國家抑或市場：日本與香港養(yǎng)老服務(wù)政策變遷及模式比較

王海英 梁波

摘要：20世紀(jì)60年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，日本、香港的養(yǎng)老服務(wù)政策經(jīng)歷了復(fù)雜的歷史變遷，逐步形成了兩種看似“對立”的模式——日本形成了以國家為主導(dǎo)的福利型養(yǎng)老政策體系，香港形成了更加凸顯市場化與社會化特征的去福利型養(yǎng)老服務(wù)政策模式。日本、香港養(yǎng)老服務(wù)政策的構(gòu)建及模式差異，深刻地嵌入到各自特定的歷史、制度傳統(tǒng)之中，受到了不同內(nèi)涵的歷史制度因素的復(fù)雜影響。其中，政府在養(yǎng)老服務(wù)政策方面的認(rèn)知理念，國家、市場與社會的傳統(tǒng)關(guān)系格局，特定時期的經(jīng)濟(jì)與財政能力狀況以及關(guān)聯(lián)性或替代性的制度安排等因素，對養(yǎng)老服務(wù)政策的構(gòu)建及變遷起到了決定性的作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)政策； 日本；香港； 模式比較；制度變遷；文化傳統(tǒng)

中圖分類號：F84067文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0080-07

基金項目： 教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“新時期加強(qiáng)社會組織建設(shè)研究”（11JZD027）；上海地方高校大文科研究生學(xué)術(shù)新人培育計劃項目“行業(yè)協(xié)會參與產(chǎn)業(yè)治理的功能與機(jī)制研究”資助。

作者簡介： 王海英（1979-），女，湖南衡陽人，上海大學(xué)社會學(xué)院博士研究生，研究方向：組織社會學(xué)；梁波（1978-），男，湖南常德人，上海大學(xué)社會學(xué)院副教授、博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會學(xué)、組織社會學(xué)。

引言

20世紀(jì)60年代以來，東亞經(jīng)濟(jì)的成功成為國際學(xué)術(shù)界討論和研究的重大問題，東亞經(jīng)濟(jì)模式被當(dāng)作一種區(qū)別于歐美國家的新模式。在一系列的經(jīng)典研究中，日本、香港地區(qū)、臺灣地區(qū)、韓國、新加坡等東亞經(jīng)濟(jì)體成為人們拿來與西方自由資本主義經(jīng)濟(jì)進(jìn)行比較的典型案例（約翰遜，2010；哈格德，2009）。東亞經(jīng)濟(jì)體似乎共享一種成功的模式，即這些經(jīng)濟(jì)體擁有大致相似的歷史文化傳統(tǒng)，受到了傳統(tǒng)儒家文化的深刻影響，國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)政策中發(fā)揮著關(guān)鍵性與主導(dǎo)性的作用等。

正是從這一看似存在較大共識的觀點出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)了一個需要深入思考的現(xiàn)象與問題，即同樣是東亞經(jīng)濟(jì)體，同樣是在60年代以來先后實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛以及進(jìn)入人口老齡化階段的國家和地區(qū)，日本和香港為什么在其養(yǎng)老服務(wù)政策的建構(gòu)上形成了兩種完全不同的模式？其中，日本逐漸形成了以國家為主導(dǎo)的福利型養(yǎng)老政策體系，而香港卻形成了更加凸顯市場化與社會化特征的去福利型養(yǎng)老服務(wù)政策模式。因此，如何理解日本和香港養(yǎng)老服務(wù)政策模式的差異及其影響因素，就構(gòu)成了本文的主要研究問題。依據(jù)歷史制度主義關(guān)于制度變遷與歷史制度結(jié)構(gòu)、社會文化傳統(tǒng)間復(fù)雜關(guān)系的理論，本研究試圖從日本和香港經(jīng)濟(jì)崛起以來的社會制度結(jié)構(gòu)中尋找導(dǎo)致其養(yǎng)老服務(wù)政策模式差異的深層歷史制度根源。

一、日本：國家主導(dǎo)的福利型養(yǎng)老服務(wù)政策模式

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速的恢復(fù)增長，到1973年，日本成為了僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。經(jīng)濟(jì)的快速增長對日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重大而深刻的影響。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人們生活水平、醫(yī)療健康水平的提高，人們的生育意愿降低，人口的預(yù)期壽命延長，其顯著的結(jié)果是加劇了日本的人口老齡化程度；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的家庭結(jié)構(gòu)、人口流動等變化，使得日本家庭的養(yǎng)老問題不斷凸顯，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式遭遇困境。到20世紀(jì)70年代，日本社會的人口老齡化程度不斷加深，較大規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)問題逐漸成為日本社會面臨的一個重大挑戰(zhàn)。日本社會的老年人供養(yǎng)與日常照護(hù)、養(yǎng)老社會保障與福利的財政負(fù)擔(dān)等都成為了日本社會長期以來難以消除的重大問題。正是在這一背景下，日本政府開始積極介入與回應(yīng)人口老齡化所帶來的養(yǎng)老公共服務(wù)問題。日本政府通過一系列的養(yǎng)老政策與制度建構(gòu)和變革，試圖盡可能地實現(xiàn)老年人口的健康有保障的生活，逐步形成了具有日本特色的國家主導(dǎo)下的福利型養(yǎng)老服務(wù)體系。

歷史地看，日本政府很早就開始意識并關(guān)注到人口的老齡化及養(yǎng)老服務(wù)的問題，并且前瞻性地通過制定政策，建立和完善諸如社會養(yǎng)老保障、老人福利制度等來確保老年人的基本生活。20世紀(jì)50年代初，為保證國民的最基本生活水平，日本政府頒布了《生活保護(hù)法》，該法充分體現(xiàn)了國家對于積極介入和保護(hù)國民福祉的基本認(rèn)知。它明確規(guī)定，生活保護(hù)制度的目的在于保護(hù)國民的生存權(quán)，并將生存權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了實質(zhì)化和具體化；同時，該法明確了對國民的最低生活進(jìn)行保障的責(zé)任范圍。這項法案最顯著的意義在于它明確了國民有爭取保障的權(quán)利，國家有對國民最低生活進(jìn)行保障的責(zé)任，從而開創(chuàng)了一個平等、民主的社會保障體系范例（王莉莉等，2010：121）。

