如東：老齡化的“危”與“機(jī)”

胡業(yè)方 楊君

江蘇省如東縣是全國(guó)老齡化程度最深、連續(xù)18年人口負(fù)增長(zhǎng)的縣。這些年來(lái)，如東遭遇了哪些老齡化難題？又是如何破解的？

如東，位于上海以北，江蘇南通市北三縣之一，曾經(jīng)的“計(jì)生紅旗縣”，已連續(xù)18年人口負(fù)增長(zhǎng)，變身成為老齡化程度最深的縣。作為中國(guó)人口老齡化未來(lái)的縮影窗口，如東的銀發(fā)浪潮給當(dāng)?shù)卣?、社?huì)以及家庭都帶來(lái)了沖擊。

一般而言，矛盾先有，意味著經(jīng)驗(yàn)先出。這些年來(lái)，如東遭遇到哪些難題？又是如何破解的？

“最老”的縣

如東是以農(nóng)業(yè)為傳統(tǒng)的縣，截至2013年末，登記戶籍總?cè)丝跒?04.38萬(wàn)人，常住人口98.36萬(wàn)人。到2014年底，如東60歲以上的老年人口已占總?cè)丝诘?9.26%，即全縣有28萬(wàn)的老年人口。如東的人口老齡化遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)。

如東的人口老齡化與計(jì)劃生育政策息息相關(guān)。這個(gè)被授予“計(jì)生紅旗縣”的小城，與計(jì)劃生育政策有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院人口學(xué)教授陳友華說(shuō)：“全國(guó)的計(jì)劃生育是上世紀(jì)70年代初開(kāi)始的，1980年開(kāi)始實(shí)行獨(dú)生子女政策。而如東計(jì)劃生育開(kāi)始于上世紀(jì)60年代初，70年代就走上正軌，實(shí)現(xiàn)了低生育水平，80年代就走上嚴(yán)格的計(jì)劃生育道路?！弊詫?shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，如東從1997年開(kāi)始已連續(xù)18年人口負(fù)增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，2013年末如東戶籍人口比上年末減少2200人，人口自然增長(zhǎng)率-3.62‰。

老年人壽命的延長(zhǎng)是人口老齡化的原因之一。在如東，四世同堂、五世同堂十分普遍。據(jù)2010年人口普查資料顯示，如東縣人口平均預(yù)期壽命已達(dá)77.3歲，高于全國(guó)平均水平2.47歲。如東豐富的物產(chǎn)、宜人的氣候、較緩的生活節(jié)奏等為老人長(zhǎng)壽提供了客觀的條件。

年輕人口的外流，也是重要因素。如東是南通市有名的教育大縣，許多年輕人因升學(xué)原因流向外地以后就不再回如東。如東過(guò)去十年間，被高等學(xué)校錄取的59355名學(xué)子，有40000多名優(yōu)秀人才在縣外就業(yè)生活。而老年人則偏向于留守家鄉(xiāng)，安享晚年。所以，中國(guó)似乎出現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象：不僅大城市，小城市的人口老齡化程度也同樣較高。

此外，還有思想意識(shí)原因。2014年3月，江蘇放開(kāi)單獨(dú)二胎；2015年10月，全國(guó)全面放開(kāi)二胎。但是，如東并沒(méi)有出現(xiàn)二胎的生育高潮，只有一小部分人選擇了生二胎。其一，計(jì)劃生育政策已深入如東人的思想意識(shí)，許多如東人幾十年來(lái)受到的教育是人口多是貧窮、資源人均分配少的主要原因。其二，許多如東適齡生育夫婦其本身就是獨(dú)生子女，除了有幾位老人需要照顧外，考慮到養(yǎng)育孩子的成本，并不會(huì)考慮生二胎。2013年如東縣計(jì)生委對(duì)全縣符合生育政策的2.8萬(wàn)多對(duì)夫婦進(jìn)行調(diào)查，有生育意愿的僅為11.6%。如此“理性”的生育觀念，也就造成了如東的生育率低。

“壓力山大”

對(duì)如東縣政府來(lái)說(shuō)，直接影響是領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)增多，平均年限增長(zhǎng)。而繳納養(yǎng)老金的人數(shù)減少，這給社會(huì)保障帶來(lái)了沉重的支付壓力，使如東的養(yǎng)老金捉襟見(jiàn)肘，影響著養(yǎng)老金制度的運(yùn)行以及可持續(xù)發(fā)展。如東縣社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心主任沈小駿說(shuō)，如東繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)與領(lǐng)取養(yǎng)老金領(lǐng)取者的比例，目前已是2.74∶1，即2.74人供養(yǎng)1人，而合理的供養(yǎng)比例應(yīng)該是4∶1。隨著如東老齡化程度的加深，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位人員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金將會(huì)越來(lái)越多。

