中國(guó)古代社會(huì)治理的病癥在哪里

顧伯沖

垂拱而治是治國(guó)的一種境界，也是一種努力的方向。中國(guó)古代爆發(fā)過(guò)很多次農(nóng)民起義，證明以前的社會(huì)還沒發(fā)展到垂拱而治的程度?？陀^上，那時(shí)候統(tǒng)治者的思想理念和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，都不具備垂拱而治的條件。

中國(guó)古代社會(huì)治理的病癥在哪里？明清之際，中國(guó)著名思想家顧炎武有一句名言：“封建之失，其專在下;郡縣之失，其專在上”，就是探討封建體制、郡縣制度的弊端所在。

所謂“封建之失，其專在下”，便是指西周賦予封國(guó)之主權(quán)過(guò)大，最終形成指揮失靈、尾大不掉的分裂之局。而“郡縣之制，其失在上”，則是指宋元明以來(lái)中央過(guò)于集權(quán)，造成地方無(wú)力施政的狀況，可謂一針見血。

顧炎武還說(shuō)到“小官多者，其世盛也;大官多者，其世衰也”，即小官多了，這個(gè)朝代就會(huì)興盛;滿街都是大官，那么王朝就會(huì)衰敗。這句話直到今天對(duì)我們也有借鑒意義。

“吏”治之弊

傳統(tǒng)中華帝國(guó)皇權(quán)專制制度的一大特征是，國(guó)家在地方行政系統(tǒng)中盡可能少用“朝廷命官”，但卻隨意地大量使用胥吏和衙役去承擔(dān)基層繁雜的行政事務(wù)，因而歷代王朝末期的非正式官員人數(shù)總是比初期大得多，通常會(huì)膨脹數(shù)倍甚至數(shù)十倍。

中國(guó)自宋以來(lái)，“官”與“吏”就是分離的，官以科舉出身，擅長(zhǎng)的無(wú)非是經(jīng)史辭章，但對(duì)于財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)、司法，均一無(wú)所長(zhǎng)，于是只能將后者委之于吏。宋、明、清之體制，官常有升遷、有調(diào)防，而吏卻是永不升遷、不調(diào)防，這勢(shì)必造成久居地方的“吏”，成為最大的地方勢(shì)力和利益集團(tuán)。在這種自上而下的“金字塔”式權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在漏洞最多、隱患最大、隱蔽性最強(qiáng)、盤剝老百姓最直接、造成社會(huì)危害最嚴(yán)重的莫過(guò)于這種“縣政”之弊。正如明代隆慶年間著名清官海瑞所說(shuō)，我憑借一己之力“日與群小較量是非”，仍感到“窩蜂難犯”，“事與心背，奈之何，奈之何！”這種社會(huì)政治現(xiàn)象曾經(jīng)被宋代大詩(shī)人蘇洵、蘇軾、蘇轍父子三人形象地比喻為“君子斗不過(guò)小人”的歷史規(guī)律。

這種變態(tài)的“尾大不掉”問題，就像“歷史幽靈”一樣纏繞著皇權(quán)專制集權(quán)制度不放，一直伴隨它走向滅亡為止。基層治理模式是國(guó)家體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一種反映，深深地打上了那個(gè)時(shí)候統(tǒng)治集團(tuán)治國(guó)理政理念的烙印。中國(guó)古代基層社會(huì)治理環(huán)節(jié)上最大的問題就是皇權(quán)色彩太重。

“吏”像幽靈一樣始終對(duì)應(yīng)著古代的王朝體制，就像筆者在《傾覆與重構(gòu)：中國(guó)古代農(nóng)民起義大起底》一書上講到的，體制是藤，基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的各種各樣不正常的問題，就是那根藤上長(zhǎng)出的歪瓜。在專制體制下，吏治的弊端被不斷放大。

一方面，吏是統(tǒng)治者的工具，統(tǒng)治者必須通過(guò)他們來(lái)穩(wěn)住鄉(xiāng)村;另一方面，吏可以利用自身的有利條件挖統(tǒng)治集團(tuán)的墻腳。這種矛盾造成了二者之間的沖突。從某種程度上說(shuō)，農(nóng)民或底層老百姓把吏看成皇帝，是因?yàn)樗麄冊(cè)诨鶎哟砹嘶蕶?quán)，也代表了皇帝。所以，他們?cè)诒﹦?dòng)的時(shí)候，先反吏殺吏。

為政以德

中國(guó)古代思想文化史上雖曾有過(guò)諸子百家爭(zhēng)鳴的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，但從秦漢以后思想領(lǐng)域便基本上是儒、釋、道三家鼎足而立之局。