60年代之前，日本實施的主要是資本積累型的社會政策，全社會還未建立起面向全體國民的社會保障制度或養(yǎng)老金制度。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，日本政府及國民逐漸意識到，經(jīng)濟(jì)的高速增長卻產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的貧困與分化，有三分之二的勞動者沒有得到較好的社會保障。因此，一部分政府官員、國會議員開始積極主張實行全民皆保險、全民皆年金的社會保障制度。1959年日本政府出臺了著名的《國民年金法》，積極承擔(dān)起解決全社會養(yǎng)老保障的重任。作為一種強(qiáng)制性的養(yǎng)老保障制度，《國民年金法》要求所有年滿20周歲到60歲的日本公民，都必須參加國民年金體系。該法規(guī)定，個人繳納年金滿25年，且年滿65歲，便可以定期領(lǐng)取養(yǎng)老金。年金繳納隨通貨膨脹浮動，防止養(yǎng)老金“縮水”。對繳納年金較短的高齡者，設(shè)置老齡基礎(chǔ)年金，政府發(fā)放特殊養(yǎng)老津貼。生活貧困的公民，可享受減免繳納比例的照顧。除了國民年金，國家為公務(wù)員特設(shè)了“互助養(yǎng)老保險”（共濟(jì)年金），民間企業(yè)雇員還可參加“厚生養(yǎng)老保險”（厚生年金），很多企業(yè)設(shè)置了“職業(yè)養(yǎng)老保險”，各類商業(yè)性人壽保險也得到了政府的支持，滿足了不同層次國民的養(yǎng)老需求（尹銀，2009）。年金制度解決了包括老年人在內(nèi)的日本國民的養(yǎng)老保障問題，也意味著日本社會保障開始由傳統(tǒng)的生活救助為主轉(zhuǎn)向了社會保險（田香蘭，2010）。

60年代以后，日本老齡化的趨勢有所萌芽。在經(jīng)濟(jì)快速增長、綜合國力提高的情境下，日本政府開始認(rèn)為，國民應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)增長中獲得更好的福利保障。于是，1963年日本政府以一種超前意識頒布了《老年人福利法》，旨在向全體老年人提供較高水平的社會福利?！独夏耆烁＠ā繁环Q為“老年人憲章”，是日本第一部關(guān)于老年人福利的專門法，確定了日本老年人社會福利制度的基本框架。該法強(qiáng)調(diào)了國家和社會對老年人福利的責(zé)任，明確指出國家和政府在保障老人各項權(quán)益方面應(yīng)負(fù)有不可推卸的重要責(zé)任，國家和社會有責(zé)任收養(yǎng)那些由于經(jīng)濟(jì)和健康原因，繼續(xù)在家中養(yǎng)老有困難的老人，通過大力興辦老人福利院、開展福利服務(wù)和終身教育等福利措施來保障老年人的身心健康和安定生活。該法確定了國家和社會在提供養(yǎng)老福利和服務(wù)時應(yīng)該堅持的五項原則：其一，老人是對社會做出過巨大貢獻(xiàn)的人，社會全體成員應(yīng)該尊敬老人，并保障他們健康安定地度過晚年生活；其二，老人也應(yīng)該意識到隨著年齡的增長，自身身心上產(chǎn)生的變化，并通過自身的努力保持身心健康，努力把自身的知識和能力繼續(xù)服務(wù)于社會；其三，應(yīng)該根據(jù)老人的需求，為他們提供就職和參加社會活動的機(jī)會；其四，國家和地方政府對發(fā)展老人福利責(zé)無旁貸；其五，與老人生活有直接影響的企事業(yè)單位，要努力為改善老人福利做出貢獻(xiàn)?！独先烁＠ā愤€正式確定了老人福利的三級機(jī)構(gòu)，中央政府中的老人福利行政機(jī)構(gòu)是厚生省老人保健福利部；地方政府辦理老人社會福利事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)是福利事務(wù)所及作為市民代表、協(xié)助地方行政貫徹各項有關(guān)老人福利政策的民生委員；保健所是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對老人的營養(yǎng)、衛(wèi)生保健給予指導(dǎo)。

20世紀(jì)70年代初是日本經(jīng)濟(jì)增長的頂峰，到1973年時日本超過德國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。在正式進(jìn)入老齡時代后，老年人的福利服務(wù)需求不斷增多，內(nèi)容趨向多樣化，原有的社會福利機(jī)構(gòu)不足以應(yīng)對增長的服務(wù)需求。老年人的生活護(hù)理照料，特別是臥床不起老人和老年癡呆患者的護(hù)理照料逐漸成為了當(dāng)時的社會問題。受到西方福利國家福利模式的影響，日本政府在老年人的社會福利、養(yǎng)老服務(wù)上有了更進(jìn)一步發(fā)展，養(yǎng)老福利急劇擴(kuò)張，當(dāng)時政府及社會有一個共識：日本經(jīng)濟(jì)取得了巨大的成功，應(yīng)該重視改善人們的生活質(zhì)量。1973年，日本政府在編制年度預(yù)算時，將提高國民福利、完善社會保障定位為最重要的政策課題，試圖建立起高水平的福利國家式老年社會保障與福利模式。因此，1973年被稱為日本的“福利元年”。在此模式下，日本修改了《老年人福利法》，宣布正式實施老年人公費醫(yī)療制度，即70歲以上（臥床不起等情況下為65歲及以上）的老年人，其自己負(fù)擔(dān)的醫(yī)療保險費由國家、地方政府從公共財政中支付。

