多中心結(jié)構(gòu)：我國特大城市的未來形態(tài)

孫斌棟 孫斌棟

【摘要】為緩解中心城區(qū)擁擠壓力，打造以郊區(qū)新城為支撐的多中心空間格局始終都是我國特大城市發(fā)展建設(shè)的重要戰(zhàn)略，然而現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性使其有效性、可行性遭到了質(zhì)疑。針對國內(nèi)城市的一系列實(shí)證研究表明，多中心式的空間集聚結(jié)構(gòu)能夠提高經(jīng)濟(jì)、交通、生態(tài)等方面的績效，應(yīng)該是未來我國特大城市空間發(fā)展的必然選擇。在政策操作上，應(yīng)在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上加以積極的政府引導(dǎo)，構(gòu)建一體化的快速軌道交通體系，通過中心城區(qū)功能疏解和政策聚焦壯大副中心城市，強(qiáng)化職住均衡和多功能融合，引導(dǎo)多中心格局的形成。

【關(guān)鍵詞】多中心 城市空間結(jié)構(gòu) 發(fā)展績效 特大城市 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】TU984.113 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.17.001

我國特大城市該走向何方？

美國著名城市理論家劉易斯·芒福德曾將城市形象地比作是一種“容器”，認(rèn)為其魅力就在于可容納諸多要素與豐富多元的文化，這樣的經(jīng)典比喻放在今天依然適用。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長以及城市化進(jìn)程的加快，大城市在文化向心力方面的巨大優(yōu)勢尤為明顯，正是“共享”“學(xué)習(xí)”“匹配”等機(jī)制的作用為其帶來了明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，使得大城市無論在就業(yè)崗位、公共服務(wù)水平，還是發(fā)展機(jī)會、文化資源上都具有十足的吸引力，繼而聚集了大量的外來人口與經(jīng)濟(jì)活動。然而集聚是有極限的，特大城市與資源環(huán)境承載力之間的矛盾逐漸涌現(xiàn)，“留在北上廣”還是“逃離北上廣”的爭議不絕于耳，交通擁堵、環(huán)境污染、生活成本攀升、空間無序蔓延等一系列“城市病”的出現(xiàn)在一定程度上削弱了大城市的魅力。

近年來，為了緩解中心城區(qū)的擁擠，同時(shí)考慮到發(fā)展的需要，北上廣深等國內(nèi)主要大城市借鑒了西方城市規(guī)劃思想及理論，在總體規(guī)劃中均提出建設(shè)多中心空間結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。同時(shí)，新城新區(qū)建設(shè)之風(fēng)盛行。例如，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心于2013年對遼寧等12個(gè)省區(qū)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，12個(gè)省會城市均提出建設(shè)新城新區(qū)，144個(gè)地級市中的133個(gè)和161個(gè)縣級市中的67個(gè)也相繼開展新城新區(qū)建設(shè)計(jì)劃①。行政中心外遷是新城新區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要動力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1994年至今，我國70個(gè)大中城市中有34座城市的行政中心已經(jīng)、正在或計(jì)劃搬遷②，其中不少試圖憑借政府駐地的外遷轉(zhuǎn)移帶來功能在城市外圍副中心再度集聚。

盡管郊區(qū)新城、城市副中心等規(guī)劃理念已經(jīng)滲透到我國特大城市的發(fā)展實(shí)踐過程之中，然而現(xiàn)實(shí)成效并不如預(yù)期樂觀，一些新的問題開始涌現(xiàn)，甚至將特大城市推向了更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境。以郊區(qū)新城為標(biāo)志的副中心建設(shè)，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，吸引力不足，并不能有力地阻擋中心城區(qū)的擴(kuò)散與蔓延，攤大餅現(xiàn)象有增無減；郊區(qū)新城建設(shè)伊始多以房地產(chǎn)開發(fā)為主，就業(yè)崗位不足，自身發(fā)展動力不強(qiáng)，住在新城的人依然要到中心城區(qū)就業(yè)，通勤成本較高，加之缺乏高品質(zhì)的公共服務(wù)配套（如醫(yī)院、學(xué)校等），多數(shù)新城僅是“臥城”而非綜合性、獨(dú)立性較強(qiáng)的副中心。個(gè)別新城新區(qū)甚至有淪為“空城”“鬼城”的嫌疑。

