南京社會治理“分權(quán)”實(shí)驗(yàn)

張超

南京市向社會分權(quán)并不意味著執(zhí)法部門不管不問，而是按照職權(quán)法定的原則依法履職，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。而分權(quán)改革要想取得良好效果，首先要求政府、企業(yè)、社會組織各司其職并形成良性互動，實(shí)現(xiàn)市場、政府與社會“三手”的有機(jī)結(jié)合。

一張社會分權(quán)目錄清單，讓南京市的社會治理創(chuàng)新再一次引發(fā)各界關(guān)注。

這份名為《城市執(zhí)法關(guān)聯(lián)事務(wù)向社會分權(quán)目錄》的名單，在今年5月正式推出。這份名單上，列出了暫住人口管理、養(yǎng)犬管理、消防安全檢查、巡查違法行為等49項(xiàng)與執(zhí)法相關(guān)的權(quán)力事項(xiàng)從行政部門脫鉤，由社區(qū)、中介或社會組織承接。這是江蘇省首份向社會分權(quán)的目錄清單；在全國的社會治理探索中，也是走在前列。

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從分權(quán)目錄來看，南京市向社會分權(quán)的事項(xiàng)共有三大類。

一類是涉及城市執(zhí)法的告知、調(diào)解、服務(wù)類以及輔助性日常管理類事務(wù)，共17項(xiàng)，由社區(qū)和行業(yè)協(xié)會承接，最后由執(zhí)法部門作出處理決定。

二是涉及行政審批的技術(shù)性鑒定、認(rèn)定、評估類事務(wù)21項(xiàng)，全部轉(zhuǎn)移給中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法部門對其作出的鑒定、認(rèn)定、評估等事務(wù)依法行使審查權(quán)。

三是涉及城市公共資源分配的11項(xiàng)，如河道清理、垃圾處理、市政管護(hù)、戶外廣告設(shè)置等外包給社會組織，相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)管履行情況。

從分權(quán)方式上看，有三種，一是協(xié)助，二是轉(zhuǎn)移，三是政府購買。

向社會分權(quán)是南京簡政放權(quán)的又一舉措。南京市政府部門的權(quán)力一直在“瘦身”，此前相繼“曬”出了194項(xiàng)行政審批清單，43個政府部門的5122項(xiàng)行政權(quán)力清單。這些清單在市政府網(wǎng)站和市編辦網(wǎng)站上都能查到，接受社會監(jiān)督，不在清單中的權(quán)力事項(xiàng)今后嚴(yán)禁實(shí)施。此次更是拿出了城市執(zhí)法關(guān)聯(lián)事務(wù)向社會分權(quán)。

十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體系和提高社會治理能力等一系列新要求，首次在黨的重大文件中采用“社會治理”概念取代“社會管理”的提法，代表了理念的一次重大改變，其實(shí)質(zhì)是從自上而下的“管理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄拥摹爸卫砟Ｊ健?。政府治理的核心命題，在于政府治理社會的權(quán)力的分散與集中、政府與社會的沖突與合作、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的碎片與協(xié)同，本質(zhì)上體現(xiàn)了社會政治經(jīng)濟(jì)矛盾對于政府管理方式和機(jī)制變革的要求。

社會分權(quán)不是不管不問

南京向社會分權(quán)的改革，進(jìn)一步理順了政府、市場、社會在社會治理體系中的關(guān)系，無疑是創(chuàng)新社會治理的新舉措。

從宏觀上看，現(xiàn)代社會組織體系主要由三大部門構(gòu)成，第一部門是以政府機(jī)構(gòu)為主體的國家組織；第二部門是以企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟(jì)組織；第三部門是以非營利機(jī)構(gòu)為主體的社會組織。社會建設(shè)需要國家（政府）、市場（企業(yè)）、社會（組織）三個部門共同參與。

改革開放以來，我國社會管理體制進(jìn)行了一定程度的改革，但深層次、根本性的問題和矛盾仍然沒有解決。主要表現(xiàn)在政府與市場、社會組織的職能定位不明確；中央、地方各級政府之間事權(quán)財(cái)權(quán)責(zé)任不清晰；政府社會建設(shè)和管理方式不健全。

如果說經(jīng)濟(jì)改革是將市場從政府中分離出來，那么社會改革的任務(wù)將是把社會從政府中分離出來。根據(jù)社會現(xiàn)代化的發(fā)展模式，政府放權(quán)于社會是大勢所趨?，F(xiàn)代化的社會治理理念倡導(dǎo)社會的事情必須由社會來解決。在此過程中，各級政府的主要職能在于創(chuàng)造一個公平公正的競爭環(huán)境，做好推進(jìn)社會發(fā)展的強(qiáng)大后盾。

顯然，向社會分權(quán)并不意味著執(zhí)法部門不管不問，而是按照職權(quán)法定的原則依法履職，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。分權(quán)意在對權(quán)力進(jìn)行精細(xì)分類，使執(zhí)法事項(xiàng)與關(guān)聯(lián)事務(wù)分離，讓社會組織和公眾充分參與，實(shí)現(xiàn)行政管理和社會自治互補(bǔ)。

