西方國家如何防范當(dāng)官“任性”

熊光清

【摘要】權(quán)力的能量體現(xiàn)為兩個對立的方面，要么是建設(shè)性的，能為社會帶來秩序;要么是破壞性的，能致人腐敗和墮落。權(quán)力不受約束和規(guī)范，極有可能就會變得蠻橫霸道，肆意妄為。在西方國家，不是沒有蠻橫霸道的官員，但相比中國要少得多。其原因在于，西方國家成熟的官員選拔機制、嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系、完善的權(quán)力制約體制、法治化的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)等都能有效規(guī)范著官員的工作作風(fēng)和生活作風(fēng)。

【關(guān)鍵詞】 ?選拔機制 ?監(jiān)督體系 ?有限政府 ?職業(yè)道德 ? ?【中圖分類號】D602 ? ?【文獻標識碼】A

成熟的官員選拔機制使得官員必須“接地氣”

在西方國家，官員分為兩種，即政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官是指民選的或隨執(zhí)政黨上臺而被任命的官員。由于政務(wù)官大多是由選民選舉出來的，所以理應(yīng)直接對選民負責(zé)。事務(wù)官是指職業(yè)性的、處理具體事務(wù)的公務(wù)員。事務(wù)官通常在一個系統(tǒng)長期工作，不受執(zhí)政黨變化的影響;并且一般不能牽涉或加入黨派，這稱作“文官中立”。

由于政黨需要通過選舉獲勝才能執(zhí)政，政務(wù)官也大多由選舉產(chǎn)生或受被選舉產(chǎn)生的長官任命，因此，政務(wù)官必須有較好的民意基礎(chǔ)，能夠贏得選民的支持。如果在選民面前肆意妄為，橫行霸道，得不到選民支持，根本就不可能當(dāng)選;即使由任命產(chǎn)生，也不會有哪個長官敢任命沒有民意基礎(chǔ)的官員，除非他愿意犧牲本黨利益，不想贏得選舉了。

美國政府機構(gòu)的工作人員大致就分為政務(wù)官員和公務(wù)員兩種。通過選舉上臺的政務(wù)官員與上級官員盡管存在形式上的上下級關(guān)系，但不存在向上級負責(zé)的關(guān)系。例如：在美國，州長不是總統(tǒng)任命的，也不必聽命于總統(tǒng)。不過，州長必須關(guān)心選民的態(tài)度，選民也會關(guān)心他們的工作業(yè)績，并關(guān)注他們的道德操守。這些官員往往需要贏得選民的支持，而不得不在工作中勤勉認真，小心謹慎。

在國外選舉政治條件下，由于選票掌握在選民手中，一個政黨能否贏得選民支持，直接關(guān)系到該黨在議會中的席位數(shù)量，以及能否上臺執(zhí)政。政黨的領(lǐng)袖、議員和政府官員都把加強同選民的聯(lián)系作為一門重要的“必修課”。日本自民黨經(jīng)常請有經(jīng)驗的資深議員現(xiàn)身說法，加強年青黨員對選民工作重要性的認識。法國是一個多黨制的國家，2012年，社會黨人奧朗德贏得總統(tǒng)大選后，采取了一系列措施加強民意基礎(chǔ)，他們廣泛深入基層，了解社情民意，爭取廣大選民的支持。

對于事務(wù)官，西方國家也注重把好入口關(guān)，注重挑選素質(zhì)高、修養(yǎng)好的人才進入公務(wù)員隊伍，并在進入公務(wù)員隊伍后，通過各種規(guī)章制度約束他們的行為，加強其職業(yè)精神。英國于1870年確立了以公開考試選拔國家公務(wù)員的制度。美國于1883年通過了文官法，并依法成立了文官委員會，全面推行通過考試選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任公務(wù)員的制度。日本也建立起了以公開考試制度錄用國家公務(wù)員的制度，并制定了非常嚴格的考試制度。嚴把入口關(guān)，就避免了素質(zhì)低、修養(yǎng)差的人進入公務(wù)員隊伍。

嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系限制了官員的肆意妄為

西方國家已經(jīng)建立起了對公務(wù)員嚴密的監(jiān)督體系，主要包括：內(nèi)部監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。并且，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督緊密配合，形成了一個相互滲透、相互協(xié)調(diào)、相互補充的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而使得公務(wù)員的行為得到約束和規(guī)范，不可越雷池半步。

不少西方國家對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴格的規(guī)定和要求，并有嚴格的內(nèi)部監(jiān)督機制。美國建立了一套較為健全的監(jiān)督體系。在美國，行政部門的內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察、行政復(fù)議和行政審計等制度。為了防范過大的政府權(quán)力對社會公眾利益的侵害，美國還在中央政府和地方政府之間實行高度分權(quán)，除設(shè)立50個州外，其地方政府被劃分為數(shù)以萬計的市政機構(gòu)，并實行高度自治，民眾通過選舉制度、聽證制度以及重大事務(wù)的決策權(quán)等方式，對地方政府實施有效監(jiān)督。法國對公務(wù)員行為的監(jiān)督主要由人力資源部駐各部的紀律檢查委員和行政行為實施人的直接上級共同承擔(dān)，如果行政行為違法，上級要負連帶責(zé)任;公務(wù)員的行為超出了行政監(jiān)督的范圍或者觸犯了刑律，由司法部反貪總局駐各部的監(jiān)督員負責(zé)調(diào)查，由駐部檢察官向民事或刑事法院起訴。

這些國家不僅對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴格的要求，而且還要求他們加強修養(yǎng)，注重形象。英國規(guī)定，公務(wù)員在辦公期間態(tài)度要莊重大方，服飾要樸素整潔。瑞士規(guī)定，公務(wù)員無論對上級，對同事或?qū)ο聦俣紤?yīng)講究禮貌。日本規(guī)定，公務(wù)員不得損害其職務(wù)信用，或者出現(xiàn)有損全體公職人員名譽的行為。有些國家還要求公務(wù)員不得大聲吵鬧，對于不同意見要克制委婉，不得公開發(fā)表與政府不同的意見。

法律監(jiān)督是指運用法律規(guī)定的手段，依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。為了防止大小官員營私舞弊、行賄受賄，樹立廉潔奉公、清白正直的形象，許多國家都頒布嚴格的法律法規(guī)約束公職人員的行為。這些法律法規(guī)覆蓋公務(wù)員社會活動的各個領(lǐng)域，一般都包括：禁止經(jīng)商;限制兼職;禁止受賄;申報財產(chǎn)。新加坡對公務(wù)員的政治行為、工作紀律、言行舉止做了具體規(guī)定，并嚴格執(zhí)行。新加坡以嚴刑峻罰著稱，被查出有問題的官員，除了會受到嚴厲的懲罰，以后也很難在社會上找到相應(yīng)的工作。由于新加坡法律具體嚴密而且執(zhí)法極為嚴格，新加坡人都非常守規(guī)矩，在外國人看來，他們完全就是“循規(guī)蹈矩”。

社會輿論被稱為“第四種權(quán)力”或“無冕之王”，是監(jiān)控權(quán)力的有效力量。在西方，當(dāng)官有一個形象的說法，叫做“從事公共事務(wù)”。既然從事公共事務(wù)，就順理成章地成為公眾人物。這意味著，官員和演藝明星一樣，必須時刻接受公眾和媒體的審視與監(jiān)督。在國外，官員當(dāng)眾動怒甚至動粗，正是媒體求之不得的“好料”，而且很容易被政治對手所利用。所以，少有人不約束自己的言行而肆意妄為。

有限的權(quán)力使官員沒有專橫跋扈的資本

西方國家一般奉行有限政府理論。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律、社會的嚴格限制和有效制約。有限政府理論崇尚個人自由，謀求建立權(quán)力受到嚴格限制的政府，其理論淵源主要是自然權(quán)利理論、社會契約理論和分權(quán)制衡理論。當(dāng)然，這里的政府并非狹義的政府，而是廣義的政府，包括立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)等。

