浙江松陽“民情地圖”試驗(yàn)

梁亮

松陽縣探索建立的“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫(kù)，從數(shù)據(jù)中獲取民情民意，導(dǎo)航政府服務(wù)、主導(dǎo)政府決策，正在引發(fā)基層治理方式的大變革。

社情民意不明了、服務(wù)管理不到位、訴求渠道不暢通、矛盾化解不及時(shí)，這是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層社會(huì)治理時(shí)常面臨的問題與困惑。浙江松陽縣從2009年開始，探索建立“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫(kù)，為解決這些基層社會(huì)管理難題提供了可供借鑒的地方范本。

“民情地圖”

是一張什么圖

松陽縣地處浙江南部山區(qū)，境內(nèi)多山，道路崎嶇，自然災(zāi)害頻繁，尤其是洪水、泥石流等自然災(zāi)害，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重；由于地處山區(qū)，交通閉塞，松陽縣工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，戶籍政策相對(duì)寬松，很多轄區(qū)居民外出打工，也有許多外來人員涌入，導(dǎo)致松陽縣人口流動(dòng)相對(duì)頻繁，人們之間的矛盾、糾紛也日益增多，群體性事件時(shí)有發(fā)生。這些情況對(duì)松陽縣基層社會(huì)管理提出了巨大挑戰(zhàn)。如何做好基層社會(huì)管理成為當(dāng)時(shí)亟待解決的問題。

在這樣的背景下，2009年12月，松陽縣開始探索一種新的社會(huì)管理方式——即在浙江省舟山市推行的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合松陽實(shí)際情況，繪制“民情地圖”。

截至2011年，松陽縣共手繪完成了401個(gè)行政村的2406張“民情地圖”。“民情地圖”由村情民情圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖、組織體系圖、重點(diǎn)人員圖、結(jié)對(duì)幫扶圖、防災(zāi)避險(xiǎn)圖等6張“地圖”組成。

其中，村情民情圖主要是村莊地形地貌，包括山林、農(nóng)田、河道、山塘水庫(kù)、道路等，以及農(nóng)房分布及房屋結(jié)構(gòu)、自然資源和人文資源分布情況；產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖主要標(biāo)注村莊產(chǎn)業(yè)分布、發(fā)展和農(nóng)戶從業(yè)情況，包括每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)田、山林及從事種養(yǎng)業(yè)情況，以及經(jīng)商辦企業(yè)、外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)等情況；組織體系圖主要標(biāo)注村級(jí)組織及村級(jí)基層管理服務(wù)體系建設(shè)情況；結(jié)對(duì)幫扶圖主要標(biāo)注需要結(jié)對(duì)幫扶的農(nóng)戶和優(yōu)撫對(duì)象等情況；重點(diǎn)人員圖主要標(biāo)注需要重點(diǎn)聯(lián)系、重點(diǎn)關(guān)注的人員情況；防災(zāi)避險(xiǎn)圖主要標(biāo)注自然災(zāi)害隱患區(qū)域及避災(zāi)搶險(xiǎn)線路等情況。每張地圖各有側(cè)重，組合起來是一個(gè)全面、直觀、準(zhǔn)確反映村情民情的綜合體系。

此后，“民情地圖”不斷升級(jí)，開始從農(nóng)村走向城市。松陽縣將全縣各種情況全盤摸清，并統(tǒng)一繪圖標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行數(shù)字化管理，建成了一張網(wǎng)絡(luò)版的“全情圖”，建立了“民情地圖”服務(wù)地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)成為匯集該縣20多萬群眾基礎(chǔ)信息的民情大數(shù)據(jù)。

為了進(jìn)一步鞏固該項(xiàng)創(chuàng)新成果，確保系統(tǒng)的使用安全，2015年3月，松陽縣向國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局申請(qǐng)了實(shí)用新型專利授權(quán)。2015年10月，以松陽縣民情地圖為基礎(chǔ)開發(fā)的“一種民情地理信息系統(tǒng)”通過國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局批準(zhǔn)，獲得國(guó)家實(shí)用新型專利授權(quán)。

引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新

松陽縣繪制“民情地圖”是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的典型案例。這種管理方式的創(chuàng)新促進(jìn)了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，增加了干部和群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了基層干部管理社會(huì)、服務(wù)群眾的能力。