然而，高福利的老年福利模式?jīng)]有多久就遭遇了危機(jī)。1973年世界石油危機(jī)的爆發(fā)使得日本經(jīng)濟(jì)急轉(zhuǎn)直下，龐大的社會保障支出造成了政府沉重的財政負(fù)擔(dān)。于是，日本政府開始重新評估其高福利的養(yǎng)老政策。特別是在1975年之后，日本各界出現(xiàn)了對高福利、高負(fù)擔(dān)福利國家模式的反思，一些日本學(xué)者及政府官員開始提出構(gòu)建所謂的“日本式福利社會保障”模式來替代福利國家式的社會保障模式。新的日本式福利保障模式開始明確強(qiáng)調(diào)公民社會保障與福利上的多方責(zé)任，市場化與社會化的養(yǎng)老服務(wù)方向被提出（MacKeller，2000）。因此，1982年，日本設(shè)立的第二次臨時行政調(diào)查會在日本式福利社會論思想的指導(dǎo)下，對社會保障與福利的各項制度進(jìn)行了較大幅度的修改，以緩解國家在（老年）社會保障上的財政壓力。其中一項重要的政策就是《老人保健法》的頒布。《老人保健法》改變了《老人福利法》中蘊含的國家和政府對老年人福利負(fù)有完全責(zé)任的理念，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國家要為此采取積極的政策和必要的措施（的理念）。該法還重點強(qiáng)調(diào)家庭和社區(qū)是老人保健實施的社會基礎(chǔ)，改變了60-70年代初以來著重強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)或福利設(shè)施養(yǎng)老的辦法，從而使養(yǎng)老模式從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老回歸到了家庭和社區(qū)居家養(yǎng)老。從內(nèi)容上看，《老人保健法》開始將老人醫(yī)療和老人保健區(qū)分開來，確定了“40歲保健，70歲醫(yī)療”的老年服務(wù)原則。在老人醫(yī)療方面，《老人保健法》放棄國家免費醫(yī)療的做法，開始實施老人承擔(dān)部分費用的做法。到1986年，日本政府進(jìn)一步對《老人保健法》進(jìn)行了修改，提高了患者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用的比例。

80年代以來，日本老齡化程度進(jìn)一步加深，養(yǎng)老服務(wù)各方面的需求不斷增加和擴(kuò)展，政府在養(yǎng)老保障與服務(wù)上面臨的財政壓力持續(xù)上升。作為對此問題的回應(yīng)，日本政府在1985年再次改革了養(yǎng)老金制度。在傳統(tǒng)國民年金、共濟(jì)年金和厚生年金等多種養(yǎng)老金制度分立的基礎(chǔ)上，引入了全體國民共通的基礎(chǔ)年金，使得年金制度不再受不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的影響，開始形成一體化的年金體制。根據(jù)新的年金制度，基礎(chǔ)年金是每個國民都可以享受的年金制度，凡20-60歲的國民都有義務(wù)加入，繳費期滿25年，年齡達(dá)到65歲的老人，不管是否退休都可以拿到老齡基礎(chǔ)年金。加入了厚生年金和共濟(jì)年金的人員不必重新加入國民年金，其基礎(chǔ)年金由國民年金負(fù)責(zé)發(fā)生，費用由其各自計入的年金制度分?jǐn)?。而為保證養(yǎng)老支付與國家財政能力的協(xié)調(diào)，1989年、1994年、2000年，日本政府又多次對年金制度進(jìn)行了部分修改，基本上都是提高繳費率，延長繳費期，擴(kuò)大繳費范圍等（杜莎莎，2010）。

同時，面對不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求與國家能力有限性的矛盾，80年代以來，日本政府開始更加強(qiáng)調(diào)和實施社區(qū)居家養(yǎng)老，以超越之前的機(jī)構(gòu)或設(shè)施養(yǎng)老的單一模式。1989年12月，日本政府推出了《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃》（所謂的“新黃金計劃”）。該計劃以居家養(yǎng)老、住宅看護(hù)為養(yǎng)老服務(wù)的主要發(fā)展方向，規(guī)劃了1990-1999年間有關(guān)老人設(shè)施與服務(wù)的計劃，強(qiáng)調(diào)了地方政府和社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的重要性。這一戰(zhàn)略計劃包含了兩個方面的基本方針：一是堅持福利普遍化原則，扭轉(zhuǎn)以往重設(shè)施輕福利的傾向，實現(xiàn)設(shè)施福利與居家養(yǎng)老并舉；二是老人福利的發(fā)展需要社會的綜合力量，形成一個全社會參與的老人福利網(wǎng)絡(luò)。其內(nèi)容主要包括：①以市、町、村為主體，推行居家養(yǎng)老福利，為那些居家養(yǎng)老或不愿意到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供同樣的保健福利服務(wù)。其目標(biāo)方案有：10年內(nèi)形成一支10萬人的家庭護(hù)理員隊伍，負(fù)責(zé)對居家養(yǎng)老的老人進(jìn)行家庭訪問、看護(hù)、處理家務(wù)等；10年建設(shè)福利保健中心1萬所，為身體虛弱或臥床不起的老年人提供健康診療、機(jī)能恢復(fù)、入浴和飲食服務(wù)等設(shè)施服務(wù)；10年之內(nèi)普及托老所，達(dá)到5萬個床位規(guī)模。②強(qiáng)化擴(kuò)充收養(yǎng)福利設(shè)施。③設(shè)置700億日元的長壽福利社會基金。④建立無癱瘓老人作戰(zhàn)計劃。⑤設(shè)計充實的晚年生活方案。⑥長壽科學(xué)研究10年計劃。⑦高齡者國立、民間綜合福利設(shè)施的強(qiáng)化等（張暄，2007：187-188）。

90年代后，日本老年人尤其是高齡老年人的健康照護(hù)問題成為一個十分凸顯的問題。在日本家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、少子化現(xiàn)象突出的情況下，那些有比較嚴(yán)重的身心疾病，需要長期看護(hù)的老人養(yǎng)老問題越來越成為人們關(guān)注的議題。盡管日本已經(jīng)建立了比較完善的養(yǎng)老金體系以及健康保險系統(tǒng)，但是老人的看護(hù)護(hù)理卻一直主要由家庭負(fù)責(zé)，長期護(hù)理老人的重?fù)?dān)主要落在家庭成員的肩上，但在這一階段，單靠家庭的力量已經(jīng)無法承擔(dān)老人的全部護(hù)理責(zé)任（Norifumi Tsuno，2009）。在此背景下，日本厚生省在1994年提議，建立一個為老年人提供獨立支持的社會保險式家庭護(hù)理系統(tǒng)——介護(hù)保險系統(tǒng)。1997年日本國會通過了《護(hù)理保險法》，并于2000年開始實施。護(hù)理保險制度是一種依靠全社會的力量來分擔(dān)老年人護(hù)理責(zé)任的制度設(shè)計，它將老年照護(hù)納入到了社會保險的系統(tǒng)中。通過向有照護(hù)需求的老人收取看護(hù)護(hù)理保險費的方式，來滿足老年人照護(hù)的服務(wù)需求。護(hù)理保險制度的對象分為兩種被保險人：一是65周歲以上的老人，稱為第一種被保險人；二是40周歲到64周歲的參加了醫(yī)療保險的人，稱為第二種被保險人。當(dāng)這兩種被保險人因臥床不起、癡呆等原因需要起居護(hù)理或需要有人幫助料理家務(wù)和日常生活時，可以得到護(hù)理保險服務(wù)。護(hù)理保險費一半是被保險人交納的保險費，其中19%是第一種保險人負(fù)擔(dān)，31%是第二種保險人負(fù)擔(dān)；另一半是由公費負(fù)擔(dān)。公費負(fù)擔(dān)的部分，由國家出50%，都道府縣和市町村各出25%（張騰，2010）。護(hù)理保險是日本養(yǎng)老服務(wù)中的一項重要制度設(shè)計，它有效地兼容了國家、地方政府、公民的利益與需求，在減輕各方（經(jīng)濟(jì)與精力）壓力的同時，極大地提升了老年照護(hù)服務(wù)的效率，尤其是使得老年人能夠按照自身需要選擇接受合適的照護(hù)服務(wù)，尊重了老年人的自主性、獨立性和自愿性。

