革思路。

中國(guó)報(bào)道：此次國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中，提到“增量改革、平穩(wěn)過渡”，在執(zhí)行過程中要如何實(shí)現(xiàn)？

鄭秉文：這次改革和以往不同，可以說是一次真正的改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。繳費(fèi)辦法參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，采用了完全一致的標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)比例。在政策制訂上，國(guó)家財(cái)政肯定要給予支持。另一方面，在新退休人員即“中人”的養(yǎng)老金待遇水平上，在一段時(shí)期內(nèi)，必然出現(xiàn)一個(gè)“洼地”，這是養(yǎng)老金改革和轉(zhuǎn)型過程中都不可避免的一個(gè)“世界難題”。這次的改革方案說將會(huì)采用發(fā)放過渡養(yǎng)老金的辦法實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，不會(huì)讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇發(fā)生太大的變化，而是能基本維持原有待遇。在這一點(diǎn)上，1997年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)也同樣是采取過渡性養(yǎng)老金辦法的。

關(guān)于為什么要單獨(dú)建賬，也就是社會(huì)上所說的“并軌不并池”，原因很簡(jiǎn)單，目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不是中央來統(tǒng)籌，而是地方各自統(tǒng)籌，這樣就形成了東南部發(fā)達(dá)地區(qū)社保統(tǒng)籌基金部分有結(jié)余，而一些西北不發(fā)達(dá)地區(qū)卻收不抵支的情況。全國(guó)有一半省份收不抵支，一半省份有盈余。這種條件下讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位單獨(dú)建賬，目的是防止企業(yè)職工有誤會(huì)，以為機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)“吃”他們的養(yǎng)老基金。其實(shí)，如果統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)水平，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該加入到全國(guó)一個(gè)大池子里去，這才是“大數(shù)法則”的優(yōu)勢(shì)。

另外，這次養(yǎng)老金并軌改革旨在實(shí)現(xiàn)政策平等和制度平等，強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一，但這并不等同于退休養(yǎng)老待遇整體水準(zhǔn)實(shí)行“大鍋飯”和“平均主義”。

中國(guó)報(bào)道：就在1月14日國(guó)務(wù)院下發(fā)改革方案之后，緊接著又發(fā)布了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整方案。社會(huì)普遍把兩者聯(lián)系起來，認(rèn)為調(diào)整工資是在彌補(bǔ)個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的損失，果真如此嗎？

鄭秉文：應(yīng)該說這次工資調(diào)整和養(yǎng)老金并軌沒有直接關(guān)聯(lián)。改革開放以來，我國(guó)一直都致力于完善國(guó)民收入分配制度，提高居民的工資水平。連續(xù)30多年來，全社會(huì)平均工資漲幅為14.4%，機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的工資漲幅理應(yīng)趕上平均漲幅，享受國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但事實(shí)是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位很多年來并沒有漲工資。即便沒有這次并軌改革，給他們漲工資也是符合情理的。

中國(guó)報(bào)道：雖然我國(guó)社保繳費(fèi)率水平很高，但是我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率普遍在50%以下。那么并軌之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率會(huì)是什么樣的水平呢？

鄭秉文：替代率的真實(shí)含義，是在退休的第一年拿到的退休金額度是多少，隨著時(shí)間的推移，拿到的金額一年比一年低，很少有國(guó)家是一年比一年高的。

那么，到底如何比較和看待企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率？養(yǎng)老金來自繳費(fèi)收入，替代率來自繳費(fèi)率，或說繳費(fèi)率對(duì)替代率有決定性作用。目前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)榇嬖诿x繳費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)率，也就相應(yīng)有了兩個(gè)替代率：一個(gè)是“繳費(fèi)替代率”，就是用養(yǎng)老金除以繳費(fèi)的基數(shù)，替代率很高，接近70%。理論上講，應(yīng)該使用這個(gè)概念。而由于企業(yè)繳費(fèi)時(shí)存在壓低基數(shù)的情況，計(jì)算替代率時(shí)就使用了真實(shí)的低基數(shù)，也因此這與大眾用感受來衡量的數(shù)值相差很遠(yuǎn)，社會(huì)和輿論難以接納。還有一個(gè)就是“平均替代率”，是用養(yǎng)老金除以社會(huì)平均工資，目前在45%至50%。這種算法是社會(huì)容易接受的，久而久之，約定俗成，也就這樣用起來了。

概括一下，沒有按照真實(shí)工資基數(shù)足額繳費(fèi)，但是計(jì)算替代率的時(shí)候卻只能按照足額繳費(fèi)計(jì)算。低額繳費(fèi)，高額計(jì)算，由此導(dǎo)致出現(xiàn)“替代率悖論”：在大家眼里，繳費(fèi)率太高，而替代率太低。所以，參保人就認(rèn)為不該足額繳費(fèi)，否則就是吃虧，于是，就形成了惡性循環(huán)。對(duì)這個(gè)悖論，沒人愿意去解釋，所以，單方面埋怨政府，也是不公平的。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位此次并軌后，如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠足額繳費(fèi)，繳費(fèi)替代率與平均替代率十分接近，替代率水平就有保障，大約能接近70%。同時(shí)再加上職業(yè)年金的部分，退休待遇水平應(yīng)該和現(xiàn)在不會(huì)有太大差距。如果資本市場(chǎng)很好，職業(yè)年金投資收益率很好，二者合計(jì)甚至高于現(xiàn)在。

中國(guó)報(bào)道：改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位既要為員工繳納20%的養(yǎng)老保險(xiǎn)，還要為員工繳納8%的職業(yè)年金，但它們大多靠財(cái)政撥款生存，改革是否會(huì)給它們帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)？

鄭秉文：全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工有4000萬人，如果把這28%都累計(jì)起來，可達(dá)五六千億，這確實(shí)是一個(gè)很大的數(shù)目。作為學(xué)者，我估計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中20%的部分由國(guó)家來支付是不成問題的。因此，在制度初創(chuàng)時(shí)期內(nèi)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，基本養(yǎng)老險(xiǎn)基金池將迎來凈收益期、凈累積期。問題主要在于由單位支付的8%的職業(yè)年金，如果為了減緩財(cái)政壓力而采取記賬式的方式，長(zhǎng)期看是不利于制度建設(shè)的。政府雇用公職人員，就應(yīng)該給他們良好的保障，讓他們更忠誠(chéng)于自己的職務(wù)和國(guó)家，這是政府本身就應(yīng)該承擔(dān)的成本。

中國(guó)報(bào)道：為了提高參保人的積極性，進(jìn)一步完善目前的養(yǎng)老制度，您從專家的角度有何建議？

鄭秉文：十八屆三中全會(huì)有一個(gè)重大變化，就是針對(duì)現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度，提出完善個(gè)人賬戶制度，增強(qiáng)多繳多得的政策性激勵(lì)。此前曾經(jīng)提出的將個(gè)人賬戶做實(shí)，由于在東北三省試點(diǎn)并不成功，所以不再提了?，F(xiàn)在要做的是，把養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶做成一個(gè)記賬的載體和憑證（名義賬戶NDC模式）。而對(duì)參保人的激勵(lì)辦法，就是擴(kuò)大個(gè)人賬戶的比例，增強(qiáng)繳費(fèi)積極性。同時(shí)，最好能借著此次并軌改革的契機(jī)，依照三中全會(huì)全面深化改革的精神，把現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步做一次深度改革，讓目前的制度和政策進(jìn)一步完善。當(dāng)然，中央對(duì)此的部署很可能是分兩步走的：第一步是讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位先并軌加入進(jìn)來，第二步是集中精力完善現(xiàn)有的制度。