這讓我們不禁發(fā)問，緣于規(guī)劃理念的多中心空間形態(tài)是否僅僅是理想的烏托邦？這樣適度分散的發(fā)展理念能否在效率上滿足城市的發(fā)展需求？國家新型城鎮(zhèn)化要求逐漸打破戶籍限制，將導(dǎo)致人口流動和重構(gòu)城市空間結(jié)構(gòu)的時(shí)間窗口出現(xiàn)，我國特大城市空間發(fā)展該走向何方？如果多中心戰(zhàn)略本身是科學(xué)的，又該怎樣推進(jìn)？這些問題目前都找不到滿意答案。然而厘清這些問題，將有助于我們進(jìn)一步認(rèn)識城市空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展效率之間的關(guān)聯(lián)與互動機(jī)制，對于促進(jìn)我國特大城市的中心城區(qū)疏解與健康發(fā)展都有重要的啟示意義。

多中心空間結(jié)構(gòu)的理論淵源與發(fā)展態(tài)勢

多中心概念緣起規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域，隸屬于“城市形態(tài)”研究范圍。多中心發(fā)展理念本質(zhì)上主張分散式的城市空間布局，其中，現(xiàn)代城市規(guī)劃標(biāo)志性的“田園城市”理論即可看作“多中心”理念的最初原型。霍華德的“田園城市”構(gòu)想是針對當(dāng)時(shí)的城市尤其是像倫敦這樣的大城市所面臨的擁擠、環(huán)境等負(fù)面問題，所提出的兼具城鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)的理想聚落形式。據(jù)田園城市的空間構(gòu)想，為避免城市蔓延，四周須有永久性農(nóng)用地圍繞，保證任何城市規(guī)模不至過大，其過量規(guī)模將由鄰近城市接納，這些城市共同構(gòu)成城市組群概念。隨后的衛(wèi)星城、新城、新市鎮(zhèn)以及沙里寧的有機(jī)疏散理論等，都可以看作是這一思想的延續(xù)。在實(shí)施政策上以“控制”和“疏解”為主要特征（見下表），先是通過建設(shè)綠帶和強(qiáng)化自然空間保護(hù)對中心城無序蔓延加以控制，同時(shí)，通過建設(shè)新城疏解過度集中在中心城區(qū)的人口，并加強(qiáng)新城自身發(fā)展能力，分擔(dān)中心城區(qū)過度集中的經(jīng)濟(jì)活動與多元職能。

國外早期的多中心實(shí)施策略主要依托區(qū)域性、綜合性的規(guī)劃，憑借自上而下的力量對城市、區(qū)域空間布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在人口疏解方面的確取得了一定收效，然而后期也逐漸暴露了一些問題：鄰近中心城區(qū)的新市鎮(zhèn)、新城久而久之與中心城區(qū)在空間上連綿成片，成為更大的集聚體；新城建設(shè)通?；A(chǔ)較為薄弱，相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)其吸引力無法與中心城區(qū)抗衡，因此新城仍然主要以承擔(dān)居住職能為主，而大量向心通勤是廣泛存在的，從通勤動態(tài)視角來看，依然是單中心為主導(dǎo)的城市形態(tài)。此外，建設(shè)綠帶控制蔓延的想法與初衷是合理的，但是在具體實(shí)施過程中通常由于執(zhí)行力度問題而存在一定滯后。

