社會(huì)組織如何融入基層治理創(chuàng)新

孫榮

【摘要】近年來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，在政府的培育支持和自身努力下，發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提高，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共服務(wù)和促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展等方面，充分發(fā)揮了自身作用，成為社區(qū)建設(shè)和治理的重要參與者。但是，由于絕大多數(shù)基層社會(huì)組織尚處在培育和發(fā)展階段，在實(shí)踐中還面臨著一些問(wèn)題，如缺乏足夠的公信力、獲取資源的能力較低、內(nèi)部管理制度不健全、與社區(qū)內(nèi)其他組織的關(guān)系有待理順等。因而必須從組織自身和政府管理兩方面入手，切實(shí)提升基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理的能力。

【關(guān)鍵詞】基層社會(huì)組織 ?社會(huì)治理 ?社區(qū)建設(shè) ?自組織能力 ?社會(huì)穩(wěn)定

【中圖分類號(hào)】D632.9 ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的加快，社會(huì)組織在各領(lǐng)域內(nèi)廣泛興起，在社會(huì)治理格局中扮演了愈來(lái)愈重要的角色。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了前所未有的契機(jī)。而基層社會(huì)組織，作為基層社會(huì)管理的組織化形式，已成為社區(qū)建設(shè)中最具有社會(huì)性、自治性和包容性的組織載體，是黨和政府聯(lián)系人民群眾與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。但另一方面，近年來(lái)迅速增多的社會(huì)組織，特別是基層社會(huì)組織，雖然有參與社會(huì)管理的強(qiáng)烈愿望，卻由于獲取社會(huì)資源的能力較低、缺乏社會(huì)公信力等原因，無(wú)法有效發(fā)揮作用。對(duì)基層社會(huì)組織而言，如何有效提升自身參與社會(huì)管理的能力成為當(dāng)前面臨的迫切議題之一。

基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀和成效

第一，基層社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量與質(zhì)量穩(wěn)步提高。城市基層社會(huì)組織是社會(huì)組織中最低的一層，是指在城市社區(qū)范圍內(nèi)，以城市居民為成員、以一定地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動(dòng)，具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性、服務(wù)性及區(qū)域性的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。①②

目前，各地已經(jīng)發(fā)展出一批成熟的基層社會(huì)組織。依靠政府的培育扶持和自身努力，這些社會(huì)組織的發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升。具體表現(xiàn)在：一是內(nèi)部管理逐漸完善，組織運(yùn)營(yíng)效率不斷提高。成熟的基層社會(huì)組織設(shè)有人力資源部、財(cái)務(wù)部等管理運(yùn)營(yíng)部門，組織結(jié)構(gòu)完善。另外一些組織則通過(guò)外包的方式將運(yùn)營(yíng)管理交付給第三方機(jī)構(gòu)，如上海市長(zhǎng)寧區(qū)“凝愛公益”將人員、財(cái)務(wù)管理外包出去，自身則集中于服務(wù)項(xiàng)目的完成，節(jié)約了資源，并提高了項(xiàng)目完成質(zhì)量。二是專業(yè)服務(wù)人員增多。部分基層社會(huì)組織提供的服務(wù)，如居家養(yǎng)老、幼兒日托，要求服務(wù)人員必須具有一定的資質(zhì)，而組織通過(guò)聘用具有專業(yè)資質(zhì)的社工或鼓勵(lì)已有員工考取資質(zhì)，培養(yǎng)了更多的專業(yè)服務(wù)人員。三是群眾對(duì)組織的服務(wù)滿意度有所提升。這主要依賴于基層社會(huì)組織細(xì)致認(rèn)真的工作和對(duì)群眾各種需求的準(zhǔn)確把握。例如，上海市長(zhǎng)寧區(qū)“上海壹方社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展中心”在為“老養(yǎng)殘”家庭提供服務(wù)的初期，以為殘疾人提供康復(fù)訓(xùn)練為主，但在服務(wù)中發(fā)現(xiàn)，這些家庭真正需要的是對(duì)殘疾人的精神疏導(dǎo)和對(duì)家屬的精神解放。組織便及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，在幫助殘疾人走出家門的同時(shí)，也讓家屬擁有了自己的休息時(shí)間，得到服務(wù)對(duì)象的一致好評(píng)。

