健全中國特色社會主義基層協(xié)商民主制度

陳光輝　劉世華

【摘要】積極探索基層協(xié)商民主的制度化形態(tài)是在基層自治層面健全社會主義協(xié)商民主制度的有效途徑。我國基層協(xié)商民主發(fā)展較之國家制度層面的協(xié)商民主的發(fā)展，還有很大差距。規(guī)范基層協(xié)商民主，搭建公民、社會與政府之間溝通的橋梁，引導(dǎo)基層協(xié)商和自我管理組織的健康發(fā)展，是積極開展基層民主協(xié)商的必經(jīng)之路。

【關(guān)鍵詞】基層協(xié)商民主 制度化建設(shè) 健全對策

【中圖分類號】D082 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十八大報告首次提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并明確指出“健全社會主義協(xié)商民主制度”和“完善基層民主制度”是推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革中的重要內(nèi)容。基層協(xié)商民主建設(shè)是中國特色社會主義協(xié)商民主與基層民主的重要交集和主要著力點，健全中國特色社會主義基層協(xié)商民主具有重要的意義。在實踐中探索，在實踐中創(chuàng)造，積極探索基層協(xié)商民主的制度化形態(tài)是在基層自治層面健全社會主義協(xié)商民主制度的有效途徑。

基層協(xié)商民主的制度化建設(shè)現(xiàn)狀

參與機(jī)制建設(shè)。加強參與機(jī)制建設(shè)是有效推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的重要前提。建立健全參與機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)有序的政治參與、有效的協(xié)商溝通、有力的機(jī)制保障。

我國基層協(xié)商民主的參與機(jī)制有明確的法律法規(guī)依據(jù)。1982年憲法對村委會和居委會就有了明確的定位：村委會、居委會是我國基層群眾性自治組織?！洞迕裎瘑T會組織法》制定于1987年，1988年開始生效，后幾經(jīng)修改，為村民自治和農(nóng)村基層協(xié)商民主提供了有力的法律根據(jù)。1989年通過《居民委員會組織法》為城市基層民主發(fā)展提供了強有力的法律基礎(chǔ)。1986年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》為企業(yè)職工民主管理提供了法律依據(jù)。在完善參與機(jī)制建設(shè)的過程中，要克服動員型、被動型的協(xié)商民主參與模式，積極引導(dǎo)和培育自覺性、主動性的參與機(jī)制，不僅要擴(kuò)大公民參與使民眾充分表達(dá)民意，更要實現(xiàn)民主治理。

長效機(jī)制建設(shè)。完善長效機(jī)制建設(shè)是有效推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的重要保障。我國基層協(xié)商民主中存在隨意性等問題，如，單純的以領(lǐng)導(dǎo)好惡作為協(xié)商民主會議召集的標(biāo)準(zhǔn)等，有效解決這些問題的關(guān)鍵就是建立健全長效機(jī)制。

建立健全基層協(xié)商民主長效機(jī)制必須遵循剛性、持續(xù)性、時效性、規(guī)范性的原則。首先，必須制定明確、有效、細(xì)致的協(xié)商民主制度規(guī)范，避免含糊不清和彈性太大等缺陷。其次，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人的好惡而改變，應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)協(xié)商民主的隨意性。再次，設(shè)立長效機(jī)制程序，使得協(xié)商民主有章可循、有法可依，形成良好的協(xié)商習(xí)慣。例如，明確規(guī)定周期內(nèi)的協(xié)商民主召集次數(shù)；明確量化協(xié)商民主召集的標(biāo)準(zhǔn)和條件等。最后，長效機(jī)制的建立和保持，需要黨、政府和民眾三者形成合力，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)形成協(xié)商民主的優(yōu)良傳統(tǒng)。

技術(shù)條件支持。借助技術(shù)條件的支持是基層協(xié)商民主發(fā)展的助推器。以互聯(lián)網(wǎng)為典型代表的現(xiàn)代信息技術(shù)憑借其開放性、便利性、豐富性和互動性的優(yōu)勢特點獲得飛速發(fā)展，這為基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和廣闊的發(fā)展平臺。

建立高效、便捷、互動的技術(shù)支撐能夠?qū)f(xié)商民主的優(yōu)勢最大化，有效地推進(jìn)民眾積極參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督當(dāng)中。例如建立網(wǎng)上政務(wù)公開平臺，能夠有效地推進(jìn)民主監(jiān)督公開化、透明化，有利于建立互相信任的干群關(guān)系，以及廉潔高效的服務(wù)型政府。

加強基層協(xié)商民主制度化建設(shè)