另一個(gè)困境則是沒(méi)有專門(mén)負(fù)責(zé)老年人的部門(mén)機(jī)構(gòu)。像其他地區(qū)一樣，主要由民政局負(fù)責(zé)老年人的相關(guān)工作，即如東社會(huì)福利科的5名工作人員，必須要負(fù)責(zé)28萬(wàn)老年人的相關(guān)問(wèn)題。但是，僅靠民政部門(mén)并不能解決如東老年人的所有問(wèn)題，老人的體檢健康離不開(kāi)衛(wèi)生局，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放需要人社局，養(yǎng)老院的設(shè)計(jì)建設(shè)要找規(guī)劃局，資金的劃撥必須是財(cái)政局等。因此，如東探索成立了養(yǎng)老聯(lián)席會(huì)議制度，涉及的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)多達(dá)31個(gè)。

如東人口老齡化也給社會(huì)養(yǎng)老資源帶來(lái)了巨大壓力。一方面是缺乏充足的養(yǎng)老資源，另一方面卻是大量資源被閑置，形成明顯的供需之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

如東縣統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，截至2013年，如東縣有福利院以及敬老院21家，養(yǎng)老床位5417張，共有4380名老年人入住。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)30家，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)8家，養(yǎng)老床位數(shù)2100張，占全縣養(yǎng)老床位數(shù)的30%?？偣?000多張床位，每千名老人擁有床位數(shù)大概為25張。這些明顯與發(fā)達(dá)國(guó)家每千名老人平均占有50-70張養(yǎng)老床位存在著很大的差別。

一方面是養(yǎng)老資源產(chǎn)品的不足，但另一方面從如上數(shù)據(jù)也可以看出，如東出現(xiàn)許多養(yǎng)老資源無(wú)人問(wèn)津，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的床位大量被閑置的現(xiàn)象。原因之一是由于養(yǎng)老資源與老年人的需求不匹配；二是由于許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格過(guò)高，動(dòng)輒每月上千元的費(fèi)用，使如東很多一般家庭望而卻步。

人口老齡化帶給家庭的是巨大的養(yǎng)老壓力。媒體曾以《中國(guó)最老縣如東養(yǎng)老困局：1個(gè)年輕人要供養(yǎng)8個(gè)老人》為題，報(bào)道了如東的養(yǎng)老困局。雖然這種說(shuō)法略顯夸張，卻形象地說(shuō)明了目前如東家庭養(yǎng)老所面臨的困境。如東許多家庭都是獨(dú)生子女，這就意味著一個(gè)家庭夫妻二人要贍養(yǎng)四個(gè)老人。而作為長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)的如東，四世同堂、五世同堂隨處可見(jiàn)，所有的家庭可能需要贍養(yǎng)的老人將大于四個(gè)。因此，養(yǎng)老所花費(fèi)的精力、財(cái)力可想而知。

“9073”模式

面對(duì)洶涌而來(lái)的人口老齡化浪潮，對(duì)于如何應(yīng)對(duì)如東28萬(wàn)老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，如東縣所隸屬的南通市早在2012年就提出，到2015年，南通將基本形成“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，即在全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這也成了如東縣解決養(yǎng)老問(wèn)題的基本思路?！?0%的這部分，是我們最傳統(tǒng)的，也是最提倡的。”如東縣一位官員說(shuō)?！?073”的養(yǎng)老服務(wù)模式，也充分體現(xiàn)了如東政府、社會(huì)與家庭多方面參與老年人養(yǎng)老的格局。

南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院人口學(xué)教授陳友華認(rèn)為，計(jì)劃生育政策是如東人口老齡化的主要原因。如東縣政府一直以來(lái)鼓勵(lì)符合條件的家庭生二胎，并為生育家庭提供各種便利。2014年3月江蘇放開(kāi)單獨(dú)二胎，在政策落實(shí)之前的一個(gè)月，如東縣已提前謀劃“單獨(dú)二孩”審批工作，將再生育一孩審批時(shí)限由原來(lái)的45天壓縮至20天，審批時(shí)限平均壓縮50%以上。當(dāng)?shù)氐娜丝谟?jì)生委還提供“一站式服務(wù)模式”，當(dāng)事人只需在申請(qǐng)時(shí)向鎮(zhèn)級(jí)人口計(jì)生部門(mén)提供齊全相關(guān)證件材料之后，其余事項(xiàng)均交由縣、鎮(zhèn)工作人員全程代辦，不用自己多處跑腿。除了鼓勵(lì)生育外，如東縣為產(chǎn)婦減免各種費(fèi)用，以期提高如東的生育率。