第二，基層社會(huì)組織的作用與功能不斷提升?；鶎由鐣?huì)組織所具有的非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、服務(wù)性等特征，使其在社區(qū)治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。主要表現(xiàn)在：

一是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一方面，與政府部門相比，基層社會(huì)組織更加貼近民眾，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾的需求并作出回應(yīng)，從而有效預(yù)防不穩(wěn)定事件的發(fā)生。如上海市中致社區(qū)服務(wù)社為社區(qū)中吸毒、刑釋解教以及“失學(xué)、失業(yè)、失管”青少年提供社會(huì)工作幫教服務(wù)，幫助他們?nèi)谌肷鐣?huì)、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，降低了犯罪率，促進(jìn)了社會(huì)和諧。另一方面，基層社會(huì)組織在社區(qū)矛盾調(diào)解中發(fā)揮了積極作用。如2009年，杭州市13個(gè)區(qū)、縣（市）創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在全國(guó)率先推行“和事佬”協(xié)會(huì)建設(shè)，以主動(dòng)走訪居民群眾、主動(dòng)調(diào)解社區(qū)群眾糾紛為己任。當(dāng)年全市社區(qū)（村）建成“和事佬”協(xié)會(huì)2900余個(gè)，主動(dòng)化解和協(xié)助調(diào)解民間糾紛7880余件，使老百姓的矛盾化解在基層，承擔(dān)了政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的部分職能。③

二是提供公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是基層社會(huì)組織承接的重要政府職能，而實(shí)現(xiàn)承接該職能的主要方式是公共服務(wù)購(gòu)買。例如，通過(guò)近幾年的實(shí)踐，上海市逐漸形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的運(yùn)作模式，范圍涉及市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)三級(jí)，并根據(jù)所在地區(qū)的具體情況制定服務(wù)項(xiàng)目。深圳市則是借助推進(jìn)社會(huì)工作、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，則是按照“多種渠道、整合資源”的思路，實(shí)施“三個(gè)一批”的辦法分類培育基層社會(huì)組織，并通過(guò)政府購(gòu)買或特定委托方式，建立財(cái)政主導(dǎo)的基層社會(huì)組織服務(wù)購(gòu)買機(jī)制。④

三是促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。在城市的各個(gè)社區(qū)，活躍著眾多群眾性藝術(shù)團(tuán)、體育組織和表演隊(duì)，比如社區(qū)書畫社、戲曲組、合唱團(tuán)等。這些活動(dòng)團(tuán)隊(duì)大多歸屬于街道辦事處，并由所在居委會(huì)管理，通過(guò)自發(fā)地組織文娛活動(dòng)，極大豐富了居民的日常生活，并促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)，同時(shí)也承接了政府促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的職能。

第三，基層社會(huì)組織面臨功能再造。在多元治理的背景下，已經(jīng)有越來(lái)越多的基層社會(huì)組織意識(shí)到對(duì)組織功能的準(zhǔn)確定位將深刻影響組織的可持續(xù)發(fā)展?；鶎由鐣?huì)組織的功能不應(yīng)該僅僅是協(xié)助政府提供公共服務(wù)或是豐富社區(qū)群眾的文娛生活，而是應(yīng)該以社區(qū)治理主體的身份與政府、社區(qū)協(xié)作互動(dòng)，積極參與到社區(qū)管理中去。從目前的實(shí)踐來(lái)看，基層社會(huì)組織正面臨著功能的轉(zhuǎn)變：

一是主動(dòng)承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理職能。除了更多、更好地承接政府委托購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目之外，基層社會(huì)組織應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，承擔(dān)起社區(qū)治理主體的責(zé)任，主動(dòng)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理職能，進(jìn)而加快政府職能的轉(zhuǎn)移和讓渡，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理模式。以權(quán)益類的基層社會(huì)組織為例，要在參與社區(qū)管理的過(guò)程中逐步獲得政府和社區(qū)居民的認(rèn)可，確立起在自身領(lǐng)域的權(quán)威地位，例如老年協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起社區(qū)為老服務(wù)的職能，殘疾人協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起為殘疾人服務(wù)的職能。