在現(xiàn)代社會中，行政機關(guān)的作用和地位日益提高，行政機關(guān)的權(quán)力日益膨脹，但這并不能否認“職權(quán)法定，權(quán)力有限”這一基本行政法治規(guī)則。其一，行政機關(guān)因社會發(fā)展、社會需要而擴大了的權(quán)力，并不是自然取得的，仍然是通過法律的授予才享有的。社會對行政機關(guān)的要求是以法律為中介得以實現(xiàn)的。其二，盡管行政機關(guān)享有越來越大的權(quán)力，但并不能說行政機關(guān)可以享有無限權(quán)力。任何社會必然有公民個人可自由生存而不受任何權(quán)力干預(yù)的空間;同時每一個行政機關(guān)的權(quán)力無論多大，都有明確的法律界域，只能在此范圍內(nèi)活動。其三，雖然代議機關(guān)常用籠統(tǒng)的法律語言授權(quán)行政機關(guān)，但也不說明行政機關(guān)可以對行政權(quán)力任意行使、任意解釋。

權(quán)力天性就不是乖巧溫順、規(guī)規(guī)矩矩的。人類社會的政治實踐證明，人民若想幸福，最重要的就是馴服統(tǒng)治者，把他們關(guān)進籠子里。美國實行總統(tǒng)制，行政、立法、司法權(quán)力之間相互制約。美國憲法和法律制度的總體傾向是注重對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，力圖通過制度化的機制，將龐大而無所不在的行政權(quán)力納入有效監(jiān)督的軌道。英國奉行權(quán)力分立與制衡原則，國家權(quán)力劃分為立法權(quán)（議會）、司法權(quán)（法院、檢察院）和行政權(quán)（政府），三者之間相互制約。這樣，不僅國家權(quán)力有限，而且，有限的權(quán)力相互之間也保持平衡與制約關(guān)系，從而使得權(quán)力的負能量能受到控制。

許多西方國家對權(quán)力保持著高度的警惕，并對政府官員的權(quán)力進行了較好的約束，盡可能控制政府官員對權(quán)力的使用，從而使得他們能夠不至于過于自我膨脹而蠻橫霸道。

法治化的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)規(guī)范著官員的公務(wù)行為和生活作風(fēng)

公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)對加強公務(wù)員廉潔自律、規(guī)范公務(wù)員公務(wù)行為和生活作風(fēng)、提高行政效能具有重要意義。當(dāng)前世界各國加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的一個重要措施和共同特點就是實行公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的法治化。

美國政府從1993年至2000年進行了一場持續(xù)八年的“重塑政府”運動，旨在形成一種既以功績制和公正為基礎(chǔ)、又能夠適應(yīng)管理需要和面向未來的公務(wù)員制度。美國公務(wù)員職業(yè)道德的制定和實施由三大部分組成：一是國家層面的美國國會和聯(lián)邦政府道德辦公室，二是地方層面的各州、市、地方的議會和政府設(shè)立的倫理辦公室或倫理委員會，三是民間層面各個協(xié)會組織。這種自上而下、多個層次相結(jié)合的模式保障了職業(yè)道德規(guī)范的制定和落實。

日本也非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)。1999年，日本制定了《國家公務(wù)員道德法》，該法對公務(wù)員違反職業(yè)道德的九種行為及其懲戒處分措施做了非常具體的規(guī)定。日本后來又制定了更具體的《國家公務(wù)員道德規(guī)程》，規(guī)定在人事院設(shè)置國家公務(wù)員道德審查會，在內(nèi)閣所屬各部門設(shè)置道德監(jiān)督官，并賦予其較大的權(quán)限，使得對公務(wù)員的行為要求更加具體細致，更加具有可操作性。

西方國家一般主張公民與政府的關(guān)系是一種授權(quán)與被授權(quán)的契約關(guān)系，政府的權(quán)力來源于民眾并受制于民眾。一些國家還非常重視向企業(yè)學(xué)習(xí)，在政府工作中倡導(dǎo)“顧客就是上帝”的管理理念。這對于改進公務(wù)員工作態(tài)度與工作作風(fēng)都起到了很好的作用。

（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授）

【參考文獻】

①鄭桐：《“引德入法”：國外加強公務(wù)員管理的重要舉措》，《紅旗文稿》，2008年第4期。

②謝文新：《國外公務(wù)員行政倫理制度建設(shè)對我國的啟示》，《理論視野》，2014年第3期。

責(zé)編/高驪 ? ?美編/李祥峰