政府信息公開制度拓寬與完善

羅紅

【摘要】政府信息公開是一項民心工程，是依法治國理念的具體表現，是善治的表現形式，更是努力建設陽光政府的內在要求。它既維護了社會公眾的利益，也提高了政府公信力，是讓政府做事更加公正、透明的集中體現。文章就善治視野下的政府行政信息公開，分別從邏輯進程、主要問題、舉措三個層面進行探究。

【關鍵詞】政府信息公開 拓寬 完善

【中圖分類號】D912 ? ? ? 【文獻標識碼】A

善治不僅是經濟發(fā)展、社會福利的提高，同時也是公民政治參與和政府透明方面的改善，而政府信息公開正是善治的表現之一。政府信息公開現在已經成為一種國際趨勢，“讓政務公開在陽光之下”越來越成為現代治理中的共識。從當前來看，全社會各階層對各級政府的行政行為特別是權力的運行以及實際運用，總體聚焦在三類事情：一類事情是與公眾切身利益密切相關的全社會公共產品及管理機構公共服務的質量和公平問題（諸如教育、醫(yī)療、住房等物質生活和精神生活產品分配是否公平問題）;第二類事情是政府的廉潔問題（諸如政府的行政管理成本以及行政權力等），這也是當前棘手的問題;第三類事情就是社會的公共安全問題（諸如環(huán)境污染、社會治安、食品藥品質量安全以及重大災情等問題）。而政府信息公開則是政府的法定職責，這是確保公民知情權，建設陽光、透明政府最為根本的一點。對關系公眾利益的事絕不能走過場，政府必須站在客觀事實的角度，通過多種渠道、平臺讓公眾了解政府的運作程序、事情的真?zhèn)?。公開一小步，民主建設一大步，因為信息公開是民主的氧氣。

我國政府信息公開的探索進程

我國對政府信息公開的探索開始于改革開放之后，在黨的十三大報告中，黨站在歷史的節(jié)點上，首次提出：重大的問題必須經過公眾的討論;重大的情況必須告知公眾;而且對于各級管理機構而言也必須提高和擴大開放程度。伴隨著我國政治體制改革向縱深推進，不僅是理念上政府的行政公開意識在不斷增強、公民意識在不斷覺醒，而且在實踐上各地方的公共管理機構也開始了積極推進公開辦事程序、制度等公開實踐活動，并取得了初步成效。1998年信息公開條例開始醞釀。2002年中央第17號文件從推進信息化和電子政務的角度出發(fā)，第一次明確地提出制定政府信息公開條例。地方政府也積極跟進，并進行了有針對性的實踐探索。2002年11月廣州通過了我國第一個市級地方政府信息公開的規(guī)章《廣州政府信息公開規(guī)定》，而省一級的《上海市政府信息公開規(guī)定》也時隔一年即2003年經過市政府常委會審議正式予以通過。2007年1月《中華人民共和國政府信息公開條例》通過，2008年5月1日開始正式實施。時至今日，我國對政府信息公開的探索步伐從沒有間斷，始終沒有停息，特別是新一屆政府全力推進這一工作的開展，已經顯出成效。

當前政府信息公開存在的主要問題

從目前看，有些地方對政府信息公開的要求還處于政策層面，在某種程度上執(zhí)掌信息公開主動權的是行政部門，公眾只是被動的接受者。信息公開的隨意性大，信息公開程度也不高。而公開也不是以權利的需求作為主導，多半還是以公共管理機構的權力作為主導。缺乏連續(xù)性，走形式的問題較為嚴重。相對于老百姓的期待、社會的期望來講，仍然存在一定的差距，具體表現在：