20世紀(jì)90年代中后期，尤其是本世紀(jì)以來，日本老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、物質(zhì)福利以及常規(guī)的家庭照顧需求。由于家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口預(yù)期壽命的延長、技術(shù)的進(jìn)步，以及后工業(yè)社會的發(fā)展，日本老年人開始更加看重精神方面需求的滿足，自我實現(xiàn)、自我價值體現(xiàn)、社會對老年人的認(rèn)可等成為老年人的追求。相應(yīng)地，日本政府與社會也及時地發(fā)現(xiàn)并力圖通過諸多社會政策來滿足老年人的自我價值與自我實現(xiàn)方面的需求，增強(qiáng)老年人對社會生活的參與程度。在日本社會看來，老年人并非社會與家庭的包袱，老年人在退休后仍然能夠為社會做出貢獻(xiàn)，他們?nèi)孕枰ㄟ^積極的社會參與來增進(jìn)自己的尊嚴(yán)和實現(xiàn)自我價值。一般而言，老年人社會參與主要包括老人再就業(yè)、老人志愿活動等。日本政府為了滿足老年人的再就業(yè)需要，積極為老人再就業(yè)提供輔導(dǎo)。比如，日本的社會福利協(xié)會通過開辦老年人職業(yè)介紹所，為老年人再就業(yè)提供免費咨詢與推薦服務(wù)。更為重要的是，日本政府還從雇用政策和雇用保險兩個方面加強(qiáng)了老年人的社會參與功能。比如，為了實現(xiàn)有工作熱情和意愿的老年人能夠延長就業(yè)，2005年，日本政府修改了《高齡者雇用穩(wěn)定法》，規(guī)定2006年4月以后雇主有義務(wù)必須在三種方式中任選一種作為企業(yè)的制度：一是把退休年齡逐步提升到65歲，到2013年必須達(dá)到65歲；二是廢除退休制；三是維持現(xiàn)有退休制度，但員工退休后，如仍有工作意愿，對愿意繼續(xù)工作的員工，原企業(yè)必須重新雇用或延長合同。對此，日本政府通過向雇主提供援助金的方式，間接進(jìn)行政策目標(biāo)引導(dǎo)。這其中起核心作用的是“雇傭保險三事業(yè)”——雇用穩(wěn)定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)、雇用福利事業(yè)。其中，雇用穩(wěn)定事業(yè)中包括高齡者雇用穩(wěn)定，主要通過向企業(yè)提供連續(xù)雇用促進(jìn)援助金和高齡者雇用環(huán)境改善獎勵金的方式鼓勵企業(yè)給予老年人再就業(yè)的機(jī)會。日本政府采取這些措施較好地實現(xiàn)了老年人在養(yǎng)老觀念上由“老有所養(yǎng)”向“老有所為”的轉(zhuǎn)變。

此外，日本養(yǎng)老服務(wù)還注重老年人的情感與文化需求?？陀^而言，日本家庭結(jié)構(gòu)小型化和少子化已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。許多老年人由于子女不在身邊，容易產(chǎn)生孤獨感，老年人不僅需要自己轉(zhuǎn)換角色，同時也需要有相應(yīng)的情感保障。為此，日本政府制定了“振興終身學(xué)習(xí)的措施”，支援地方的教育（社區(qū)老年教育）、文化、體育等方面的活動。2005年6月，日本中央教育審議會在都道府縣設(shè)立了“終身學(xué)習(xí)審議會”分會，在市町村設(shè)立了終身學(xué)習(xí)責(zé)任分會。全國43個都道府縣和1350個市町村都制定了老年人中長期終身學(xué)習(xí)計劃。地方政府作為促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的核心部門，積極提供學(xué)習(xí)信息咨詢、調(diào)查和開發(fā)學(xué)習(xí)項目。同時，日本政府還鼓勵老年人積極參加社會活動，體現(xiàn)人生價值。各個都道府縣都設(shè)有“建設(shè)光明的長壽社會促進(jìn)機(jī)構(gòu)”，形成老年人的知識網(wǎng)絡(luò)，鼓勵老年人帶著豐富的知識和經(jīng)驗以及學(xué)習(xí)成果參與到社會活動中（田香蘭，2010）。

總體上，經(jīng)過戰(zhàn)后近60年的老年社會政策設(shè)計及持續(xù)的改革，日本政府已經(jīng)建立和完善了包括（年金）養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年健康與照護(hù)制度等在內(nèi)，包括設(shè)施養(yǎng)老和居家養(yǎng)老在內(nèi)，涵蓋老年人多方面需求的養(yǎng)老服務(wù)體系，為應(yīng)對嚴(yán)重的人口老齡化起到了重要的作用。

二、香港：市場化、社會化主導(dǎo)的去福利型養(yǎng)老服政策模式①

相較于日本而言，我國香港地區(qū)進(jìn)入人口老齡化社會的時間較晚。在經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代以來近20多年的經(jīng)濟(jì)高速增長之后，香港在1986年正式成為人口老齡化社會。與日本國家主導(dǎo)的福利型養(yǎng)老政策模式不同，面對人口老齡化問題，香港在老年人的養(yǎng)老服務(wù)方面逐漸形成了以社會化和市場化為主導(dǎo)色彩的去福利型養(yǎng)老服務(wù)政策模式。