“民情地圖”的繪制也使基層干部更加全面地掌握了各種源頭信息、安全隱患、矛盾糾紛等數(shù)據(jù)，在處置信訪、安全問題和自然災(zāi)害時(shí)，反映更加迅速，處置更加及時(shí)，措施也更具針對(duì)性，對(duì)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了積極作用。

同時(shí)，“民情地圖”大數(shù)據(jù)為地方?jīng)Q策提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐，有效地促進(jìn)了決策的科學(xué)化、民主化，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

松陽縣為做好“民情地圖”，發(fā)揮其最大效應(yīng)，主要采取了三方面措施：

一是扎實(shí)做好民情調(diào)研工作。明確要求把全面深入掌握村情民情作為重要目標(biāo)，把走訪每一個(gè)農(nóng)戶作為基本任務(wù)，縣領(lǐng)導(dǎo)帶頭蹲點(diǎn)調(diào)研、走訪農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村開展村情調(diào)研，機(jī)關(guān)部門干部深入開展結(jié)對(duì)聯(lián)系服務(wù)調(diào)研，網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)深入開展村情民情走訪調(diào)研。通過挨家挨戶走訪每一個(gè)農(nóng)戶，開展民主懇談、民情分析、民主聽證等方式，全方位掌握農(nóng)村基層情況，全面了解群眾的所思所想、所需所盼、所憂所困，廣泛聽取基層黨員、干部和群眾的意見和建議，為繪制“民情地圖”做好基礎(chǔ)工作，收集好第一手素材。

二是構(gòu)筑“民情地圖”管理服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)專門的地理信息系統(tǒng)。松陽把每個(gè)村的“民情地圖”統(tǒng)一錄入平臺(tái)，形成電子版“民情地圖”。研發(fā)松陽縣“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，通過增設(shè)“民情地圖”社區(qū)、部門和企業(yè)三大板塊，變靜態(tài)的二維圖為動(dòng)態(tài)的三維圖，使其具有修改功能、搜索功能、分類功能、保密功能、備用功能，進(jìn)一步拓展了“民情地圖”服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)了信息資源的共享共用。同時(shí)，明確規(guī)定村情民情一旦發(fā)生變化，必須及時(shí)進(jìn)行更新，促使廣大干部第一時(shí)間掌握基層動(dòng)態(tài)，保證“民情地圖”的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。

三是健全工作機(jī)制。松陽縣專門組織編印了培訓(xùn)教材，內(nèi)容包括“民情地圖”制作要求和使用常識(shí)、農(nóng)村工作政策法規(guī)、農(nóng)林水電以及民政、計(jì)生、社保、信訪等方面的知識(shí)、案例等。而且要求每位干部每年必須參加一定時(shí)間的集中培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。并且，建立起應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考查機(jī)制。依托“民情地圖”計(jì)算機(jī)管理服務(wù)平臺(tái)，建立了“民情地圖”應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考試平臺(tái)和題庫(kù)，通過試題測(cè)試和“應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力大比武”等形式，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)干部進(jìn)行考查。

另一方面，健全完善督查、考核機(jī)制。通過集中檢查、暗訪抽查等方式，加強(qiáng)督查指導(dǎo)，把握工作進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)解決問題，確保取得實(shí)效。同時(shí)，把“民情地圖”工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)部門年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)干部和網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員個(gè)人年度工作考核，納入村干部年度工作實(shí)績(jī)考核，并與村干部工作報(bào)酬掛鉤。另一方面，建立責(zé)任追究機(jī)制，如果出現(xiàn)對(duì)群眾事務(wù)重視不夠、處理不當(dāng)、作風(fēng)浮夸，造成群眾不滿的，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、責(zé)任單位及相關(guān)人員將給予警告、通報(bào)批評(píng)等處分；造成嚴(yán)重后果的，還將依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)等相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

松陽經(jīng)驗(yàn)

的普適意義

黨的十八大指出，各級(jí)政府要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，不斷改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，努力加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黨的十八屆五中全會(huì)也再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理精細(xì)化，并且提出必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作。當(dāng)前，積極探索并不斷創(chuàng)新社會(huì)管理方式、方法，已經(jīng)成為做好社會(huì)管理工作的必然要求和趨勢(shì)。松陽縣繪制“民情地圖”的做法，對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)管理有重要啟示：