認識不足，缺乏緊迫感。理念是行動的先導，一部分地區(qū)和行政部門并沒有真正意識到政府信息公開是一項剛性的要求，對于政府信息公開的現狀還缺乏清醒的認知。與其說是透明，不如說是模糊;與其說是開明，不如說是糊涂，把政府信息公開當作是例行公事。從縱向上看，有些國務院部門以及省、市、縣、鄉(xiāng)行政管理機構缺乏責任意識，“曬問題意識”不盡人意，概括籠統(tǒng)，實質性東西欠缺。讓人看不清，看不明，給公眾以霧里看花的感覺，令人心生疑慮，增加了對政府的不信任度。從橫向看，各部門間互相觀望、攀比、謹小慎微的狀況也不能小視。政府行政部門在信息公開上的穩(wěn)就是對公眾的不負責，也是官本位思想的特殊表現。而且公開過程中冠冕堂皇的說辭以及字里行間中透出的八股氣息，這都是認識不到位、沒有緊迫感、敷衍塞責的表現。事實和問題是客觀存在的，我們不能用形式上的東西去代替事實和問題;否則就會掩蓋事情的真相，甚至是背道而馳，這不僅給善治的推進造成阻力，更對法治政府的推進造成羈絆，使公眾與政府間的距離漸行漸遠。

政府信息公開缺乏原則和科學的規(guī)范。政府信息公開是落實群眾路線和建設透明政府的基點和抓手。目前，各地都在積極推進公開辦事制度、行政程序和行政決定，這在一些地區(qū)和行政部門已取得實效，得到了公眾的認可和贊同。但在實際探索中，在接觸到的實質性問題中，涉及到的政府信息公開卻缺乏一定的原則性規(guī)定，從表現上看就是，不同地區(qū)行政部門各自為戰(zhàn)的現象較為突出，欠缺廣度和深度，不僅尺度標準各異，形式上也各式各樣，而且回旋的余地大，沒有找到一個平衡度，難以把握，沒有普適性，借鑒的空間小，失去了條例的初衷，也很難體現條例的剛性。正是這種信息公開缺乏原則和科學的規(guī)范，最終導致的只能是給實際工作帶來不必要的麻煩，使正常的工作難以推進和全面展開。從而加大了整個政府建設的運行成本甚至是整個社會的治理運行成本，結果造成了不必要的浪費和損失，也增加了公眾對政府的不滿和不信任，進而也損害到了政府的形象。

政府信息公開內涵缺失，公眾態(tài)度不積極。政府信息公開條例規(guī)定雖然明確，各級政府也在積極配合中央的指示精神，而且在具體的工作作風上也有了巨大的改進，得到了公眾的一致認同，特別是在數量上照比以往有所增加，而且也增加了宣傳的力度。但是實際效果與預期目標相差甚遠，最突出的就是信息公開內涵缺失，與公眾的實際需求有差距，帶有一定的局限性甚至是沖突。并且公共管理機構自行決定公開的全部內容，這在一定程度上表明，政府掌握主動權，廣大公眾沒有真正意義上的選擇權及參與權，對事實真相的了解仍然是步履維艱，困難重重，公眾仍然是游離在公開條例的精髓之外。這樣就造成：一方面是公開的內容所帶來的惠利與老百姓的期望值存在著實質性的差距，使得公眾心理上失衡;另一方面就是公眾的參與態(tài)度因不能真正行使自己的權力—參政議政以及監(jiān)督政府的權利，而在某些公眾身上表現出不積極甚至是消極。

政府為社會和公眾提供信息的方式和渠道有限。目前依法主動公開和依照申請公開是國外政府信息公開最主要的兩類方式。政府和公眾完全依據法定的程序進行，體現出它的合理性和規(guī)范性。但在我國，由于諸多因素的影響，從客觀上看，信息公開的方式方法還是比較單一甚至是簡單，由于信息公開機制的不健全，一般來講，社會組織和公眾想向相關的公共管理機構咨詢信息或是向一些行政機關申請?zhí)峁┬畔⒁彩呛茈y實現的，這就使公眾的不滿情緒擴大化。雖然各級政府都在推進上網工程的建設，在硬件上以滿足信息公開對技術上的要求，這也激發(fā)起了公眾的熱情。但在實際運行過程中，暴露出一些問題，公眾的質疑聲不斷。政府網站不論是中央還是地方動態(tài)性表現都很滯后，有些信息更新慢比較陳舊，與事實脫節(jié)，不能及時回應咨詢者，導致網站的信任度急劇降低。而且極個別網站出于自身利益的考慮，或多或少地承擔和發(fā)揮起商業(yè)網站以及專業(yè)門戶網站的功能和效用。那種重復、覆蓋媒體的發(fā)布，無疑造成了新的浪費，也加重了政府的負擔。甚至有個別政府網站成為空頭網站—看不到實質性的內容，只存有主頁上的網址及相關欄目的名稱，實際就是一個應對上級考核的網上亮相工程，在做表面文章。從總體上看，我國政府上網的作用并沒有完全體現出來，僅有量缺乏質，現在公開的政府信息大多僅限于辦事制度，而對一些深度信息，如決策程序、決策依據的數據與資源、官員的選任等方面的信息或公眾關心的信息涉及的不多，這些都與政府手段單一的局限性有著很大關聯(lián)。