二是優(yōu)化社區(qū)資源配置，提高公共產(chǎn)品供給效率。在城市社區(qū)中，沉淀著很多未開發(fā)的資源，比如有志于奉獻(xiàn)社會(huì)的志愿者、社區(qū)中沒有充分利用的硬件設(shè)施以及居民閑置的小額資金等。對(duì)于這些資源的整合和配置，政府往往應(yīng)接不暇而社區(qū)居民又力量有限，而作為政府與社區(qū)居民間的橋梁，基層社會(huì)組織則可以以其深入的社會(huì)溝通、靈活的調(diào)整手段等優(yōu)勢(shì)，有效激活和促進(jìn)這一過(guò)程。同時(shí)，基層社會(huì)組織通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品的分類，形成政府與市場(chǎng)的合理分工，從而建立起公共產(chǎn)品的多元供給模式，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，形成一種良性的競(jìng)爭(zhēng)壓力，使它們相互促進(jìn)、相互配合，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

三是應(yīng)社區(qū)居民之需提供更加專業(yè)化的服務(wù)。滿足社區(qū)居民需求是基層社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的根本保證。目前基層社會(huì)組織能夠基本滿足社區(qū)居民生活服務(wù)和文娛方面的需求，但隨著生活水平的提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)問(wèn)題不斷暴露，社區(qū)居民對(duì)于教育（例如早教）、衛(wèi)生（例如專業(yè)陪護(hù)）和法律（例如老年人房產(chǎn)糾紛）等專業(yè)性服務(wù)的需求增長(zhǎng)迅速，而基層社會(huì)組織具備覆蓋面廣、來(lái)自社區(qū)和反應(yīng)迅速等優(yōu)勢(shì)，更是能夠通過(guò)其靈活的體制提供更加細(xì)致的服務(wù)。

基層社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題

總體而言，基層社會(huì)組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在參與社會(huì)管理的過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。但由于社會(huì)組織尚處于培育和發(fā)展階段，在實(shí)踐中還面臨著一些問(wèn)題：

一是基層社會(huì)組織缺乏足夠的公信力。一方面，目前的一些基層社會(huì)組織還具有官辦背景，在組織架構(gòu)上與政府職能部門有所重合，部分人事安排也受制于相關(guān)政府部門，導(dǎo)致自身定位模糊，在提供公共服務(wù)時(shí)往往首先考慮相關(guān)政府部門的要求，偏離了服務(wù)居民的出發(fā)點(diǎn);而“草根”性質(zhì)的基層社會(huì)組織通常規(guī)模較小，在成立初期就缺乏明確的自身定位，服務(wù)范圍和內(nèi)容也不清晰，導(dǎo)致在提供服務(wù)時(shí)偏離居民的實(shí)際需求，難以獲得公民的信任。另一方面，由于缺乏監(jiān)管及組織自律能力較低，部分基層社會(huì)組織缺乏誠(chéng)信意識(shí)，有不當(dāng)營(yíng)利行為，違背了基層社會(huì)組織建立的初衷，損害了基層社會(huì)組織的整體形象，造成社會(huì)公信力的流失。

二是基層社會(huì)組織獲取資源的能力較低，過(guò)度依賴政府。社會(huì)組織要做到有效地承接政府職能，必須首先保證自身的可持續(xù)發(fā)展，而能否獲取足夠的資源，則是組織發(fā)展的關(guān)鍵。現(xiàn)階段，基層社會(huì)組織面臨著人力與財(cái)力資源的匱乏。