如果說早期圍繞多中心空間戰(zhàn)略的實(shí)踐主要依托的是自上而下的力量，那么隨后的發(fā)展過程中，自下而上的發(fā)展也開始逐漸體現(xiàn)。1970年代以來，隨著信息通訊技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，美國部分地區(qū)的郊區(qū)化開始呈現(xiàn)出一種新趨勢，即城市在分散發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了相對集聚的現(xiàn)象。郊區(qū)以傳統(tǒng)的居住和商業(yè)中心為基礎(chǔ)，逐步發(fā)展成為全新的就業(yè)中心，因其功能完善并具有獨(dú)立性，成為區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中的獨(dú)立節(jié)點(diǎn)，與外圍其他城市發(fā)生聯(lián)系與溝通。這種地域空間單元被稱為“邊緣城市（edge city）”，其概念首次由美國《華盛頓郵報(bào)》記者喬爾·加羅③提出，用于描述美國現(xiàn)代郊區(qū)化發(fā)展的外圍集中現(xiàn)象。加羅認(rèn)為，邊緣城市代表了美國城市未來發(fā)展趨勢，是新的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，人們對于未來工作、居住以及生活方式做出的價(jià)值抉擇。他將邊緣城市劃分為三類，一類是小汽車普及之前已經(jīng)存在的小規(guī)模人口聚集的郊區(qū)居民點(diǎn)、后隨著公路和汽車普及而發(fā)展而成的邊緣城市；一類是具有便利的交通區(qū)位條件、借助大型購物中心而繁榮起來的邊緣城市；還有一類是完全遵循一定專業(yè)規(guī)劃準(zhǔn)則而建立起來的邊緣城市。這一時(shí)期發(fā)展起來的“邊緣城市”不僅僅是中心城市的衛(wèi)星城，從更大意義上來講更像是一個(gè)獨(dú)立的特征鮮明的城市。這些邊緣地區(qū)或外圍地區(qū)直接與全球范圍內(nèi)的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)相連，使得城市內(nèi)部中心與郊區(qū)之間的等級更加模糊，同時(shí)也淡化了中心城市作為“本地和地區(qū)文化中心”的角色。“邊緣城市”在洛杉磯大都市區(qū)內(nèi)部體現(xiàn)得十分明顯。放大到洛杉磯大都市區(qū)的空間尺度來看，奧蘭治、圣貝納迪諾、里弗賽德和文圖拉這四個(gè)區(qū)域，在1970年代期間人口增長率達(dá)到40%，就業(yè)增長率甚至更高④。同時(shí)，這些外圍地區(qū)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)越來越像一個(gè)完整的城市綜合體。

“邊緣城市”的實(shí)質(zhì)是分散后的再集中，與以往的蔓延式郊區(qū)化不甚相同。后期，精明增長、新城市主義等發(fā)展主張均是強(qiáng)調(diào)有效率的集聚，本質(zhì)上也是對要素分散化的再集聚進(jìn)行呼吁，反對低密度的無序蔓延。美國洛杉磯學(xué)派作為20世紀(jì)后期興起的城市區(qū)域?qū)W術(shù)流派，其觀點(diǎn)較為全面地反映與支撐了多中心化的思想，提出多中心代表了工業(yè)化成熟及后工業(yè)化發(fā)展階段大都市的空間走向。洛杉磯大都市區(qū)目前已經(jīng)顯示了十分明顯的多中心化，其有規(guī)律的“大分散、小集中”發(fā)展模式則展示出了與傳統(tǒng)不同的特征⑤。郊區(qū)及外圍地區(qū)開始成為具有獨(dú)立特性的發(fā)展空間，這些地區(qū)具有日漸增強(qiáng)的要素集聚能力，不再完全依附于城市中心發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，彼得·霍爾帶領(lǐng)他的團(tuán)隊(duì)完成了針對西北歐八大都市區(qū)多中心空間結(jié)構(gòu)的研究，結(jié)論表明，功能多中心與專業(yè)化分工程度的提升是西北歐大都市區(qū)空間演化的重要特征⑥，各個(gè)中心在物質(zhì)空間上看似分散，實(shí)際上在勞動力要素流動、經(jīng)濟(jì)活動職能分工等方面存在密切的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，網(wǎng)絡(luò)化的多中心巨型城市區(qū)域代表了21世紀(jì)城市區(qū)域發(fā)展的新興趨勢⑦。