規(guī)范基層協(xié)商民主中的新形式，向制度化方向發(fā)展。隨著基層協(xié)商民主制度化建設(shè)的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了民主懇談會、民主商談會、城市社區(qū)居民會議、農(nóng)村村民會議、協(xié)商評議會、民主聽證會、政策咨詢會等新的基層協(xié)商民主形式。如何規(guī)范基層協(xié)商民主的新形式，促進(jìn)其向程序化和制度化方向發(fā)展？首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范基層協(xié)商民主中的新形式，向制度化方向發(fā)展。其次，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中不斷改進(jìn)、在改進(jìn)中不斷完善、在完善中不斷規(guī)范，在程序化、制度化成熟的時候開展推廣。最后，注意打造協(xié)商民主的品牌，形成品牌效應(yīng)。在全國范圍內(nèi)，已經(jīng)出現(xiàn)了一批協(xié)商民主的典范和品牌，例如浙江臺州溫嶺市的“民主懇談會”、南京市鼓樓區(qū)的“社區(qū)議事園”等。所以說，品牌化也應(yīng)當(dāng)成為地方協(xié)商民主制度化發(fā)展的一條捷徑和突破口。

搭建公民、社會與政府之間進(jìn)行有效溝通與協(xié)商對話的機(jī)制。創(chuàng)新探索社會協(xié)商對話機(jī)制，搭建公民、社會與政府之間溝通的橋梁。在城鄉(xiāng)基層政權(quán)、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會、社會自我管理組織以及企事業(yè)單位的職工代表大會等基層民主形式的建設(shè)過程中，要實現(xiàn)政府與社會以及公民之間有效溝通與聯(lián)系，就必須搭建起政府與民眾平等的社會協(xié)商對話機(jī)制。在地方基層，存在著協(xié)商民主主體的三重網(wǎng)絡(luò)，第一層就是基層黨組織和基層行政機(jī)關(guān)，第二層就是居（村）委會等自治組織，第三層就是社會利益團(tuán)體和公民個人。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，有效連接和溝通三重網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)起黨、政府、社會組織和公民平等協(xié)商的機(jī)制。

我國在政府與企業(yè)之間就職工勞動權(quán)益的發(fā)展效果最為明顯。目前，中國省市一級的三方對話機(jī)制已基本建立，正逐步向縣和產(chǎn)業(yè)一級延伸，全國將建立多層次的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度的保障最廣大人民的根本利益，特別是保障職工的權(quán)益。①

架構(gòu)起以農(nóng)村、城市和企事業(yè)單位為主要著力點的基層協(xié)商民主體系。基層協(xié)商民主的發(fā)展關(guān)鍵是要找好著力點?；鶎用裰魇俏覈?dāng)前人民當(dāng)家做主的最有效、最真實、最廣泛的途徑，基層民主及基層協(xié)商民主的發(fā)展水平直接影響著人民民主的整體發(fā)展水平。我們應(yīng)當(dāng)在以農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位職工代表大會為體系的基層民主自治體系基礎(chǔ)上，架構(gòu)起以農(nóng)村、城市和企事業(yè)單位為主要著力點的基層協(xié)商民主體系。

在農(nóng)村，要進(jìn)一步推進(jìn)村民自治的制度化發(fā)展，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，使公民有效行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利，進(jìn)一步提高村民自治的實效和水平。在此基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)村基層協(xié)商民主新形式，努力拓展農(nóng)村基層協(xié)商民主新內(nèi)容，有效提升農(nóng)村基層協(xié)商民主新水平。在城市，基于市民自治的發(fā)展基礎(chǔ)之上，局部建構(gòu)起城市協(xié)商民主的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，例如“20世紀(jì)90年代中期以來，上海市逐步確立了‘兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)’的城市管理新體制，即市、區(qū)、街道、居委會體系”②。該體系很好地連接了社會與政府、公民與組織，形成獨具特色的發(fā)展城市協(xié)商民主的組織支撐。在企事業(yè)單位，必須健全和完善以職工代表大會為主要內(nèi)容的企事業(yè)單位民主形式，使其逐步走上規(guī)范運作的軌道。實現(xiàn)工會管理的民主化，努力維護(hù)職工的合法權(quán)益，使職工代表大會成為發(fā)展企事業(yè)單位協(xié)商民主的主要組織支撐。