目前，多數(shù)基層社會(huì)組織日常管理及活動(dòng)開展的資金主要來(lái)自政府資助和補(bǔ)貼、接受捐贈(zèng)以及服務(wù)性收入。政府資助和補(bǔ)貼是基層社會(huì)組織的重要資金來(lái)源，不少組織一半以上甚至全部資金都來(lái)源于政府的項(xiàng)目購(gòu)買。然而，隨著政府改革的深入，政府迫于財(cái)政壓力和職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于基層社會(huì)組織的財(cái)政補(bǔ)貼逐步減少，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)其自主創(chuàng)收;并且，由于社區(qū)居民對(duì)基層社會(huì)組織的服務(wù)需求日益增多，政府資助和補(bǔ)貼也越來(lái)越難以滿足其生存和發(fā)展的需要。其次，盡管接受捐贈(zèng)也是基層社會(huì)組織的重要收入來(lái)源，但實(shí)踐中，限于我國(guó)居民平均收入水平、捐贈(zèng)的稅收減免措施不到位等原因，個(gè)人捐贈(zèng)的比例較低;而企業(yè)捐贈(zèng)選擇的對(duì)象往往是社會(huì)公信力比較好的，能給企業(yè)帶來(lái)回報(bào)（例如減免稅、提升企業(yè)形象、增加銷售額、彰顯社會(huì)責(zé)任等）的社會(huì)組織，但目前基層社會(huì)組織發(fā)展程度參差不齊，大部分還規(guī)模較小且不成熟，因此獲得企業(yè)捐贈(zèng)的數(shù)量較小也很不穩(wěn)定。此外，由于選擇合作對(duì)象的條件嚴(yán)苛，來(lái)自基金會(huì)等機(jī)構(gòu)和國(guó)外捐贈(zèng)的數(shù)量也很少。最后，在基層社會(huì)組織的服務(wù)性收入中，通過(guò)向受益者提供產(chǎn)品或服務(wù)的會(huì)費(fèi)收入占了相當(dāng)大的部分，而除會(huì)費(fèi)收入之外的營(yíng)業(yè)性收入?yún)s非常少，這一點(diǎn)也成為制約基層社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸之一。因此，如何解決資金短缺，提高組織籌集資金的能力是基層社會(huì)組織發(fā)展的一大難題。

缺少資金直接導(dǎo)致基層社會(huì)組織的工作人員薪資待遇水平較低，無(wú)法吸引專業(yè)的組織管理人才和專職工作人員。當(dāng)然，財(cái)力不足只是導(dǎo)致組織人力資源匱乏的原因之一，基層社會(huì)組織還面臨著志愿者缺失和專業(yè)人才培養(yǎng)體系不完善兩大問(wèn)題。目前參與基層社會(huì)組織的志愿者仍以退休或賦閑在家的老年人為主，成年人或青年學(xué)生的參與主動(dòng)性和積極性并不是很高。究其原因，一方面是缺乏保護(hù)志愿者合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，志愿者沒有相應(yīng)的保障;另一方面是基層社會(huì)組織缺少對(duì)志愿者的職業(yè)生涯規(guī)劃和精神激勵(lì)，難以提升志愿者的成就感。很多基層社會(huì)組織都面臨著“社工人才矛盾”——經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培養(yǎng)、專業(yè)訓(xùn)練的社工專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生往往不從事社工工作，而愿意從事社工工作的有志青年卻空有熱情沒有技術(shù)。其原因一方面是專業(yè)人才薪酬待遇過(guò)低，另一方面則是大學(xué)生能夠接觸基層社會(huì)組織的渠道太少，對(duì)于社會(huì)工作的了解和認(rèn)識(shí)不夠。

三是政府還沒有做到對(duì)基層社會(huì)組織完全放權(quán)，難以激發(fā)基層社會(huì)管理的生機(jī)與活力。目前，政府依然承擔(dān)很多本可以交付給基層社會(huì)組織的工作，而一些交給基層社會(huì)組織的工作則得不到相關(guān)部門支持、不受落地單位歡迎。從政府自身來(lái)看，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有兩點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)行政體制的慣性。在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的傳統(tǒng)體制中，政府的行政控制滲透到社會(huì)生活的方方面面，這種長(zhǎng)期以來(lái)的行政控制使得政府在職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放的過(guò)程中，不自覺地加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)組織的控制，害怕在自己的管理范圍外發(fā)生不可掌控的事情。第二，出于對(duì)自身聲譽(yù)的保護(hù)。由于群眾對(duì)基層社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)有限，往往認(rèn)為政府部門一定比社會(huì)組織做得好;而在基層社會(huì)組織的工作不能使群眾滿意的情況下，群眾往往還是會(huì)到政府部門上訪，要求政府出面解決。于是，政府出于對(duì)自身聲譽(yù)的保護(hù)，情愿自己掌控局面而不敢將職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。