相應(yīng)地說(shuō)，中國(guó)的傳統(tǒng)文化乃至道德觀念基本上是由此三家的思想貫穿并影響于歷朝歷代。從道德觀念上說(shuō)，儒家道德觀念主要是強(qiáng)調(diào)“忠、孝、仁、義、禮、智、信”的宗旨，并以此構(gòu)成了中國(guó)古代社會(huì)的主流道德意識(shí);釋家之道德觀主要集中于“慈悲”二字，所謂“慈”乃是“與人樂”，“悲”即是“憐人苦”;道家則強(qiáng)調(diào)“上善若水，厚德載物”，此二者又進(jìn)一步因其宗教影響而演變發(fā)展為我國(guó)民間樸素的“善有善報(bào)，惡有惡報(bào)”之因果道德觀，從而構(gòu)成了中國(guó)大眾道德觀上綿延不絕的主流意識(shí)。而以上三家道德思想的共同主旨又集中地表現(xiàn)為提倡觀念相通的“仁”“善”。

在中國(guó)傳統(tǒng)治理體系中，道德所起的作用是很大的。因?yàn)?，中?guó)的傳統(tǒng)社會(huì)很大程度上是人治社會(huì)，較少用法治來(lái)規(guī)范社會(huì)行為，那么就需要用道德來(lái)引導(dǎo)、約束和感化。歷史上，封謚了很多稱號(hào)，樹了很多典型，目的就是為了這個(gè)。中國(guó)到底有多少個(gè)關(guān)帝廟、多少個(gè)文廟？可能誰(shuí)也說(shuō)不清。還有，唐宋元明清各朝各代立了多少個(gè)貞節(jié)牌坊？這也說(shuō)不清?？梢姷赖略谥螄?guó)理政的作用之大。原因是，真正的道德使人成為人，使人類社會(huì)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

中華傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著深厚的治國(guó)理政、管權(quán)治吏思想，有豐富的禮法相依、崇德重禮、正心修身的歷史智慧，在現(xiàn)代社會(huì)治理中需要延續(xù)下去。因?yàn)?，一個(gè)國(guó)家要維持正常的秩序，主要要靠法律的力量。但是，道德的力量同樣是不可或缺的。道德對(duì)公民的教化作用，是法律的力量所不能夠達(dá)到的。因此，一個(gè)社會(huì)要健康、穩(wěn)定地發(fā)展，必定將法治與德治相互結(jié)合，相得益彰。

法國(guó)作家雨果小說(shuō)《悲慘世界》里的主人公冉·阿讓的故事頗能說(shuō)明這個(gè)道理。冉·阿讓因?yàn)楸I竊，受到法律的嚴(yán)厲懲罰，被罰做苦工。但嚴(yán)酷的法律并沒有改變他的本性，在他逃出來(lái)后，繼續(xù)為惡。直到有一天，冉·阿讓認(rèn)識(shí)了一位仁慈的主教，道義的力量最終矯正了他扭曲的人性。

從西方社會(huì)的發(fā)展歷程來(lái)看，盡管它們非常講究法制的確立和完善，但平等、誠(chéng)信、敬業(yè)、環(huán)保等道德理念的灌輸也從未停止過(guò)。正是由于這些道德理念的深入人心，才在一定程度上抵消了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。這說(shuō)明，在治理國(guó)家的過(guò)程中，道德的力量是不容忽視的，只有讓法治和德治相結(jié)合，治國(guó)才有根本保障。

較之西方國(guó)家，我國(guó)的德治思想和傳統(tǒng)其實(shí)更為源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。早在兩千多年前，孔子就說(shuō)過(guò)：“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格?！币馑际钦f(shuō)，以行政手段引導(dǎo)民眾，以刑罰來(lái)整頓、約束民眾，雖然可以使民眾暫時(shí)免于犯罪，但卻無(wú)法使他們樹立以犯罪為恥的觀念。如果用道德來(lái)引導(dǎo)民眾，用禮儀來(lái)規(guī)范民眾，民眾就會(huì)樹立以犯罪為恥的觀念，自覺地端正自己的行為。孔子的“為政以德”的理念，確立了中國(guó)古代幾千年的“德治”傳統(tǒng)。一些成功的統(tǒng)治者，無(wú)論是取天下還是治天下，都不忘施“仁政”、行“德治”。康德說(shuō)過(guò)：“有兩種東西，我們對(duì)它思索越深，越有一種敬畏感：一個(gè)是頭頂上的星空，一個(gè)是我心中的道德?！?/p>