引導(dǎo)基層協(xié)商和自治組織健康發(fā)展

擴(kuò)展民間組織的代表性和政治上的包容性。提高民間自治組織的代表性和政治上的包容性，推進(jìn)基層協(xié)商和自治組織的健康發(fā)展?，F(xiàn)有的協(xié)商民主形式不一定能夠適應(yīng)新的協(xié)商主體的利益要求，所以，不斷建立協(xié)商民主自治組織是今后基層協(xié)商民主面對社會多元化發(fā)展的基本要求。各級地方和基層要根據(jù)現(xiàn)實需要和實際情況，不斷拓展民間自治組織的數(shù)量和質(zhì)量，豐富內(nèi)容、創(chuàng)新形式。針對企業(yè)改制、勞資糾紛、土地征用、房屋拆遷等熱點問題，有效召集協(xié)商組織，有效展開協(xié)商工作，彌補社會自治管理的不足和薄弱環(huán)節(jié)。協(xié)商組織在成立和進(jìn)行制度設(shè)計的時候，必須充分考慮政治上的包容性，為自身所面向的服務(wù)群體開放，強調(diào)參與公民和個體的平等性，不搞特殊待遇，這樣才能依靠平等性和包容性，更好地為群眾服務(wù)。

促成政府主動作為，公民積極參與的局面?；鶎訁f(xié)商民主在探索制度化的過程中應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)政府主動作為、公民積極參與的互動推進(jìn)局面。農(nóng)村協(xié)商民主的實踐者浙江溫嶺市委宣傳部戴康年部長在協(xié)商民主理論與中國地方民主的實踐國際學(xué)術(shù)研討會上提出了這樣的觀點：“民主懇談的發(fā)展過程是一個黨委政府主導(dǎo)下各級領(lǐng)導(dǎo)和專家共同推動、廣大人民群眾積極參與的互動推進(jìn)過程?！雹廴A中師范大學(xué)的徐勇教授也提出了相似的觀點，他認(rèn)為“中國村民自治的成長從上看需要體制性的行政放權(quán)，從下看則需要現(xiàn)代社會組織的發(fā)育”④。二者一致的觀點就是基層協(xié)商民主必須促成政府主動作為和公民積極參與的雙向互動局面。

一方面，地方基層黨委和政府應(yīng)當(dāng)以開放和包容的態(tài)度對待基層協(xié)商民主的探索與實踐，采取各種鼓勵和支持的政策，為基層協(xié)商民主提供堅實的政治支撐。為基層協(xié)商民主組織提供良好的成長環(huán)境，必要時提供人、財、物的支持，黨委和政府還有很多工作要做。另一方面，政府應(yīng)向社會自治組織有計劃、有步驟地下放權(quán)力和部分職能到社會自治組織，對自治組織建立有效的監(jiān)督和管理制度。這樣既能有助于限制行政權(quán)力的膨脹，又能有效降低行政成本，推進(jìn)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府、透明政府和廉潔政府的建設(shè)。

規(guī)范組織形式，提升自我管理和協(xié)商水平。社會自治組織是有效平衡個人與社會、政府和國家之間的關(guān)系的杠桿。當(dāng)前，我國社會自治組織管理經(jīng)驗和能力欠缺，群眾權(quán)益難以得到有效的保障。協(xié)商機(jī)制失靈、關(guān)鍵時刻失聲、極端情況失控。過分依賴企業(yè)、政府，缺乏獨立性和自主性。我國社會自治組織亟待規(guī)范，自我管理和協(xié)商水平亟待提高。

規(guī)范民間組織形式，提升自我管理水平，有序展開對話，有效解決問題，能夠更好地規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾。進(jìn)行組織管理體制的優(yōu)化和創(chuàng)新，降低成本，提高效率，能夠有效彌補市場和政府調(diào)節(jié)的空白之處。進(jìn)行專業(yè)的管理人才和服務(wù)型人才培養(yǎng)和引進(jìn)，能夠有效地提高民間自治組織的管理水平。開拓網(wǎng)絡(luò)電子新平臺、拓展協(xié)商參與主體范圍，加強對自治組織工作的監(jiān)督。以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利，有效提升和健全社會自治組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力。在社會自治組織發(fā)展和完善的過程中，政府一方面要建立、健全社會組織參與政治的法律、法規(guī)，保障社會組織的合法參與；另一方面要適時將社會自治組織納入統(tǒng)一管理的范圍和軌道上來，以進(jìn)一步提升其規(guī)范水平和專業(yè)素質(zhì)。

著力培育社會主義協(xié)商民主文化

協(xié)商民主文化建設(shè)是促進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)的重要軟件基礎(chǔ)?！霸诿裰鹘ㄔO(shè)方面，文化建設(shè)比制度建設(shè)更復(fù)雜，如果說制度讓人產(chǎn)生真切、確實的感受。那么，文化建設(shè)更長遠(yuǎn)、更深刻。”⑤