提升基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理能力的主要途徑

第一，政府間接扶持為主，直接扶持為輔?，F(xiàn)階段，我國(guó)的基層社會(huì)組織還處在孕育和起步階段，因而，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，為基層社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供必要的扶持，但應(yīng)該注意以間接扶持為主，直接扶持為輔。一是在管理上，政府應(yīng)由直接管理逐漸轉(zhuǎn)向間接管理。在這一點(diǎn)上，上海市的社會(huì)組織孵化基地就是很好的嘗試。目前，上海市共建成18家社會(huì)組織孵化基地，覆蓋全市主要行政區(qū)。在孵化基地內(nèi)，有效的孵化機(jī)制及專業(yè)的開發(fā)項(xiàng)目，保障了基層社會(huì)組織的順利起步和成形。例如長(zhǎng)寧區(qū)社會(huì)組織創(chuàng)新實(shí)踐園通過(guò)發(fā)揮公益性社會(huì)組織孵化基地、社會(huì)組織創(chuàng)新型人才培養(yǎng)基地、公益服務(wù)資源有效整合基地和承接政府轉(zhuǎn)變職能項(xiàng)目基地的作用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的指導(dǎo)服務(wù)、孵化培育、引領(lǐng)示范、人才培訓(xùn)、聯(lián)動(dòng)互助和項(xiàng)目對(duì)接功能。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)擴(kuò)大孵化基地的推廣力度，并鼓勵(lì)區(qū)縣政府向轄區(qū)內(nèi)的孵化基地注入資金，加強(qiáng)孵化基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮孵化基地的樞紐作用，通過(guò)“組織帶動(dòng)組織”，促進(jìn)基層社會(huì)組織的發(fā)展。二是在資源上，政府應(yīng)由直接提供為主逐漸轉(zhuǎn)向間接提供為主。目前，社會(huì)組織參與政府購(gòu)買的實(shí)踐已經(jīng)在很多地區(qū)有效展開，公益創(chuàng)投也成為各地探索政府購(gòu)買服務(wù)的新方式。在繼續(xù)推行的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)更加注重發(fā)揮引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)、公眾等多種社會(huì)力量的參與，提供更多的人力和資金。在公益創(chuàng)投形成一定的運(yùn)行機(jī)制后，政府應(yīng)逐漸退出主導(dǎo)地位，使企業(yè)和公眾成為資源提供的主體，從而避免基層社會(huì)組織對(duì)政府資源的過(guò)度依賴。

第二，完善并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策之間存在諸多矛盾。2007年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第26條第四款規(guī)定：符合條件的非營(yíng)利組織的收入免收所得稅。2007年12月頒布的《中華人民共和國(guó)所得稅法實(shí)施條例》（第84條、85條）和財(cái)政局與國(guó)家稅務(wù)總局《非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》作了限制規(guī)定，把“符合條件的非營(yíng)利組織的收入”限定為“非營(yíng)利組織的非營(yíng)利收入”，并且只有5項(xiàng)非營(yíng)利收入才能免所得稅。這些規(guī)定相互沖突，影響了社會(huì)組織享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，使稅收反而成了社會(huì)組織發(fā)展的負(fù)擔(dān)。因此，要完善并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，使基層社會(huì)組織真正有能力去參與社會(huì)管理。應(yīng)明晰基層社會(huì)組織與營(yíng)利性組織的本質(zhì)不同，營(yíng)利性組織的根本目標(biāo)是獲取利潤(rùn)，而社會(huì)組織的非營(yíng)利性決定了其利潤(rùn)不進(jìn)行分配，但這并不等于社會(huì)組織提供的服務(wù)完全免費(fèi)。公益活動(dòng)是社會(huì)組織的核心活動(dòng)內(nèi)容，但為了保障組織的可持續(xù)發(fā)展，有時(shí)會(huì)對(duì)某些服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)。因而，在不分配利潤(rùn)的前提下，應(yīng)該建立社會(huì)組織服務(wù)收入減免稅制度，使其服務(wù)收入能成為自身發(fā)展的保障資金。特別是對(duì)于社會(huì)組織在政府購(gòu)買服務(wù)中獲得的項(xiàng)目收入，應(yīng)制定針對(duì)性的政策，減免所得稅。同時(shí)，要對(duì)基層社會(huì)組織進(jìn)行直接減免或直接給予相關(guān)補(bǔ)貼，而不應(yīng)該采取事后補(bǔ)助的方式，以確保稅收優(yōu)惠能真正落到實(shí)處。