從歷史演進(jìn)的角度來看，香港養(yǎng)老服務(wù)的政策構(gòu)建及其變遷大致經(jīng)歷了三個重要階段：第一階段大致是在上個世紀(jì)60年代中期以前，政府采取了完全不干預(yù)甚至是不承擔(dān)責(zé)任的老年服務(wù)政策；第二階段大致是70年代到90年代中期，由于人口老齡問題日漸凸顯，港英政府被迫開始轉(zhuǎn)變不承擔(dān)責(zé)任的消極態(tài)度，在堅持所謂的積極不干預(yù)的原則下，有選擇地提供一些諸如社區(qū)居家養(yǎng)老照顧等老年服務(wù)；第三階段則是香港回歸祖國之后，特區(qū)政府在養(yǎng)老福利與服務(wù)的政策理念上采取更加積極的態(tài)度，并逐步加大了投入的力度，日漸完善了包括醫(yī)療、養(yǎng)老院舍、養(yǎng)老保障、居家養(yǎng)老等多方面服務(wù)在內(nèi)的“安老服務(wù)”體系。

歷史地看，上世紀(jì)70年代之前，養(yǎng)老問題還沒有成為香港社會的公共議題。其原因在于，當(dāng)時香港還沒有成為老齡社會。當(dāng)時香港約有一半人口為21歲及以下的年輕人，老年人口比重較小，大多數(shù)人也沒有退休的觀念，只要身體健康狀況允許，都會繼續(xù)工作。另外，最重要的原因在于，當(dāng)時的人們普遍認(rèn)為照顧老人是家庭的責(zé)任，老年人自身也難以接受家庭之外的照顧。因此，在這一時期，香港政府沒有出臺任何關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)。即便是1965年，香港社會福利署頒布了香港有史以來第一份社會福利白皮書，但其中，與老年人相關(guān)的社會福利與服務(wù)并沒有在考慮范圍之內(nèi)（劉佳，2012）。政府以中國傳統(tǒng)的孝道價值觀為借口，認(rèn)為老人問題是家庭問題，養(yǎng)老應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，政府只照顧那些無親無故的老人，為他們提供少量的物質(zhì)賑濟(jì)和院舍服務(wù)。例如，香港政府在1965年發(fā)表的一份施政報告中，就明確表達(dá)了對制定老年社會福利與服務(wù)政策的反對意見——“社會福利服務(wù)不應(yīng)該以這種方式加以組織，以使得破壞性的影響侵蝕社區(qū)，或加速傳統(tǒng)責(zé)任感的削弱。例如，通過鼓勵家庭將其照顧老人的道德責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公共或私有的社會福利機(jī)構(gòu)。”（周永新等，2010）

所以，在20世紀(jì)70年代之前，香港基本上沒有政府所主導(dǎo)的任何老年福利與養(yǎng)老服務(wù)。這一時期，香港還沒有建立起正式的養(yǎng)老社會保障制度，老年人的養(yǎng)老主要依靠家庭負(fù)擔(dān)，一些主要的養(yǎng)老服務(wù)主要靠民間社會組織、慈善機(jī)構(gòu)、教會組織等來提供。相對而言，這一時期香港政府在面向包括老年人在內(nèi)的社會大眾，所提供唯一有代表性的（屬于社會救濟(jì)式）福利計劃，主要就是上世紀(jì)50年代初以來，為了應(yīng)對大量人口的住房問題而推出的公共房屋計劃（1962年實施）（王繼，1999），而且其主要針對的只是一部分低收入者和無家可歸者，向他們提供一些臨時性的安置所、中轉(zhuǎn)房屋和公共屋，住房條件也比較差。

70年代以來，隨著香港老年人口的日益增多，以及經(jīng)濟(jì)增長背景下傳統(tǒng)家庭照顧功能的減弱，老年人的養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為了一個比較突出的社會問題。在感受到了人口老齡化以及社會不斷增長的老年人福利與服務(wù)訴求的壓力情況下，香港政府逐步開始重視老年人問題，逐漸轉(zhuǎn)變了之前對于老年福利與服務(wù)不干預(yù)的態(tài)度，開始采取所謂的“積極的不干預(yù)”政策，即70年代以后，香港政府并沒有完全放棄受英國新自由主義思潮影響下的不干預(yù)原則，只不過是稍微轉(zhuǎn)變態(tài)度，在某些涉及老年人福利與服務(wù)的領(lǐng)域，開始表現(xiàn)出積極的態(tài)度。1972年，香港政府正式成立工作小組，專門研究老年人的需求問題。這意味著老年人的福利與服務(wù)議題開始進(jìn)入政府的政策議程。香港政府在所謂的“福利服務(wù)綜合化”的思路原則下，接受了《香港社會福利未來發(fā)展計劃白皮書》提出的，以社區(qū)居家養(yǎng)老或居家照顧為主的安老服務(wù)行動方案。該計劃建議以社區(qū)照顧作為香港安老服務(wù)的重點，并擴(kuò)大家務(wù)助理服務(wù)和增加老人服務(wù)中心（劉佳，2012）。自此之后，居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為香港安老服務(wù)的主流發(fā)展方向。

1977年，香港布政司下轄的社會服務(wù)科發(fā)布了《老人服務(wù)綠皮書》，提出為老人提供社區(qū)照顧的構(gòu)想，以“家居照顧”為最終服務(wù)目的，建議政府增設(shè)日間護(hù)理中心、家務(wù)助理員、社區(qū)老人服務(wù)中心等，試圖通過正式與非正式的照顧體系使得老人能夠繼續(xù)留在家中養(yǎng)老。1979年香港政府頒發(fā)了《香港社會福利白皮書——進(jìn)入八十年代的社會福利》，再次肯定了“家居照顧”和“社區(qū)照顧”的概念，明確了政府需要承擔(dān)社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任，以及對老年人的現(xiàn)金援助、醫(yī)療和房屋的支持（秦偉江，2011）。