總結(jié)來看，隨著時(shí)間推進(jìn)，多中心作為城市和區(qū)域的空間組織形態(tài)，在本質(zhì)上也存在一定深化。最初的多中心理念試圖將過度集中在中心城的人口分散到外圍地區(qū)，形成幾個(gè)中心在規(guī)模上相對均衡的發(fā)展模式；后期隨著工業(yè)化水平的不斷提升，要素分散化程度提高，城市外圍地區(qū)發(fā)展動力增強(qiáng)，與城市主中心開始互動，逐漸形成幾個(gè)中心在功能分工上相對均衡的發(fā)展模式。從發(fā)展實(shí)踐來看，美國經(jīng)歷了低密度蔓延式的郊區(qū)化，現(xiàn)如今也開始逐漸體現(xiàn)出多中心化的發(fā)展特征，與歐洲可謂殊途同歸，而這恰恰在一定程度上預(yù)示著城市區(qū)域未來的發(fā)展趨勢。

我國城市多中心空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展績效

多中心在國外大都市區(qū)的發(fā)展實(shí)踐經(jīng)歷以及當(dāng)前歐美城市空間發(fā)展理念的趨同性，在一定程度上增強(qiáng)了我們繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施多中心戰(zhàn)略的信心。多中心式的空間結(jié)構(gòu)并非空中樓閣，也不是規(guī)劃師脫離實(shí)際的個(gè)人作品，在市場力量與規(guī)劃引導(dǎo)的共同作用下，多中心式的發(fā)展形態(tài)是可以真實(shí)存在的。我國部分特大城市投入多中心實(shí)踐已有十多年時(shí)間，然而現(xiàn)實(shí)成效與預(yù)期存在一定差距，這就需要我們明確另一個(gè)問題，這種差距是否由于多中心無法滿足效率需求，也就是說，多中心空間結(jié)構(gòu)是否比單中心結(jié)構(gòu)具有更高的績效？這一問題亟待探索，同時(shí)也應(yīng)該成為是否堅(jiān)持多中心戰(zhàn)略的評判標(biāo)準(zhǔn)。

就經(jīng)濟(jì)績效而言，以Krugman和Fujita等為代表的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)認(rèn)為，集聚帶來的規(guī)模報(bào)酬遞增更有助于經(jīng)濟(jì)增長⑧。不少實(shí)證研究以規(guī)?；蛎芏茸鳛榧鄞碜兞?，得到了正面支持的證據(jù)，集聚發(fā)展可以帶動增長已經(jīng)受到了廣泛認(rèn)可。然而，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，過度集聚也會帶來外部成本上升，為了降低集聚不經(jīng)濟(jì)，部分經(jīng)濟(jì)活動與人口將分散到外圍地區(qū)并再度集中，從而形成多中心格局。因而集聚的空間結(jié)構(gòu)同樣影響經(jīng)濟(jì)績效，關(guān)于這點(diǎn)，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)關(guān)注不夠，經(jīng)濟(jì)學(xué)主流的均衡分析對空間在經(jīng)濟(jì)增長中的作用大多不予以考慮。不過，F(xiàn)ujita和Ogawa構(gòu)建的理論模型確實(shí)顯示，隨著人口規(guī)模增加和單位通勤成本提高，形成多中心空間均衡的可能性將隨之增大⑨。