中國(guó)歷史上出現(xiàn)的幾次“盛世”，都同統(tǒng)治者注重實(shí)行“德治”有著密不可分的聯(lián)系。中國(guó)古代關(guān)于“德治”的治國(guó)思想和實(shí)踐，是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的重要內(nèi)容之一，雖然其中包含著人治等一些糟粕，但是其治國(guó)基本思路，至今對(duì)我們?nèi)杂幸欢ǖ慕梃b意義。

德法相彰

德治與法治的關(guān)系，大家知道兩者要兼用。那么什么情況下重法，什么情況下重德？這就像“彈鋼琴”，如果你彈不好那就要出差錯(cuò)。

我們歷史上有兩個(gè)事例：一個(gè)是典型的法治——秦朝剛性治國(guó)，來(lái)源于商鞅變法的法家思想。公元前221年，秦朝在戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟上挺立起來(lái)，這個(gè)時(shí)候應(yīng)當(dāng)以休養(yǎng)生息的德治來(lái)教化百姓，而秦始皇嘗到苛政的甜頭，馬車收不住了，結(jié)果15年就滅亡了。

北宋實(shí)行的是德治，重文輕武，是文人的天堂。開國(guó)之初，太祖、太宗定下崇文貶武之國(guó)策，舉農(nóng)工商之業(yè)。一時(shí)間，國(guó)家似乎展露欣榮，教育、經(jīng)學(xué)、科技、史學(xué)等處于世界的領(lǐng)先水平，一個(gè)文氣典雅的國(guó)度誕生于柔風(fēng)細(xì)雨之中。據(jù)史載，自太祖時(shí)代始，鑄幣疊增到年500萬(wàn)貫的數(shù)量，其兩年的鑄幣數(shù)就要超過(guò)400年后整個(gè)明朝276年所鑄之總和，而唐朝極盛的玄宗朝年鑄幣也不過(guò)32萬(wàn)貫;中國(guó)的四大發(fā)明有三項(xiàng)產(chǎn)生在宋代，唐宋八大家中有六家屬于宋。舉世皆贊其是文化造極之盛世、經(jīng)濟(jì)登峰之時(shí)代。但不幸的是，趙宋集團(tuán)消極地吸取中唐、五代的教訓(xùn)，著重于推行文官政治，實(shí)行崇文抑武。宋朝的軍制是以犧牲軍事效能，實(shí)質(zhì)上是以束縛武將才能，降低武將地位和素質(zhì)為代價(jià)的。宋徽宗、宋欽宗兩帝最后都死得很慘，這是北宋的最后結(jié)局，自然是它治國(guó)策略的必然結(jié)果。

秦朝也好，北宋也好，最后都沒有治好，原因都是偏重一面了，統(tǒng)治者沒有彈好治國(guó)的這把“大鋼琴”，更沒有到“治大國(guó)若烹小鮮”的份兒上。

限制權(quán)力

西方國(guó)家在基層治理方面有其成熟的經(jīng)驗(yàn)，那是人類社會(huì)文明發(fā)展的成果，是先進(jìn)理念文化的結(jié)晶，筆者認(rèn)為不應(yīng)該隨便打上政治符號(hào)?！靶≌笊鐣?huì)”的框架之下，政府的權(quán)力是有限的，除了安全、國(guó)防、外交，以及經(jīng)濟(jì)核心領(lǐng)域的問題由政府來(lái)管，其他很多方面是由社會(huì)組織來(lái)管的。這么說(shuō)，并不是我們要照搬西方國(guó)家的一些做法。

目前，我們離“小政府大社會(huì)”，或者“有限政府”的要求，可能還有很大的差距，這個(gè)差距的存在并不是因?yàn)槟膫€(gè)政黨或哪個(gè)人在執(zhí)政期間不愿意去努力、去填補(bǔ)造成的。由于巨大的歷史慣性，我們社會(huì)的發(fā)展可能現(xiàn)在還達(dá)不到這個(gè)條件。這個(gè)慣性既是文化的，又是民族性的。

另外，有一個(gè)人人皆懂的道理，就是“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”。社會(huì)生產(chǎn)力、文明程度還沒達(dá)到之前，不適合搞“有限政府”，或搞“小政府大社會(huì)”，但是朝著這個(gè)方向努力是正確的。而且我們是一個(gè)大國(guó)，歷史悠久，情況復(fù)雜，治理國(guó)家涉及很多因素，我們的社會(huì)發(fā)展并不是簡(jiǎn)單的“想做什么”的問題。

那么，將來(lái)我們要破解社會(huì)治理上“一抓就死，一放就亂”的怪圈，需要解決什么問題呢？第一，要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新社會(huì)管理的政策體系。我們應(yīng)該進(jìn)一步解放思想，樹立依靠多元社會(huì)主體和社會(huì)力量來(lái)管理社會(huì)事務(wù)的理念，把它們動(dòng)員起來(lái)。