上述列舉出的問題，更多透露和折射出的就是某些公共管理機構在依法行政和公開透明之間的混沌和糾結。

拓寬和完善政府信息公開的舉措

以公開促公正、以公開促效率、以公開促廉政，始終是我們努力的方向，公開是硬道理。針對這些，各級政府不僅要把群眾普遍關注的熱點、焦點、難點問題及時公開，凡是涉及到公眾自身利益的信息必須按法規(guī)的要求及時、準確、全面地予以公開，這是我們的原則。同時也要不斷拓寬、完善公開的渠道，并把這上升到政治的層面加以規(guī)范。

提高認識，端正態(tài)度，積極跟進。認識決定方向，態(tài)度決定行動，從敢于和善于敞開的更深層意義來說，做好政府信息公開工作必須在思想上有一個清醒的認識。公共管理機構必須形成一個共識—敞開意識，政府為公眾提供更方便、更快捷、更高效的信息服務就應該是“打開天窗說亮話”，沒有秘密可言，政府與公眾完全是對等的，政府站在公正的角度及客觀的高度，完全把行政管理行為置于公眾眼中，從而滿足公眾的知情權。從目前看，公民的權利意識和參政意識隨著社會的進步、政治體制改革的加快在日益增強，公眾能夠更加理性地對待政府的行為，甚至對政府的行為會產生理性的質疑，甚至形成爭論。如果讓遮掩加劇的話，那只會激化矛盾，助長公眾的焦慮情緒，造成政府工作上的被動，不利于矛盾的消除和解決。所以，我們必須提高認識，端正態(tài)度，積極跟進。因為，這既是踐行黨的群眾路線教育實踐活動的重要舉措，是加強黨的執(zhí)政能力建設、推進社會主義民主進程的重要方面，也是推進行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，更是加快法治政府建設，加大從源頭上預防、監(jiān)督、懲治腐敗的重拳。所以，我們必須站在思想的高位，并做到身體力行。

堅持便民原則，將政府信息公開制度向基層延伸。向基層延伸的要義就是要把公開的形式特別是內容與事關公眾切身利益的問題聯(lián)在一起，從現實出發(fā)，按照方便群眾辦事、便于群眾知情、有利于群眾監(jiān)督的要求，切實把政府信息公開作為政府施政的一項基本制度，貫穿于政府權力運行的全過程。同時政府信息公開還必須以問題為導向，以解決群眾關注的熱點難點問題為重點，公開制度向基層延伸。認真落實服務本位，多一些敞開風度，多一些坦蕩風度，多一些大膽透明，多角度地貼近公眾，給予群眾信任、信賴和理解。通過傾聽群眾呼聲，了解群眾需求，努力提高服務群眾的能力，改善群眾的生產生活條件，真正讓黨心民心融合在一起、跳動在一起，真正做到服務群眾、方便群眾。拉近政府與公眾之間的距離，為政策積極有效地推進以及解決利益紛爭提供保證。

積極推進政府信息公開配套制度建設。政府信息公開條例制訂的本意是提高政府工作的透明度，發(fā)揮政府信息公開對公眾生產和生活以及經濟社會活動的服務作用，特別是要為公民、法人和其他組織能夠依法獲取政府信息提供保障。所以，從制度層面上，我們一方面要嚴格落實好政府信息公開相關規(guī)定的工作，具體做到政府信息公開的考核評估標準要體現出合理性、科學性，考核的評估內容和程序要明晰化，有針對性。對在公開過程中存在的侵害群眾切身利益的行為，對那些缺乏公開全面性、不公開、公開不徹底，以及假公開的不規(guī)范行為必須嚴肅追究和查處，杜絕查一漏十，保證惠民政策及早地送達到公眾，使政策的出臺與執(zhí)行能夠形成一個良性的互動。與此同時也要把公眾的參與、合法性審查，以及專家論證、風險性評估和集體討論決定作為必經的程序加以嚴格規(guī)范并發(fā)揮合力。另一方面還要拓寬公眾的監(jiān)督渠道，把民主評議、聽證投訴和質詢等形式進一步加以完善，以確保各項監(jiān)督的舉措能夠扎扎實實地落實到位，相應地還要對政府信息公開舉報受理和責任追究辦法進一步細化和整理。除此之外，還必須辯證地處理好信息保密與公開的關系，除了涉及國家秘密和受到法律法規(guī)保護的商業(yè)秘密及個人隱私外的那些各類行政管理和公共服務事項，都要按照規(guī)定的制度和程序如實地給予公開。事實證明，政府信息公開只有全面地公開透明，并切實保障公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，確保權力在陽光下運行，政府信息公開才會躍上一個新的高度。