單中心結(jié)構(gòu)有助于集聚經(jīng)濟(jì)效益獲得，但隨著規(guī)模擴(kuò)大，集聚不經(jīng)濟(jì)增加得更快。多中心結(jié)構(gòu)不是分散，而是集聚的另一種形態(tài)或結(jié)構(gòu)，是分散的集聚，不僅可以降低集聚不經(jīng)濟(jì)，而且不會完全損失規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)效益，仍然可以憑借“規(guī)?；ソ瑁╞orrowed size）”獲取一定規(guī)模報(bào)酬。規(guī)?；ソ枋侵傅乩磬徑衣?lián)系緊密的規(guī)模較小城市的組合，由于相互靠近獲得了更大的正外部性，有時(shí)甚至可以實(shí)現(xiàn)與其規(guī)模相似的獨(dú)立的特大城市的發(fā)展效率。在實(shí)踐中，哪種結(jié)構(gòu)績效更高取決于這些正副效應(yīng)的綜合結(jié)果。相關(guān)實(shí)證研究鳳毛麟角，結(jié)論也不統(tǒng)一。同樣以美國大都市區(qū)作為樣本，Lee和Gorden（2007）實(shí)證研究表明，多中心結(jié)構(gòu)與城市人口和就業(yè)的增長無顯著因果關(guān)系⑩；但Meijers和Burger（2010）的研究表明，多中心程度對勞動生產(chǎn)率具有顯著的正面影響?。所以，對于哪種結(jié)構(gòu)更有利于經(jīng)濟(jì)績效提高，學(xué)術(shù)界遠(yuǎn)未達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識，需要進(jìn)一步深入探討。我們基于全國200多個(gè)地級及以上城市的大樣本計(jì)量檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)密度較高的市區(qū)尺度?，多中心結(jié)構(gòu)城市具有更高的勞動生產(chǎn)率，這一結(jié)論與Meijers等關(guān)于美國大都市區(qū)的研究結(jié)論一致；在市域尺度?，總體來說，向市區(qū)單中心集聚會有更高的經(jīng)濟(jì)績效，但隨著區(qū)域規(guī)模增長，有助于提升經(jīng)濟(jì)績效的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出單中心—多中心的變化，即勞動力規(guī)模在100萬以下的城市，單中心結(jié)構(gòu)有利于提高勞動生產(chǎn)率；勞動力規(guī)模在100萬以上的城市，多中心結(jié)構(gòu)由于降低集聚不經(jīng)濟(jì)而具有更高的綜合效益。

關(guān)于交通績效，單中心結(jié)構(gòu)下的城市通勤流呈現(xiàn)高度的向心和離心態(tài)勢，帶來中心地區(qū)的交通擁堵；而當(dāng)單中心結(jié)構(gòu)向理想的多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后，兩個(gè)方面的效應(yīng)疊加最終會降低通勤時(shí)耗和提高通勤效率：一方面，外圍居民可以就近在副中心就業(yè)，實(shí)現(xiàn)職住平衡，通勤距離降低導(dǎo)致通勤時(shí)耗減少；另一方面，流向主中心的通勤交通流量會分散，擁堵緩解，通勤速度提升，通勤時(shí)耗降低。但發(fā)達(dá)國家的實(shí)證研究，對于多中心是否比單中心更能縮短通勤這一問題，卻存在不同的結(jié)論。爭議與多中心的類型有關(guān)，職住均衡的多中心可以實(shí)現(xiàn)上述兩種效應(yīng)，從而降低通勤；但職住嚴(yán)重分離的多中心，卻可能增加跨區(qū)域的遠(yuǎn)距離通勤，反倒增加了通勤時(shí)耗或距離?。我們以上海為例的實(shí)證檢驗(yàn)顯示?，隨著遠(yuǎn)離就業(yè)主中心，就業(yè)副中心的平均通勤時(shí)耗趨于降低，這一結(jié)果表明多中心結(jié)構(gòu)有利于降低通勤時(shí)耗。但在這一過程中，職住平衡并沒有發(fā)揮假設(shè)中的作用，就業(yè)副中心相對于主中心的通勤時(shí)耗降低效應(yīng)，更多的是由于外圍就業(yè)中心地區(qū)較高的通勤速度帶來的。進(jìn)一步以全國地級及以上城市市區(qū)為樣本的計(jì)量分析顯示?，在控制了一個(gè)城市的人口規(guī)模、密度、職住均衡、平均收入、受教育水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、道路設(shè)施等通勤時(shí)耗的影響因素之后，多中心程度與城市平均通勤時(shí)耗顯著負(fù)相關(guān)，進(jìn)一步支持了多中心城市結(jié)構(gòu)（市區(qū)尺度）有助于降低通勤時(shí)耗的理論假設(shè)，為我國特大城市實(shí)施多中心戰(zhàn)略提供了實(shí)證依據(jù)。