培育公民的協(xié)商民主意識與公共理性，鍛煉協(xié)商能力。良好的公民精神是民主政治的重要基礎(chǔ)，良好的公民協(xié)商意識與協(xié)商能力是協(xié)商民主的重要基礎(chǔ)。在培育協(xié)商民主文化過程中，要明確公民所擁有的與協(xié)商民主相關(guān)的公民權(quán)利，確保公民和社會組織以相互之間平等的法律地位參與民主協(xié)商。積極鼓勵和調(diào)動民眾參政議政的熱情，通過形式和制度的創(chuàng)新，吸納更加廣泛的民眾參與到開放性的公共協(xié)商之中。

加強公民有序的政治參與機(jī)制建設(shè)，拓寬渠道與平臺。在國家制度層面，黨內(nèi)協(xié)商民主、人大協(xié)商民主、政府與社會協(xié)商對話、人民政協(xié)協(xié)商民主已經(jīng)建構(gòu)起來，并且在逐步完善；在基層層面，以農(nóng)村、城市和企事業(yè)單位為著力點的協(xié)商民主框架也已經(jīng)在不斷建設(shè)和完善之中。在繼續(xù)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展目標(biāo)的過程中，積極創(chuàng)新協(xié)商民主形式，豐富協(xié)商民主內(nèi)容，加強公民有序的政治參與機(jī)制建設(shè)，拓寬渠道與平臺，是當(dāng)前協(xié)商民主建設(shè)的重要任務(wù)。

充分利用大眾和新型傳播媒介，打通新渠道，開拓新平臺。進(jìn)一步借助現(xiàn)代化的大眾傳媒系統(tǒng)和手段是拓展協(xié)商民主渠道和平臺的有力抓手。網(wǎng)絡(luò)平臺內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、博客、微博等形式的出現(xiàn)，網(wǎng)友熱議當(dāng)前社會話題、評論政治焦點，極大地調(diào)動了公民對民主政治的參與熱情。從中央到地方黨政機(jī)關(guān)積極建立網(wǎng)上對話平臺，建立政府和網(wǎng)民的對話協(xié)商制度，引導(dǎo)網(wǎng)民理性討論，積極訴求自身利益，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)民主的健康發(fā)展。

在全社會形成理性與溝通、對話與交流的良好氛圍。公民協(xié)商意識和協(xié)商能力的培養(yǎng)，公民有序參與型文化氛圍的形成，為協(xié)商民主制度化的發(fā)展提供了良好的軟件基礎(chǔ)。此外，協(xié)商民主制度的軟環(huán)境還必須著力培育社會主義協(xié)商民主文化，在全社會形成理性與溝通、對話與交流的良好氛圍。

理性與溝通、對話與交流是協(xié)商民主的精神實質(zhì)和本質(zhì)要求。通過廣泛而積極有序的政治參與，提高公民在相互尊重、相互理解基礎(chǔ)上的妥協(xié)和協(xié)商的民主素養(yǎng)和能力；通過參加各種自治組織和協(xié)商會議，增強公民集體意識、責(zé)任意識以及權(quán)利保護(hù)意識；通過個人、組織與政府的協(xié)商溝通，及時了解公共政策，對政府增進(jìn)信任，進(jìn)一步加強對權(quán)力的監(jiān)督，形成以增強黨和政府機(jī)關(guān)活力、調(diào)動人民積極性的良好政治互動氛圍。加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。在全社會形成對協(xié)商民主高度認(rèn)同和共識的環(huán)境，營造一種寬容、傾聽、溝通、理解和理性的協(xié)商民主氛圍。

（作者分別為東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部博士研究生，東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部教授；本文系吉林省社會科學(xué)基金專項課題“中國特色社會主義協(xié)商民主制度研究”的階段性成果，項目編號：JL201305）

【注釋】

①“在北京召開的21世紀(jì)論壇2010年會議上全國政協(xié)副秘書長、中國經(jīng)濟(jì)社會理事會副主席楊崇匯在《亞洲社會對話與經(jīng)濟(jì)社會理事會和類似組織的作用》為主題分論壇的發(fā)言”，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/money/future/zjsdt/20100907/17188617929.shtml。

②劉曄：“公共參與、社區(qū)自治與協(xié)商民主—對一個城市社區(qū)公共交往行為的分析”，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版），2003年第5期，第39頁。

③④吳樂珍：“協(xié)商民主理論與中國地方民主的實踐國際學(xué)術(shù)研討會綜述”，《浙江社會科學(xué)》，2005年第1期，第222頁，第221頁。

⑤刁康：“論作為文化的民主”，《求實》，2006年第1期，第39頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）