由于有了明確的政策支持，80年代至1997年回歸之前，香港各類以家居和社區(qū)照顧為核心的安老服務(wù)開始蓬勃發(fā)展。1988年香港政府成立了“老人服務(wù)中央委員會”并發(fā)布報告書，繼續(xù)肯定了家居養(yǎng)老和社區(qū)照顧作為老年人服務(wù)的目標(biāo)。與此同時，由于80年代以來香港老年人口的擴(kuò)張使得單純的社區(qū)照顧開始無法滿足日益增長的安老服務(wù)需求，因此，在此報告書中，香港政府也首次提出了院舍服務(wù)（機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)）和康復(fù)服務(wù)的重要性，并建議增加養(yǎng)老院的床位數(shù)。于是，為了加強(qiáng)對安老院舍，尤其是私營安老院舍的管理，香港政府增加投入以促進(jìn)安老院舍的發(fā)展。1989年香港社會福利署實施了“買位計劃”，與私營安老院舍簽訂合約購買安老宿位?！百I位計劃”增加了受資助的護(hù)理安老宿位，有效地縮短了輪候名冊上老年人的等候入住時間，也提高了私營安老院舍的服務(wù)水平。1991年香港政府發(fā)表的《社會福利白皮書》中再次強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并重的原則，指出要擴(kuò)展非正規(guī)的照顧網(wǎng)絡(luò)和由家人、朋友和鄰舍的支援（黃黎若蓮，1995），要盡可能使長者在社區(qū)中安度晚年，并盡量根據(jù)不同需要給予適當(dāng)?shù)陌怖显荷嵴疹櫋?994年，香港政府制定了《安老院條例》，并于1996年開始全面實施，加強(qiáng)了對所有安老院舍的監(jiān)管，以保證安老院舍能夠符合安全標(biāo)準(zhǔn)。

除了重點加強(qiáng)居家養(yǎng)老和安老院舍的發(fā)展外，在這一階段，香港政府還在勞動制度、社會保障制度等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了一定的制度建設(shè)與福利提供。比如，1970年香港政府推出了“公共援助計劃”，1993年改為“綜合社會保障援助計劃”，向有需要的個人或家庭（包括老年人及其家庭）提供經(jīng)濟(jì)援助，使他們的收入達(dá)到一定水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。香港政府還于1993年推出了公共福利金計劃（之前為特別需要津貼計劃），為嚴(yán)重殘疾或年齡在65歲及以上的香港居民每月提供現(xiàn)金津貼，以應(yīng)付因嚴(yán)重傷殘或年老而引起的特別需要，其中與老年人相關(guān)是普通高齡津貼和高額高齡津貼（李征，2006）。此外，香港政府先后制定和修改了《職業(yè)退休計劃條例》（1992）、《老年退休金咨詢計劃》（1994）、《強(qiáng)制公積金計劃條例》（1995）等一系列與老年社會福利有關(guān)的制度或政策。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，70年代以后，香港政府逐步改善了對包括老年人在內(nèi)的所有香港市民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，在增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)的同時，注重擴(kuò)充醫(yī)療設(shè)備，提高防治疾病的水平，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)逐漸走向普及化和現(xiàn)代化，使得香港成為亞洲地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平較高的地區(qū)。1977年，香港醫(yī)務(wù)衛(wèi)生署開始實施醫(yī)療服務(wù)分區(qū)，把全港分為5個醫(yī)療區(qū)，并分設(shè)5所區(qū)域性中心醫(yī)院作為區(qū)域醫(yī)療服務(wù)的樞紐和聯(lián)絡(luò)中心，配以地區(qū)醫(yī)院、普通診所和專科診所，組成了便捷的綜合區(qū)域醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。香港居民尤其是老年人（只需要憑有效身份證明）在政府醫(yī)院和政府補(bǔ)助的醫(yī)院就能夠享受較高水平的低收費醫(yī)療服務(wù)，一般市民防病治病的需要都能得到基本滿足。

此外，香港政府繼續(xù)推動了廉價公屋計劃的實施。1973年，香港政府成立了專門的房屋委員會，統(tǒng)籌公屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理，同時制定了“十年建屋計劃”（后改為四年建屋計劃），開始有計劃興建保障型新型公屋社區(qū)。到1987年，香港政府又進(jìn)一步推進(jìn)了“居者有其屋”計劃，加速了香港公屋建設(shè)。通過這些措施，較好地緩和了香港原本的住房緊張局面（張廣芳，1997）。

1997年香港回歸祖國后，新成立的特區(qū)政府面對著不斷加深的老齡化以及老年服務(wù)訴求，采取了審慎積極的態(tài)度。一方面，特區(qū)政府沒有大幅度地提升包括老年福利服務(wù)在內(nèi)的社會福利與保障水平；另一方面又基于政府的責(zé)任意識，更加積極地承擔(dān)起保障民眾適當(dāng)生活福祉的職責(zé)。特區(qū)政府之所以采取審慎的態(tài)度，除了受到香港傳統(tǒng)的自由放任和不干預(yù)理念的影響外，更主要的是基于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)與財政情況的考慮。香港回歸后不久就爆發(fā)了影響深遠(yuǎn)的亞洲金融危機(jī)， 1998年香港經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的負(fù)增長，政府在養(yǎng)老福利和保障上面臨的財政壓力有所增加。政府擔(dān)心過多的福利干預(yù)會妨礙香港經(jīng)濟(jì)的活力，為盡量避免財政赤字，在養(yǎng)老福利與服務(wù)領(lǐng)域，特區(qū)政府堅持了“量入為出”的原則，堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，而社會福利制度建設(shè)次之的理念。正如董建華在2005年施政報告中所言，政府的施政理念是，首先致力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。其次是通過教育和培訓(xùn)，讓每個市民都有機(jī)會發(fā)揮所長，提升自己，擺脫貧困。同時，政府在公共房屋、醫(yī)療、教育和福利包括綜援計劃等方面投放資源，編織可靠的社會安全網(wǎng)，給有困難的市民提供基本生活保障（李征，2006）。

盡管特區(qū)政府在理念認(rèn)知上堅持了有限干預(yù)養(yǎng)老福利的原則，但是后來的實踐也表明，隨著經(jīng)濟(jì)情況逐步好轉(zhuǎn)，香港特區(qū)政府逐漸加大了對養(yǎng)老福利和服務(wù)的資源投入，通過實施一系列的老年服務(wù)計劃，全面擴(kuò)展了香港的老年福利與服務(wù)，形成了一個比較完善和福利水平較高的養(yǎng)老服務(wù)體系。數(shù)據(jù)表明，為加強(qiáng)安老服務(wù)，配合香港人口老齡化所帶來的社會需要，香港特區(qū)政府投入了大量資源。2004-2005年，政府年度預(yù)算用于安老服務(wù)的經(jīng)常性開支為337億港元，是十年前的25倍，用于資助非政府機(jī)構(gòu)提供安老服務(wù)的經(jīng)費更是達(dá)到了67億港元（丁華，2007）。