我們還就多中心結(jié)構(gòu)對能源消耗以及地價(jià)水平的影響進(jìn)行了研究。多中心城市空間結(jié)構(gòu)有助于促進(jìn)環(huán)境友好、人居和諧、能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和綠地防災(zāi)。以數(shù)據(jù)可得的我國138個(gè)地級及以上城市市區(qū)為樣本，對于多中心結(jié)構(gòu)的能耗績效展開實(shí)證研究顯示，多中心程度的提高會降低城市的人均能耗和單位生產(chǎn)總值能耗，具有更好的生態(tài)績效。樣本城市分布于22個(gè)省市自治區(qū)，遍布東中西部和南北方，因而具有廣泛的代表性，研究結(jié)論具有較強(qiáng)的可信度，在一定程度上為多中心城市空間發(fā)展政策提供了生態(tài)維度的依據(jù)。在地價(jià)方面，多中心結(jié)構(gòu)能夠提供更多的中心區(qū)位，分散對主中心的土地需求，打破單中心的區(qū)位壟斷，從而通過競爭而降低平均地價(jià)。以我國73個(gè)數(shù)據(jù)可得的地級及以上城市市區(qū)為樣本進(jìn)行的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，在控制了其他地價(jià)影響因素后，多中心程度對于降低城市綜合地價(jià)具有顯著的作用，對于住宅用地和商服用地尤其如此，而且對于地價(jià)高的城市作用更明顯。這樣的結(jié)論也支持多中心有助于緩解城市集聚不經(jīng)濟(jì)的假說。在城市規(guī)劃中，如果能夠強(qiáng)化多中心的空間結(jié)構(gòu)，不僅有助于抑制過高的房價(jià)，提高居民的住房相對支付能力，而且有利于減輕企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)競爭力和提升整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)績效。

基于這些實(shí)證檢驗(yàn)的結(jié)論，并充分參考借鑒國外此類研究，可以初步解除多中心與發(fā)展效率之間存在的質(zhì)疑。我們有理由相信，多中心空間結(jié)構(gòu)（市區(qū)尺度）由于可以在一定程度上降低集聚不經(jīng)濟(jì)，其對于城市尤其是特大城市發(fā)展所帶來的正面作用是可以肯定的。因而，未來我國特大城市的空間格局應(yīng)走向多中心化。

未來我國特大城市多中心戰(zhàn)略的政策建議

收入、就業(yè)機(jī)會以及基礎(chǔ)教育、醫(yī)療設(shè)施等方面的差距會使我國特大城市中心城區(qū)的人口繼續(xù)增加，繼續(xù)集聚。但為了緩解城市病，需要未雨綢繆，及早應(yīng)對。

不能簡單控制人口流入，也不能簡單地放開戶籍。人口流動的相對均衡應(yīng)基于相對合理的市場機(jī)制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是歷史上市場機(jī)制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省會城市擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平的基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)療保健設(shè)施、高等教育資源以及科技文化資源，就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，北京生活用水價(jià)格大大低于應(yīng)有成本也是管制的結(jié)果。如果簡單地只放開戶籍，其他非市場機(jī)制沒有理順，這種非對稱式操作，會帶來新的扭曲和問題，即可能造成特大城市人口壓力過大而小城市人口集聚不足。因此，公共設(shè)施質(zhì)量均等化，完善市場機(jī)制，逐漸使價(jià)格信號合理化，使人口來去都基于個(gè)體理性選擇，這應(yīng)該是最終追求的結(jié)果。中心城交通管制也應(yīng)該盡快按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則，逐漸強(qiáng)化交通需求管理，使成本內(nèi)部化，這是未來的必然選擇。