如何應(yīng)對“老大難”

向社會分權(quán)后如何執(zhí)行？有的社區(qū)工作者也表示了擔(dān)憂。社區(qū)承接的17項(xiàng)事務(wù)中包括養(yǎng)犬管理、暫住人口管理、出租房屋安全和涉稅信息收集等，都是城市管理中的“老大難”，社區(qū)作為協(xié)助部門恐難以應(yīng)對。

因此，南京市的分權(quán)改革要想取得良好的效果，首先要求政府、企業(yè)、社會組織各司其職并形成良性互動，實(shí)現(xiàn)市場、政府與社會“三手”的有機(jī)結(jié)合。

市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手既是資源配置之手，又是財(cái)富分配之手。市場的無形之手配置經(jīng)濟(jì)資源，主要遵循效率原則；政府的有形之手保障秩序、配置公共產(chǎn)品，主要遵循公平原則；社會的隱形之手維系人們的基礎(chǔ)公共生活，主要遵循自治原則。

其次取決于社會組織的培育成長。政府簡政放權(quán)，相關(guān)職能轉(zhuǎn)移出來，社會組織有無能力承接？為此，培育并激發(fā)社會組織的活力至關(guān)重要。

從本質(zhì)上說，社區(qū)擔(dān)心加重負(fù)擔(dān)，是因?yàn)樯鐣M織不完善，和執(zhí)法相關(guān)聯(lián)的事務(wù)沒有社會力量來承接。

如何破解這一難題？從提升社會治理水平的角度來看，主要是培育兩類社會組織，激發(fā)社會組織的活力。

一是培育和優(yōu)先發(fā)展社會所需的服務(wù)型社會組織。提升社會組織服務(wù)能力，提供專業(yè)化服務(wù)，要大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，建立健全以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作人才為支撐的“三社聯(lián)動”機(jī)制，鼓勵社會工作人才利用社區(qū)資源領(lǐng)辦社會組織，引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織專業(yè)化運(yùn)作、多元化發(fā)展。大力發(fā)展公益慈善類社會組織，鼓勵公益慈善類社會組織創(chuàng)新服務(wù)方式，提供多樣化、多層次的公共服務(wù)。

二是培育發(fā)展起協(xié)調(diào)管理作用的樞紐型社會組織。樞紐型社會組織是在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。

建立樞紐型社會組織，有利于加快政社分開、管辦分離的步伐，把業(yè)務(wù)主管職能從行政部門分離出來，使社會組織體現(xiàn)專業(yè)作用和服務(wù)特色，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。樞紐型社會組織使同領(lǐng)域的公共資源得到集中共享，加強(qiáng)領(lǐng)域內(nèi)社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，提升同領(lǐng)域社會組織的資源獲取能力，加快孵化培育各類社會組織。還能有利于加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管，樞紐型社會組織建立后將過去沒有納入管理范圍內(nèi)的社會組織納入監(jiān)管范圍，運(yùn)用政策引導(dǎo)、法律約束、民眾監(jiān)督等多種方式促進(jìn)社會組織健康成長。

健全可操作的退出機(jī)制

激發(fā)社會組織活力，還需要引入適度競爭機(jī)制，鼓勵培養(yǎng)與退出淘汰并舉，建立健全一個具有可操作性的社會組織退出機(jī)制，對社會組織的違法違規(guī)行為依法追究責(zé)任。

另一方面，更需要建立規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督。首先要規(guī)范社會組織財(cái)務(wù)行為，完善社會組織年度審計(jì)和負(fù)責(zé)人離任審計(jì)制度，登記管理機(jī)關(guān)和相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，加強(qiáng)對社會組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督；完善社會組織財(cái)務(wù)信息公開披露制度，健全社會查詢、監(jiān)督和舉報(bào)機(jī)制。

同時(shí)，要提升社會組織的公信力，建立健全社會組織規(guī)范運(yùn)作、誠信執(zhí)業(yè)、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒、自律保障等機(jī)制。健全社會組織信息披露機(jī)制，打造統(tǒng)一規(guī)范、嚴(yán)格透明的信息披露網(wǎng)絡(luò)平臺，將信息披露貫穿于社會組織自律、社會監(jiān)督和行政監(jiān)管的全過程中，確保社會組織透明、高效、規(guī)范運(yùn)行和健康可持續(xù)發(fā)展。

最后是加強(qiáng)社會監(jiān)督，暢通社會監(jiān)督渠道，完善社會公眾投訴舉報(bào)機(jī)制，提升新聞媒體對社會組織的關(guān)注程度和監(jiān)督力度，并建立第三方監(jiān)督機(jī)制。這樣可以保障捐贈人、受益人、社會公眾對社會組織機(jī)構(gòu)、人員、活動、財(cái)產(chǎn)等信息的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)對社會組織的透明有效監(jiān)督。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院社會政策研究所）