第三，放松管制，完善準(zhǔn)入及撤銷制度。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制，登記注冊(cè)門檻高，使得一些社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，被迫到工商管理部門登記注冊(cè)為企業(yè)法人。這部分社會(huì)組織仍然不以營(yíng)利為目的，以公益性活動(dòng)為主要活動(dòng)方式，卻要按照企業(yè)法人的標(biāo)準(zhǔn)繳納稅收，無(wú)法享受到社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠，限制了社會(huì)組織的發(fā)展，制約了社會(huì)組織功能的發(fā)揮。對(duì)于這部分社會(huì)組織，政府應(yīng)該進(jìn)行梳理，并采取適當(dāng)措施，撤銷其在工商部門的登記，使之回歸到民政部門登記注冊(cè)。政府應(yīng)該堅(jiān)持培育和發(fā)展基層社會(huì)組織的理念，進(jìn)一步放寬登記條件，降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記程序，并將業(yè)務(wù)管理權(quán)下放至社區(qū)居委會(huì)，對(duì)達(dá)不到登記標(biāo)準(zhǔn)的基層社會(huì)組織，鼓勵(lì)其在街道及社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行備案，由居委會(huì)實(shí)施有效管理。另外，政府也需要完善基層社會(huì)組織的撤銷機(jī)制。完善的社會(huì)組織管理制度體系應(yīng)包括社會(huì)組織的準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和退出機(jī)制。撤銷登記既是監(jiān)管機(jī)制的一個(gè)重要部分，也是啟動(dòng)退出機(jī)制的一個(gè)主要環(huán)節(jié)。⑤完善社會(huì)組織，特別是基層社會(huì)組織的撤銷機(jī)制，應(yīng)明確清算主管機(jī)關(guān)，并落實(shí)清算資金。通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確規(guī)定基層社會(huì)組織撤銷后的清算主管機(jī)關(guān)，而不僅僅是“指導(dǎo)”、“有關(guān)主管部門”之類的模糊規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)完善清算操作程序，規(guī)范基層社會(huì)組織的清算行為。

第四，加強(qiáng)基層社會(huì)組織自身建設(shè)，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力?；鶎由鐣?huì)組織要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須從自身出發(fā)，堅(jiān)持需求第一的原則，把居民的利益放在首位，并滿足他們的實(shí)際需求。一是基層社會(huì)組織應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的自身定位。基層社會(huì)組織由于接近社區(qū)居民，貼近居民生活，可選擇的服務(wù)范圍廣、種類繁多，包括為老年人服務(wù)、醫(yī)療保健、幫困助殘等諸多方面。如果定位不明確，試圖包攬社區(qū)服務(wù)各個(gè)方面，就會(huì)造成廣而不專的情況。社會(huì)組織需要明確自身的服務(wù)宗旨、服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，并在實(shí)踐中逐步形成規(guī)模和優(yōu)勢(shì);在提供服務(wù)時(shí)對(duì)準(zhǔn)社區(qū)居民的需求，滿足其實(shí)際需要，以獲得居民的長(zhǎng)期信任和持續(xù)支持。而政府在向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)時(shí)，也須注重社會(huì)組織的專業(yè)性和服務(wù)能力。精準(zhǔn)的服務(wù)領(lǐng)域和專業(yè)化的操作是社會(huì)組織獲得政府認(rèn)可的必要條件。二是基層社會(huì)組織應(yīng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制定規(guī)范的規(guī)章制度。對(duì)于規(guī)模較大的社會(huì)組織，可以借鑒營(yíng)利性組織的管理理念和方法，設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)，使組織各部門實(shí)現(xiàn)分工合作、相互制約。對(duì)于規(guī)模較小的社會(huì)組織，則應(yīng)該形成最基本的直線型組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，做到責(zé)任分明，命令統(tǒng)一。另一方面，社會(huì)組織應(yīng)該制定規(guī)范的規(guī)章制度。在人力資源管理方面，應(yīng)根據(jù)組織發(fā)展戰(zhàn)略的要求，制定人力管理章程，細(xì)化到招聘、培訓(xùn)、薪酬、績(jī)效等每一個(gè)環(huán)節(jié)，并注重社會(huì)組織對(duì)人員要求的特殊性，避免人力資源配置時(shí)的無(wú)序狀態(tài)。在財(cái)務(wù)管理方面，應(yīng)建立財(cái)務(wù)管理制度和信息公開制度，對(duì)財(cái)務(wù)結(jié)算、稅務(wù)繳納、票據(jù)使用和資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理。按照《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)獨(dú)立核算，并明確資金使用途徑。同時(shí)，社會(huì)組織需要定期將財(cái)務(wù)狀況向社會(huì)公開，并主動(dòng)接受業(yè)務(wù)主管單位和社會(huì)公眾的檢查和監(jiān)督，確保資金管理透明、可信。

