治理“圈子腐敗”就得改革權(quán)力結(jié)構(gòu)

劉小妹

中國是個熟人社會、關(guān)系社會，每個人都生活在各種各樣的圈子之中，并通過圈子里的互助、關(guān)愛，編織盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，構(gòu)建堅實穩(wěn)定而又溫情脈脈的社會交往結(jié)構(gòu)。圈子文化本無可厚非，但是這種文化一旦進入官場，與權(quán)力勾連在一起，便成為滋生腐敗的土壤。

官場“圈子文化”根源

只有找到病根，才能開出藥方。治理“圈子腐敗”首先要認識“圈子文化”嫁接并生長在“權(quán)力場”上的三個根本原因：一是權(quán)力過分集中的組織機構(gòu)體制。我們的國家機構(gòu)是按照民主集中制原則組織起來的，而且在黨的組織、行政系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)里都有下級服從上級的紀律要求，由此黨政軍系統(tǒng)里都出現(xiàn)了權(quán)力過分集中的問題，比如“一把手”現(xiàn)象，還有狐假虎威的“秘書幫”現(xiàn)象。權(quán)力過分集中為權(quán)力尋租提供了基礎(chǔ)和條件。二是身心交換的傳統(tǒng)文化資源。“得民心者得天下”是中國的政治邏輯。在大的方面，執(zhí)政者以關(guān)懷民生為策略，通過照顧和安頓民“身”，來獲得人民對政治統(tǒng)治的信任、忠誠，得民心，進而得天下。在小的方面，這種以“安身”來獲取“交心”的利益交換模式，一旦走入官場，集中的權(quán)力通過掌握大量公共資源，在交織、互惠中完成利益整合，并通過“權(quán)力場”中的人向圈子中的最高權(quán)威的“交心”和忠誠，達成自上而下控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成小集團。三是法治不完備，權(quán)力得不到制約。權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致腐敗，集中的權(quán)力得不到有效制約，才是腐敗發(fā)生的根本原因。目前，我國的法治建設(shè)在很多方面還不完備，比如法律規(guī)定過于抽象原則、權(quán)力運行不夠公開透明、監(jiān)督機制尚不健全，導(dǎo)致在現(xiàn)實中，制度牛欄關(guān)貓，權(quán)力信馬由韁，腐敗頻發(fā)。

治理“圈子腐敗”，重建官場生態(tài)

腐敗都有圈子，打掉一只“老虎”，其曾經(jīng)任職之處的下屬官員、親屬往往是一挖一大串，“塌方式”的腐敗觸目驚心。最為典型的，就是秘書幫、石油幫、山西幫。2014年11月，中紀委曬出中央巡視組第二輪“巡視清單”，披露了“五大突出腐敗問題”，其中之一就是“山頭主義”“圈子文化”。

在“山頭主義”“圈子文化”的染指下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部喪失黨性，漠視國法，稱兄道弟，抱團扎堆，拉幫結(jié)派，只為圈內(nèi)人的利益服務(wù)，只按潛規(guī)則行事，不僅渙散了組織，滋生了腐敗，而且破壞了官場生態(tài)，必須予以治理。因此，破除官場“圈子文化”是當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要著力點，中紀委曬出“圈子文化”，標示了反腐新常態(tài)向縱深方向的推進。

基于官場“圈子文化”形成的根源，治理“圈子腐敗”，需要從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)和推進法治反腐兩個方面著力。

改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運行

腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的濫用和私用，因此，反腐敗工作必須以“權(quán)力過分集中”這個“總病根”為原點，以權(quán)力結(jié)構(gòu)改革為核心，用立法有效制約和控制權(quán)力。

改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，首先，要轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，提高依法執(zhí)政的能力，定位好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政、與獨立行事審判權(quán)檢察權(quán)的關(guān)系;其次，要加強和完善人民代表大會制度，把人民代表大會制度作為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度平臺，加強人大監(jiān)督;再次，要堅持有限政府的理念，繼續(xù)簡政放權(quán)，推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場在資源配置中起主要作用;最后，要加強監(jiān)督權(quán)，完善監(jiān)督體制。

規(guī)范權(quán)力運行就是要通過立法實現(xiàn)權(quán)力法治化，達到預(yù)防腐敗的目的。權(quán)力法治化旨在通過依法行使權(quán)力從制度層面根除誘發(fā)腐敗的土壤。具體而言，要加強以下幾方面的立法：一是建立依法決策的機制，從源頭上防治腐敗;二是依法行政，推行政府權(quán)力清單制度;三是全面推進政務(wù)公開和陽光司法，以公開促公正;四是在源頭上加強和完善政務(wù)公開、公民參與、行政程序、行政組織法等一系列的立法，讓權(quán)力在法律下運行。

加快反腐敗國家立法，推進法治反腐

腐敗要標本兼治，制度反腐是治理腐敗的根本之道。制度反腐的核心是依法反腐，其前提是有較為系統(tǒng)、完備的反腐敗法律體系。2013年3月9日，全國人大常委會法工委透露，完善反腐敗方面的立法，已被列入未來5年的立法規(guī)劃。十八屆四中全會《決定》關(guān)于“加快推進反腐敗國家立法”的要求也將進一步推動反腐敗國家立法進程。

針對我國反腐敗立法尚存在權(quán)力運行制度不健全、懲治腐敗的規(guī)則較為分散、反腐敗綜合性立法欠缺等缺陷，加快推進反腐敗國家立法，首要的是制定反腐敗基本法，其核心內(nèi)容是確立我國反腐敗基本制度，明確反腐敗的原則、體制和程序等問題。此外，借鑒美國、新加坡、俄羅斯、韓國等國家的反腐敗立法經(jīng)驗，除了基本法，我們還要有針對性地制定和完善專門的反腐敗單行法律，比如完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范國家工作人員從政行為方面的法律規(guī)定，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，制定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)責(zé)任追究法、公民舉報法，等等，使反腐完全步入法制軌道，增強法治反腐能力。

（作者系中國社會科學(xué)院國際法所副研究員）