1997年香港特區(qū)政府在施政報告中確定將“照顧長者”作為其社會政策重點，本著“使長者能夠有尊嚴(yán)的生活”信念，旨在讓長者能夠“老有所養(yǎng)、老有所屬、老有所為”。特區(qū)政府還專門成立了安老事務(wù)委員會，負(fù)責(zé)就安老政策和服務(wù)向政府提供建議，并監(jiān)督安老政策的實施。這為新時期香港養(yǎng)老福利與服務(wù)的發(fā)展奠定了基本的指導(dǎo)原則，指明了發(fā)展方向。香港回歸之后，經(jīng)過十多年的發(fā)展，其養(yǎng)老福利服務(wù)得到比較全面的拓展，到目前為止，香港已經(jīng)構(gòu)建起了以經(jīng)濟(jì)救助和直接服務(wù)為形式，以養(yǎng)老保險、老年社會救助、老年社會福利服務(wù)等為內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)體系。

三、比較與分析：嵌入到歷史制度結(jié)構(gòu)中的養(yǎng)老政策變遷及模式差異

通過對日本和香港經(jīng)濟(jì)成長背景下養(yǎng)老服務(wù)政策構(gòu)建及其變遷的歷史梳理可見，日本逐步建構(gòu)起了比較完善的以國家力量為主導(dǎo)的福利型養(yǎng)老政策模式，而香港則建立起了涵蓋內(nèi)容多樣，但以市場化和社會化力量為主導(dǎo)的保障水平相對較低的養(yǎng)老服務(wù)政策模式。具體而言，這兩種模式的差異主要體現(xiàn)為：其一，在推動主體上，日本模式主要以國家或政府力量為主，國家直接推動并影響了養(yǎng)老服務(wù)政策的變遷；而香港模式中，政府的作用相對較弱，它并不直接干預(yù)養(yǎng)老服務(wù)的提供，而只是提供一般規(guī)則的引導(dǎo)。其二，在主導(dǎo)資源的汲取方面，日本養(yǎng)老的資源保障主要都來自于國家或政府的財政資金，因此，較長時間以來，日本政府始終都遭遇到了養(yǎng)老財政壓力的困擾；而香港養(yǎng)老的主要資源則重點來自于市場資源以及一部分社會資源，香港主要強(qiáng)調(diào)通過延長老年人就業(yè)等市場化替代性方式來保障養(yǎng)老福利供給。其三，在保障水平上，日本一直強(qiáng)調(diào)對包括老年人在內(nèi)的全體國民給予較高水平的福利供給，體現(xiàn)日本型養(yǎng)老服務(wù)的特色；而香港則堅持較低水平的養(yǎng)老福利以保持香港社會競爭力。其四，養(yǎng)老服務(wù)政策體系中，社會組織所扮演的角色或重要性有一定的差別。相對而言，在日本，盡管社會組織能夠發(fā)揮一定的自助與互助的作用（陳成文等，2010），但在整體上，對于養(yǎng)老服務(wù)的影響相對有限；而香港社會組織在其養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用則更加突出，民間社會組織承擔(dān)了香港絕大部分的老年社會福利服務(wù)組織和運作的功能（王海英、梁波，2014）。

如何理解日本和香港養(yǎng)老政策模式的變遷及兩者間的差異？我們發(fā)現(xiàn)，無論是日本還是香港，其養(yǎng)老服務(wù)政策的構(gòu)建與變遷都深刻地嵌入到其特定的歷史制度結(jié)構(gòu)之中，有其深刻的歷史制度根源。

1.“保衛(wèi)社會”還是“保衛(wèi)市場”：政府認(rèn)知理念的差異從根本上決定兩種養(yǎng)老服務(wù)政策范式的區(qū)別。國家或政府的認(rèn)知決定了日本、香港在養(yǎng)老服務(wù)的價值導(dǎo)向及其政策選擇上的差異。社會學(xué)歷史制度主義的理論指出，一個國家或社會普遍存在的某種共享的觀念和價值會形塑和建構(gòu)制度與政策制定者的基本認(rèn)知，而這種認(rèn)知進(jìn)而會影響政策主體的政策目標(biāo)定位和方案選擇。日本和香港養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建深刻地受到了國家或政府關(guān)于社會福利政策的價值認(rèn)知或理念的影響。例如，香港政府之所以在20世紀(jì)70年代以后的老年福利服務(wù)政策上，堅持積極的不干預(yù)，主要就是受到了殖民地時期在經(jīng)濟(jì)治理上所信仰的傳統(tǒng)自由主義自由放任原則的影響，香港政府在經(jīng)濟(jì)與社會的治理上，堅持認(rèn)為“小政府、大市場、大社會”的格局是最理性和最能體現(xiàn)效率原則的選擇。也就是說，無論是在經(jīng)濟(jì)治理，還是社會治理上，香港政府始終把“保衛(wèi)市場”作為其政策建構(gòu)的核心原則或出發(fā)點。在香港政府及全社會的認(rèn)知理念中，市場的效率始終是第一位的，市場效率或經(jīng)濟(jì)增長是保證香港競爭力的基礎(chǔ)，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會政策不能以降低經(jīng)濟(jì)增長效率為代價。而在日本，形成國家主導(dǎo)型的較高福利水平的老年福利政策，主要是受到了日本政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長而扮演的發(fā)展型國家角色的影響。在發(fā)展型國家體制下，國家對經(jīng)濟(jì)市場實施了積極的干預(yù)，而且在經(jīng)濟(jì)增長過程中還會注重社會本身的價值與訴求，保證社會本身的穩(wěn)定是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要條件（高柏，2008）。正是在此意義下，“保衛(wèi)社會”也就成為了日本經(jīng)濟(jì)增長背景下的應(yīng)有之意。