此外，如東還加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入以及出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策。如東縣從2013年開(kāi)始為社區(qū)孤寡老人購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)；同時(shí)縣民政部門(mén)在完善鎮(zhèn)區(qū)養(yǎng)老院服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，又投資1.6億元興建了社會(huì)福利中心。2012年又下發(fā)文件，建立了政府購(gòu)買(mǎi)公益性崗位制度、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼制度，推進(jìn)省級(jí)示范性居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)。2013年，強(qiáng)化尊老金發(fā)放管理，提高尊老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，在全縣60周歲以上老年人中推廣實(shí)施以意外傷害綜合保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的“安康關(guān)愛(ài)行動(dòng)”等為民實(shí)事。

社會(huì)養(yǎng)老是養(yǎng)老方式的一種重要補(bǔ)充。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供生活住宿、生活照料等服務(wù)，為如東的空巢老人、孤獨(dú)老人提供了另一種養(yǎng)老選擇。

除了加大對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入，如東還大力鼓勵(lì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，根據(jù)如東縣政策，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建成并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，縣財(cái)政會(huì)一次性給予建設(shè)補(bǔ)貼，每張床位補(bǔ)貼3000—5000元不等，最高可達(dá)到1萬(wàn)元，不僅如此，還有運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為每位老人每月50—80元不等。

居家式社區(qū)養(yǎng)老也是如東老年人養(yǎng)老方式的一種選擇。截至2013年3月，如東縣261個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)中，已有229家建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），城鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)建站率達(dá)85%。如東的養(yǎng)老服務(wù)還得到了社會(huì)各界的關(guān)注與幫扶，目前，如東有關(guān)愛(ài)老年人的志愿服務(wù)隊(duì)50-60支，不僅使如東的鰥寡孤獨(dú)老人得到了救助，還使他們得到精神上的撫慰。

如東“9073”模式中，在養(yǎng)老中起主要作用的依然是家庭。我國(guó)自古以來(lái)就倡導(dǎo)孝道，“養(yǎng)兒防老”、“父母在、不遠(yuǎn)游、游必有方”等俗語(yǔ)更是說(shuō)明了子女在養(yǎng)老中的重要作用。家庭養(yǎng)老幾千年來(lái)一直是我國(guó)的唯一養(yǎng)老方式，不僅可以給老人生活以照顧，還可以滿足老年人的精神需求。為了使外流的年輕人回歸本地，如東縣政府在吸引人才上采取了一系列措施，比如住房上有一些具體的優(yōu)惠政策，同時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)和建設(shè)創(chuàng)業(yè)型城市的意見(jiàn)》，在稅收減免、資金扶持力度等方面給予優(yōu)惠。

防患于未然

如東縣官方文件曾這樣說(shuō)：“由此將引發(fā)的勞動(dòng)力短缺、婚姻擠壓、生源、兵源等問(wèn)題，也使得我縣人口問(wèn)題變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜。”但是到目前為止，如東的現(xiàn)實(shí)情況卻遠(yuǎn)沒(méi)有外界傳說(shuō)中的那么危急、嚴(yán)重。就像有的居民所說(shuō)，在如東六七十歲的老人依然打著零工，他們并沒(méi)覺(jué)得自己有多老。因此，對(duì)于其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，切莫因人口老齡化問(wèn)題而惶惶不可終日，從而對(duì)本地區(qū)的事務(wù)因噎廢食、本末倒置。

雖然對(duì)人口老齡化問(wèn)題不應(yīng)危言聳聽(tīng)，但是，凡事所謂未雨綢繆，提前預(yù)見(jiàn)、準(zhǔn)備，總是百利而無(wú)一害。隨著人口老齡化到來(lái)，人口老齡化所帶來(lái)的一個(gè)重要影響就是制約勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。如東在2003年以前，GDP一直在南通市位居前列，2003年以后，雖仍能進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，但如東縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)退居南通市末端。如東給其他地區(qū)帶來(lái)豐富的啟示，對(duì)于老齡化要重視，要提前防備、積極應(yīng)對(duì)，避免因無(wú)視老齡化所帶來(lái)的“人財(cái)兩失”的結(jié)局。

（作者單位：華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院）