2015年，哪些民生領(lǐng)域改革亟待推進

陳灝

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的50多項任務(wù)，經(jīng)過2014年的“蓄力”，部分領(lǐng)域改革路線圖和時間表已經(jīng)出爐，或已實施?？梢灶A見，2015年中國將迎來民生改革的進一步深化期。有哪些與民眾息息相關(guān)的改革已經(jīng)具備條件并亟待突破？改革需要重點攻破哪些難題？

戶籍制度改革：打破二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元的戶籍制度不僅造成城鄉(xiāng)之間資源配置和發(fā)展的不均衡，還衍生了事故賠償“同命不同價”等歧視性現(xiàn)象。2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。目前，我國有新疆、黑龍江、河南、江西等地已經(jīng)公布了戶籍制度改革意見或者征求意見稿。如黑龍江省提出，從2014年11月1日起，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

戶籍制度改革需要居住登記制度的跟進銜接。2014年12月4日，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會征求意見。意見稿明確居住證持有人可與戶籍人口享有同等的包括免費接受義務(wù)教育、平等勞動就業(yè)等多項權(quán)利，并可逐步享受同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助、隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。

隨后，多地提出建立和完善居住證制度，并建立以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，一些城市還提出積分落戶制的實施方案。

中國人民公安大學教授王太元認為，居住證是外地居民、農(nóng)村居民合法平穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝?、城?zhèn)人的制度階梯。另有專家指出，戶籍制度改革之后，如何避免大城市人口過快膨脹導致社會保障無法跟上等問題，也需要研究解決。

養(yǎng)老“并軌”：亟須補足分量

2014年年底，備受關(guān)注的養(yǎng)老破除“雙軌制”的改革終于破冰：十二屆全國人大常委會第十二次會議提出，我國將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，黨政機關(guān)、事業(yè)單位也將實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。

目前，中國60歲以上老年人口已經(jīng)突破2億大關(guān)，占人口總數(shù)近15%。在日益迫切的養(yǎng)老需求下，相對滯后的養(yǎng)老保障制度讓改革勢在必行。打破“雙軌制”無疑是一項重大突破。但是，我國養(yǎng)老制度改革仍有不少“硬骨頭”要啃：

首先，待遇水平不高。雖然城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金從2005年以來一直大幅增長，但是養(yǎng)老金占退休前工資的比重在逐年下降，低于55%的國際警戒線。

其次，統(tǒng)籌層次偏低，導致地區(qū)之間待遇差別較大。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，統(tǒng)籌層次太低導致地區(qū)間不公平;不同地區(qū)跨區(qū)轉(zhuǎn)移很困難，為勞動力跨省自由流動帶來阻力;同時，統(tǒng)籌層次低還為養(yǎng)老金的財務(wù)可持續(xù)性帶來困難。

最后，目前全國還有1億多人沒有參加基本養(yǎng)老保險，主要是部分非公經(jīng)濟組織員工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及部分農(nóng)村居民等。同時，我國即將打破二元戶籍制度，如何整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、為農(nóng)村老齡人口提供合理的養(yǎng)老保障，也需要有關(guān)部門認真研究。

教育制度改革：資源均衡配置

2014年11月，北京市一套4.4平方米的學區(qū)房賣出135萬元的天價，引發(fā)輿論嘩然。如何促進教育資源更加均衡配置、打破一考定終身的招生錄取制度等問題再度被問及。

“2014年是教育改革措施落實最多的一年?！?1世紀教育發(fā)展研究院副院長熊丙奇說，《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》審議通過，提出改進招生計劃分配方式、改革考試形式和內(nèi)容、改革招生錄取機制和啟動高考綜合改革試點，春季高考、大學章程等改革措施已經(jīng)落地。但與當前公眾對教育改革的期待相比，這些措施力度還不夠。

熊丙奇認為，教育制度改革最需要突破的領(lǐng)域還是教育公平。他說，在義務(wù)教育階段，發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、強校和弱校之間的不均衡需要盡快打破。要從根本上消除不公平因素，還需要改變當前財政支持教育的方式，并推動優(yōu)質(zhì)師資的流動，促進強校弱校齊頭并進，進而解決擇校和天價學區(qū)房等不公平現(xiàn)象。

對于高等教育，招生與考試制度改革還需要重點突破。在考試制度上，如何讓綜合素質(zhì)評價能夠被采納、有采用價值，還需要教育部門展開探索;在錄取制度上，如何避免高校的自主權(quán)和錄取名額的分配造成新的不公平，也是需要研究和解決的問題。