2.國家、市場與社會關(guān)系格局的傳統(tǒng)，形塑了兩種模式中主導(dǎo)力量的角色扮演。從理論上而言，一個良性的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該是國家、市場（企業(yè)）與社會（社會組織）共同參與、分工合作的均衡格局。然而，從日本、香港養(yǎng)老服務(wù)體系的實踐來看，日本形成了政府主導(dǎo)型的養(yǎng)老服務(wù)模式，香港則是一種社會化、市場化的養(yǎng)老服務(wù)模式。前者國家在提供養(yǎng)老服務(wù)上起到?jīng)Q定性作用，國家或政府控制了幾乎所有的資源；后者以社會組織為代表的社會自組織的力量成為了提供養(yǎng)老服務(wù)的中堅力量。之所形成兩種完全不同的參與格局，原因在于在長期以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，在國家、市場與社會的關(guān)系格局中，社會化力量的發(fā)育程度或成長路徑有所不同。就日本而言，20世紀(jì)60年代之前，國家對社會組織的發(fā)育發(fā)展一直采取了比較嚴(yán)密的控制政策，限制了社會組織或社會自身力量的成長。長期以來，日本國家或政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展上，受到發(fā)展主義理念的影響，始終主導(dǎo)和控制著市場、社會的發(fā)展路徑、資源配置與關(guān)系協(xié)調(diào)的模式，這就決定了在養(yǎng)老政策的建構(gòu)上，日本模式會受到制度變遷路徑依賴及科層體制自我強(qiáng)化機(jī)制的重要影響。而香港在開埠之后，為應(yīng)對大量的城市難民與貧民問題，有一些本土化的社會組織以及外來的宗教和慈善組織從事社會救助與濟(jì)貧救困。政府也對民間社會組織的發(fā)展采取比較寬松和鼓勵的政策，因而從很早開始，香港就具有了良好的公民社會及社會組織發(fā)育發(fā)展的基礎(chǔ)，社會組織或社會力量成為后來開展養(yǎng)老服務(wù)活動的骨干力量，就成為了某種必然。

3.特定時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與水平的變化影響?zhàn)B老福利的供給水平及相關(guān)政策的改革。日本和香港養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的歷史經(jīng)驗表明，其老年福利服務(wù)的保障水平與政策建構(gòu)會受到特定時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府財政能力的影響。從西方一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，用于社會福利的支出一般都會占到其年度財政預(yù)算支出的30%以上，甚至更高（王繼，1999），這就需要國家在養(yǎng)老服務(wù)上有足夠的財政支付能力。日本在20世紀(jì)70年代初能夠?qū)夏耆藢嵭型耆赓M的醫(yī)療保障政策，就在于當(dāng)時其經(jīng)濟(jì)獲得了巨大的成功，然而一旦日本經(jīng)濟(jì)開始下行，政府財政收入也受到了影響，不斷增長的老年社會福利就給日本政府帶來了巨大的壓力，因而，在后來不斷修訂的年金制度、《老人福利法》中，都開始強(qiáng)調(diào)了公民個人應(yīng)該承擔(dān)的繳費責(zé)任，也正是這一情境下，日本改變了之前高水平福利國家的養(yǎng)老福利模式，開始強(qiáng)調(diào)建構(gòu)所謂的日本型養(yǎng)老福利政策體系，這一轉(zhuǎn)變降低了國民對過高養(yǎng)老福利保障的期待，使之能更加適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實。類似，香港的養(yǎng)老服務(wù)供給水平及其政策也受到了其不斷變化的經(jīng)濟(jì)情況及政府財政狀況的影響。特別是亞洲金融危機(jī)使香港政府遭遇了比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困難，因而，香港并沒有因為回歸祖國而發(fā)生巨大的社會福利政策轉(zhuǎn)型，仍然堅持了低福利水平的積極不干預(yù)政策。

4.不同的關(guān)聯(lián)性或替代性的制度安排影響?zhàn)B老政策方案的差異化選擇。由于人口老齡化不僅僅是一個人口年齡結(jié)構(gòu)變化的問題，而是一個系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)社會問題，因而，日本和香港養(yǎng)老服務(wù)政策的構(gòu)建還受到了其內(nèi)部一些重要關(guān)聯(lián)性制度安排或替代性制度安排的影響。換言之，養(yǎng)老政策方案的選擇會受到諸如一國或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、收入分配政策、人口流動政策等多方面的影響。以香港為例，一直以來香港的福利保障水平相比歐美其他國家，甚至韓國、新加坡而言，都是相對比較低的，而且香港直到2000年都沒有建立起正式的養(yǎng)老金制度。香港之所以選擇堅持低水平的養(yǎng)老福利政策方案，一個容易被人們忽略的原因在于，長期以來香港都是實行的低稅收、高就業(yè)的替代性政策。低稅收、高就業(yè)本質(zhì)上也是保障人們基本生活水平與福利的一種方式。有研究指出，造成香港低福利水平的根本原因在于長期以來香港推行的是一條低失業(yè)、高就業(yè)的社會政策。香港在亞洲甚至全世界一直都是失業(yè)率比較低的地區(qū)，1997年亞洲金融危機(jī)之前，香港的失業(yè)率在30年內(nèi)沒有超過27%，基本實現(xiàn)了充分就業(yè)。而且由于沒有強(qiáng)制性的退休規(guī)定，香港70歲以上仍然工作的老人占到了所有老人的30%左右（王繼，1999），老人仍然能夠從工作收入中獲得較好的經(jīng)濟(jì)保障。同樣，以日本介護(hù)保險制度的出臺為例，這項制度從一開始實施就得到了日本社會的廣泛認(rèn)可和接受，主要原因就在于介護(hù)保險適應(yīng)了日本家庭結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟(jì)制度的變化。20世紀(jì)90年代以來，日本的家庭小型化趨勢更加明顯，傳統(tǒng)的以男性為主的家庭經(jīng)濟(jì)制度日漸衰落，更多的家庭主婦成為了職場人士，女性在家庭中的地位也有所上升。家庭制度的這種變化導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能，尤其是家庭的老年照顧功能急劇減弱，需要更多的來自家庭以外的服務(wù)來滿足需求。而介護(hù)保險制度（2000）的實施，正是恰當(dāng)?shù)匾驊?yīng)了日本家庭制度的變化。

注釋：

①并不是說香港老年人不能獲得相應(yīng)的老年福利，而是說其政策范式有別于西方福利國家的范式。

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