多中心結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化是應(yīng)對未來人口增長可選擇的空間策略方案。我們常常說大城市人太多，其實(shí)主要是中心城區(qū)人口擁擠，如果能夠做到人口和就業(yè)的合理布局，就會大大減輕這一壓力。對于市區(qū)內(nèi)部的空間優(yōu)化，應(yīng)避免人口過度集中于中心城區(qū)，以促進(jìn)多中心有機(jī)疏散為重點(diǎn)。針對市域范圍的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，則應(yīng)根據(jù)城市不同規(guī)模制定不同的政策，較小規(guī)模的城市應(yīng)重點(diǎn)引導(dǎo)市域人口向市區(qū)集中；對于規(guī)模較大的城市，則要考慮多中心疏解。

多中心結(jié)構(gòu)形成的重中之重是壯大副中心城市，關(guān)鍵是做到副中心職住均衡和多功能融合。我們對上海中心城和重點(diǎn)新城的問卷調(diào)查顯示，被問者不愿意到新城去的主要原因包括：新城與中心城區(qū)交通聯(lián)系不便，就業(yè)崗位不足或職位薪水偏低，缺乏高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施和商業(yè)設(shè)施，等等?。為此，政府應(yīng)做到：（1）在副中心提供高水準(zhǔn)的中小學(xué)和醫(yī)院，提供足夠的就業(yè)崗位；（2）完善副中心與主中心及其他副中心之間的城際快速軌道交通，做到全市時(shí)空一體化；（3）向選定的副中心政策聚焦，政府負(fù)責(zé)的產(chǎn)業(yè)、高校園區(qū)、住宅基地、大項(xiàng)目、大工程等向新城傾斜集中，產(chǎn)生聚合效應(yīng)，并進(jìn)一步產(chǎn)生對企業(yè)和個(gè)人的吸引力；（4）與中心城區(qū)的增長控制聯(lián)動發(fā)展。未來理想的特大城市空間應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)格局，形態(tài)上多中心，功能上一體化，主副中心功能等級接近，勞動生產(chǎn)率一致（因而收入或者說吸引力幾乎是一樣的），區(qū)別可能只在于一個(gè)是綜合功能中心，一個(gè)是專業(yè)功能中心。形象地說，以前把中心城叫做母城，衛(wèi)星城跟中心城是母子關(guān)系，功能等級懸殊；而多中心結(jié)構(gòu)下，中心城區(qū)與副中心城市之間是兄弟關(guān)系。

多中心格局的形成是一個(gè)長期的過程，絕不會一蹴而就，對其任務(wù)的艱巨性要有充分的認(rèn)識。城市發(fā)展是經(jīng)濟(jì)規(guī)律和政策共同作用的結(jié)果，多中心戰(zhàn)略的成功不僅需要搞清楚城市發(fā)展規(guī)律，并尊重市場規(guī)律這一基礎(chǔ)，還要發(fā)揮規(guī)劃和政策的積極引導(dǎo)作用，需要周密的政策設(shè)計(jì)和有力地貫徹實(shí)施。無獨(dú)有偶，建國前的大上海都市計(jì)劃和建國后北京的梁陳方案都是以多中心為基本思想的，盡管限于當(dāng)時(shí)發(fā)展規(guī)模，多中心尺度跟今天有所不同。幾十年后我們又回到多中心戰(zhàn)略上來，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得深思。

（本文系國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目、上海哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：41471139、2014BCK003、11JJDZH004）

注釋

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責(zé) 編∕馬冰瑩