創(chuàng)新和強化政府信息公開渠道和平臺的建設。對政府來講，強化信息公開載體的建設是廣大公眾與政府溝通交流順暢的前提保證。而要實現進一步規(guī)范信息公開的科學標準和程序，進一步搞好信息發(fā)布的協(xié)調、嚴格的保密審查、更加快速的反應制度以及健全的政府信息公開機制，拓寬公開渠道和平臺就是一個全方位立體的考量，而通過創(chuàng)新，就可以使政府信息公開更加務實、更加便民和高效。從一方面來說，電子網絡政府的建立是政府信息公開的很好窗口。政府要想向社會和公眾傳遞正確的信息（諸如政府的政策導向服務、政府的信息咨詢服務、對公眾開展的信訪服務以及各方管理服務等信息），促進公共服務的改善，實現公共機構管理手段的現代化，提升政府決策的科學性及行政工作的效能，加強政府電子網絡的建設和規(guī)范就是最直接的推手。對此，推進網絡政府建設就要求各部門將應該公開的全部信息按照統(tǒng)一的詳細分類目錄在本部門網站上公開，并能夠與市政府門戶網站進行鏈接，真正實現政府與市民的無縫對接，化繁為簡，使網站成為便民網站、貼心網站和透明網站，并全天候地幫公眾解難事和困事。而且政府還要在本部門的服務大廳設置電子觸摸屏，按照統(tǒng)一的分類目錄，公開本部門的行政許可事項及其他一切辦事事項的內容、依據、程序、時限以及申請人應該提交的材料目錄、格式及數量等。同時，對其中比較普遍的事項要按事項分別印制宣傳單放置在服務大廳供群眾取用。從另一方面來看，還必須進一步完善政府新聞發(fā)布會制度。政府應該通過新聞發(fā)布會向報社、電視臺等發(fā)布有關重大決策、重大突發(fā)事件及其處理等信息。新聞發(fā)布會不但要定期，也要在必要時隨時舉行，讓公眾在第一時間獲取真實信息。

對此，我們必須把暢通發(fā)布渠道，完善信息發(fā)布、推進在線辦事，把形成政府與公眾的良性互動作為目標，并把政府網站信息公開主渠道與政務微博、短信平臺相結合作為與現實接軌的立足點，同時也要充分發(fā)揮廣播電視、報刊、新聞網站、商業(yè)網站等媒體的作用，使主流聲音和權威準確的政府信息在網絡領域和公共信息傳播體系中廣泛傳播，進而形成多角度全方位立體的公開平臺。通過這些方式和平臺的大力宣傳，讓群眾普遍知曉政府行為相關信息。

總之，拓寬和完善政府信息公開，是誠信對待群眾，主動走進群眾的載體，政府信息公開，實際上是公民自治社會的必然需求，是國家實現善治的體現，是“我們政府、我們人民”理念的實現，更是提高政府依法行政水平建設透明政府的迫切需要。實踐證明，政府信息公開的深入推進，密切了政府同人民群眾的關系，也極大地調動起了全體公眾參政議政的迫切性和積極性，確保了廣大人民群眾享有更多的民主權利和監(jiān)督權力，促進了政府職能轉變和管理創(chuàng)新。這既適應了社會發(fā)展新形勢和實現中國夢的新要求，也順應了人民群眾的新期待。

（作者為中共撫順市委黨校副教授）

責編 / 許國榮（實習）