首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)觀念從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，行政活動(dòng)從“消極行政”、“干預(yù)行政”向“積極行政”、“福利行政”的轉(zhuǎn)變。政府在不同時(shí)期承擔(dān)著不同的任務(wù)和職能，對(duì)此，德國(guó)社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯曾以政府任務(wù)的復(fù)雜性增長(zhǎng)為主要線索，對(duì)不同時(shí)期政府的職能和任務(wù)作了如下概括：起初是傳統(tǒng)的維持社會(huì)秩序，然后是對(duì)社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓峙?，最后是?yīng)付集體性的危險(xiǎn)情況以及公民權(quán)益的保障。他還特別指出伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，政府的行政活動(dòng)，尤其是預(yù)防性活動(dòng)，必須在其中展開的時(shí)間限度內(nèi)日益擴(kuò)展，政府的行政目標(biāo)應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的積極行政、預(yù)防行政和福利行政。

其次，要深刻認(rèn)識(shí)“大數(shù)據(jù)”的意義，科學(xué)使用大數(shù)據(jù)。松陽縣建立“民情大數(shù)據(jù)”至少具有兩方面意義：一方面，促使干部更深入群眾，走村入戶，掌握村情、社情、民情的一手資料，從而切實(shí)了解民生所需所求，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；另一方面，收集來的大數(shù)據(jù)，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部作出科學(xué)決策，提供全面準(zhǔn)確的一手資料，從而提高服務(wù)群眾的質(zhì)量和效益。

大數(shù)據(jù)運(yùn)用在社會(huì)管理中至少有三個(gè)作用：一是大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、及時(shí)研判與共享，可以成為支持社會(huì)管理科學(xué)決策和準(zhǔn)確預(yù)判的有力手段，促進(jìn)政府從傳統(tǒng)的依賴經(jīng)驗(yàn)的粗放型決策向依賴大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。二是對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制，提高政府預(yù)測(cè)預(yù)警能力和應(yīng)急響應(yīng)能力。三是利用大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從碎片化向網(wǎng)格化的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理的碎片化是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理體制存在的主要問題之一，政府部門之間職能交叉、重疊，協(xié)同性差，“信息孤島”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這極大增加了社會(huì)管理的成本，降低了社會(huì)管理的效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將擴(kuò)大信息共享的范圍，降低各部門在數(shù)據(jù)和信息收集、處理和應(yīng)用等方面的成本，提升數(shù)據(jù)和信息的使用效能、效益，有助于推動(dòng)政府部門的協(xié)同與合作，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)管理體制從碎片化向網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變。

再次，要將“互聯(lián)網(wǎng)”運(yùn)用到社會(huì)管理中去，形成“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)管理”的新型治理模式?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展對(duì)社會(huì)生活帶來革命性的影響，它推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和重組以及社會(huì)群體組織、人員互動(dòng)模式的變革，對(duì)社會(huì)管理也帶來前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。阿基米德有句名言，“給我一個(gè)支點(diǎn)，我能撬動(dòng)地球?！比绻丫S護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)等比作地球，社會(huì)管理比作杠桿，那么“互聯(lián)網(wǎng)+”就是支點(diǎn)，可以“四兩撥千斤”，“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會(huì)管理領(lǐng)域大有可為。

松陽“民情地圖”的嘗試并非停留在繪制階段，后續(xù)維護(hù)、使用、監(jiān)督等各種機(jī)制的建立使得“民情地圖”在解決松陽社會(huì)管理問題中起到了積極作用。但是，我們也應(yīng)意識(shí)到，技術(shù)往往也是一把“雙刃劍”，“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫(kù)的建立也會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)的收集和使用可能涉及國(guó)家信息安全和公民隱私等，需要在立法層面明確大數(shù)據(jù)采集和使用的原則。

大數(shù)據(jù)平臺(tái)本身的安全性也應(yīng)引起重視，需要國(guó)家相關(guān)部門制定大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)規(guī)范，重視大數(shù)據(jù)及信息安全體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域敏感數(shù)據(jù)的監(jiān)管。新的社會(huì)管理手段的探索、政府決策的出臺(tái)在追求“最佳性”的同時(shí)，“合法性”也不應(yīng)缺席，“合法性”與“最佳性”兩者一個(gè)都不能少。

（作者單位：浙江大學(xué)