在此基礎(chǔ)上，還需加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)，迅速培育一批有資質(zhì)、有影響力、能承接政府部分社會(huì)服務(wù)職能的社會(huì)組織，讓它們成為社會(huì)管理的新型的骨干力量。

第二，以市場(chǎng)改革為契機(jī)，緊抓政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步拓寬政府職能轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域和范圍，該放給社會(huì)的放給社會(huì)，該放給市場(chǎng)的放給市場(chǎng)，該放給下級(jí)的放給下級(jí)。用中央公報(bào)的話來(lái)說(shuō)是“讓市場(chǎng)起決定性作用”。

第三，在現(xiàn)有的條件下，我們轉(zhuǎn)移什么內(nèi)容？基層社會(huì)治理哪些是需要轉(zhuǎn)移的？以什么方式轉(zhuǎn)移？轉(zhuǎn)移到什么程度？這些都是社會(huì)治理的工作者需要重點(diǎn)關(guān)注研究的問題。這不僅是一個(gè)基礎(chǔ)理論問題，更是一個(gè)應(yīng)用理論問題。

比如，我們通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)或者委托社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)，既發(fā)揮了它的優(yōu)勢(shì)，又提高了它的競(jìng)爭(zhēng)力，降低了行政成本。“一抓就死，一放就亂”，這是一個(gè)千古難題，在各個(gè)歷史階段表現(xiàn)的形式不一樣。今天我們用社會(huì)組織來(lái)加強(qiáng)社會(huì)治理，不失為一種最佳的方式。

多元參與

隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，使得農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，但“熟人社會(huì)”的這個(gè)現(xiàn)狀沒有改變。記得20世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中，以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，提出“熟人社會(huì)”概念，以分析中國(guó)社會(huì)人際關(guān)系結(jié)構(gòu)特征。費(fèi)孝通先生的“熟人社會(huì)論”獲得當(dāng)代許多研究中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)流變問題的學(xué)者的一致贊賞，它揭示了一個(gè)無(wú)可辯駁的事實(shí)：中國(guó)社會(huì)內(nèi)核始終是一個(gè)以血緣或親緣關(guān)系為紐帶的“面對(duì)面的社群”或“圈子社會(huì)”。這一群體中的成員“不但對(duì)人，他們對(duì)物也是熟悉的”，因而，“穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系的力量，不是感情，而是了解”。這里所說(shuō)的了解，指的是接受同一個(gè)意義體系，人們經(jīng)熟識(shí)后所生發(fā)的集體親密感覺和共同領(lǐng)悟。熟人社會(huì)這個(gè)人際關(guān)系的結(jié)構(gòu)特征，不僅過(guò)去存在，現(xiàn)在同樣存在;不僅農(nóng)村中存在，就是高度發(fā)達(dá)的大中城市也存在;不僅親情來(lái)往時(shí)存在，而且履行公職時(shí)也會(huì)出現(xiàn)。

這就要求我們既要積極順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，又要著眼農(nóng)村當(dāng)前的實(shí)際，有效探索完善多元參與的農(nóng)村基層治理體制的路子。首先，自治組織要擺正自己的位置。積極探索政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，明確基層政府及其派駐機(jī)構(gòu)與農(nóng)村基層自治組織的事權(quán)劃分及其相互關(guān)系。強(qiáng)化政府基層治理和公共服務(wù)職能，探索政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)行的公共服務(wù)供給機(jī)制，統(tǒng)籌整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化、治安等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，提高服務(wù)的供給效率和綜合效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化體育、信息服務(wù)等基本公共服務(wù)向基層社會(huì)全覆蓋。其次，基層群眾自治治理結(jié)構(gòu)要清晰。建立健全以黨組織為核心，自治組織為主體，社會(huì)各方面廣泛參與的新型管理服務(wù)體系，全面推廣扁平化、網(wǎng)格化服務(wù)管理，改善農(nóng)村社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建綜合性信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理服務(wù)的全天候、全方位和全覆蓋。最后，要弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。

應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)代基層治理創(chuàng)新對(duì)利益板結(jié)化是有所沖擊的。

截至目前，全國(guó)農(nóng)村村委會(huì)普遍進(jìn)行了好幾次換屆選舉，規(guī)范化程度逐漸提高，數(shù)百萬(wàn)“村官”實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去的任命制到直接選舉的轉(zhuǎn)換。在長(zhǎng)期的村民自治的實(shí)踐中，人們總結(jié)出了一些指導(dǎo)村委會(huì)選舉的一系列原則，這自然會(huì)贏得老百姓的支持。