醫(yī)衛(wèi)改革：市場化探索須推進

根據(jù)國務(wù)院《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》，2015年是本輪醫(yī)改的最后一年，藥品價格和公立醫(yī)院等領(lǐng)域的改革措施將陸續(xù)落地。

據(jù)了解，城市公立醫(yī)院改革已選出包括北京、上海等在內(nèi)的30多個城市作為試點城市，縣級試點公立醫(yī)院也已超過1000個。一些業(yè)內(nèi)人士認為，今年我國有望在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將改革全面推開。

醫(yī)改最引人關(guān)注的是破除“以藥養(yǎng)醫(yī)”的舊機制。北京、廣東等地部分醫(yī)院展開了試點，效果較為明顯。不過，醫(yī)藥分開全面推廣之后，政府部門還需要采取有效措施穩(wěn)定醫(yī)護人員待遇，并確保藥品流通渠道的誠信和獨立。

相比而言，藥品定價機制改革已經(jīng)先行一步。國家發(fā)改委2014年11月向8個醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會下發(fā)了《推進藥品價格改革方案（征求意見稿）》，從2015年起，2700余種國家定價藥品有望取消原政府制定的最高零售限價或出廠價格，實現(xiàn)市場化定價。不過，取消限價之后，公眾所擔憂的藥品價格上漲是否會成真，還需要時間檢驗。

收入分配改革：有降有升

早在2013年，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出了收入分配制度改革的方向。目前，在央企負責人與基層公務(wù)員層面，改革已經(jīng)有了進展。2014年8月，《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》提出，建立與企業(yè)功能性質(zhì)相適應的差異化薪酬分配辦法，合理調(diào)節(jié)不同行業(yè)企業(yè)負責人之間的薪酬差距。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議審議的《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》提出，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，實現(xiàn)不升職也能加薪，解決基層公務(wù)員薪酬偏低問題。

中國社會科學院金融重點實驗室主任劉煜輝認為，在收入分配的初次分配中改革有三個方向：一是工資的正向增長和最低工資標準;二是降低壟斷及國有企業(yè)對中小民營企業(yè)的擠出效應;三是降低壟斷國有企業(yè)的薪酬水平從而縮小收入差距。在再分配環(huán)節(jié)，適當?shù)靥岣哒畬用竦慕?jīng)常性轉(zhuǎn)移支出、完善公共服務(wù)體系和社會保障體系、逐漸降低居民預防性儲蓄占比、增強消費傾向。

有專家提出，我國應實施富民戰(zhàn)略，為民營經(jīng)濟和中小微企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，消除各種行政障礙;通過發(fā)展民營企業(yè)和中小微企業(yè)擴大就業(yè)，提高企業(yè)和勞動者的收入水平;建立工資正常增長機制、居民收入與社會財富的同步增長機制;推動公共財政和民生財政的建立，從根本上變革不合理稅種與稅率，降低工薪階層納稅比重，進一步實現(xiàn)藏富于民。

生態(tài)文明建設(shè)：依法監(jiān)管，加強追責

過去粗放式發(fā)展導致的環(huán)境污染問題近年來日益凸顯。在霧霾引發(fā)全民憂慮的同時，垃圾焚燒、工業(yè)廢水違法排放等行為仍在持續(xù)，并引發(fā)諸多矛盾沖突。有統(tǒng)計顯示，自1996年以來，我國因環(huán)境引起的群體性事件一直保持年均29%的增速。

在全國政協(xié)十二屆常委會第六次會議上，有政協(xié)委員提議，我國應以明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)為突破，建立權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)有序的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度;以資源共享、聯(lián)防聯(lián)控為突破，建立更大范圍、更大尺度的生態(tài)共建制度;以城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)為突破，建立生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先的生態(tài)發(fā)展制度;以推動稅制改革、合理配置資源為突破，建立誰破壞誰補償、誰受益誰分擔的生態(tài)稅收制度;在政府投入基礎(chǔ)上，建立市場化、產(chǎn)業(yè)化的投入機制;以量化考核為突破，建立資源核算清晰、效益統(tǒng)計科學的考核機制。

在法治中國建設(shè)中，對破壞環(huán)境的行為如何追責，需要明確的法律依據(jù)。有專家指出，我國的環(huán)境立法基本上是“管理法”，為環(huán)境司法提供的資源非常有限。同時，最高法迄今為止共頒布的3400多條司法解釋中，與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋不到20條，且主要針對環(huán)境刑事案件。有關(guān)環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件的司法解釋數(shù)量極少，加快環(huán)境法律體系建設(shè)刻不容緩。