第五，建立基層社會(huì)組織多元化的籌資渠道。多元化籌資渠道的基礎(chǔ)是基層社會(huì)組織建立透明的財(cái)務(wù)管理制度，使社會(huì)公眾了解資金的使用情況，從而贏得社會(huì)公眾的信任。建立多元化的籌資渠道，根本原則在于充分利用各種社會(huì)力量，摒除過(guò)分依賴政府的觀念。而多元穩(wěn)定的資金來(lái)源，也是社會(huì)組織獲得獨(dú)立主體地位的關(guān)鍵因素。首先，基層社會(huì)組織的服務(wù)面向社區(qū)居民，可以在社區(qū)居委會(huì)的協(xié)助下，考慮以捐贈(zèng)的形式尋求社區(qū)居民的資金支持。居委會(huì)作為居民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在長(zhǎng)期實(shí)踐中已經(jīng)得到了居民的廣泛認(rèn)可?；鶎由鐣?huì)組織在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行公益宣傳，并聯(lián)合居委會(huì)發(fā)起捐贈(zèng)活動(dòng)，可以提高居民的反響度，并募集到更多的資金。其次，基層社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。一方面，可以通過(guò)服務(wù)項(xiàng)目冠名，與企業(yè)開展短期合作。社會(huì)組織根據(jù)自身不同的服務(wù)內(nèi)容，確立不同的目標(biāo)企業(yè)，公益項(xiàng)目資金由企業(yè)提供，項(xiàng)目具體運(yùn)轉(zhuǎn)則由社會(huì)組織負(fù)責(zé)。另一方面，考慮與企業(yè)建立長(zhǎng)期合作機(jī)制，獲取企業(yè)穩(wěn)定的資金支持。這需要社會(huì)組織把自身的非營(yíng)利性和企業(yè)的營(yíng)利性巧妙結(jié)合起來(lái)。在短期合作的基礎(chǔ)上，基層社會(huì)組織可以把成效高、受益面廣的公益項(xiàng)目發(fā)展成特色項(xiàng)目并定期開展，通過(guò)該項(xiàng)目的社會(huì)影響力提高企業(yè)的知名度，吸引企業(yè)的長(zhǎng)期關(guān)注和投入。再次，基層社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)與各種基金會(huì)的合作。利用基金會(huì)的募捐平臺(tái)，組織可以獲取更多的社會(huì)捐款，同時(shí)在基金會(huì)的協(xié)助下，保證資金使用的透明化、規(guī)范化。以上海市為例，根據(jù)上海市社會(huì)團(tuán)體管理局基本業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年底，上海市注冊(cè)登記的基金會(huì)共有152家。其中，多數(shù)基金會(huì)已經(jīng)走上了專業(yè)化的運(yùn)作道路，具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力。例如創(chuàng)立于1989年的上海市兒童健康基金會(huì)，專門為兒童健康事業(yè)公募資金，對(duì)兒童健康基金進(jìn)行管理，并配合各級(jí)政府部門，服務(wù)和推動(dòng)上海市兒童健康事業(yè)。該組織在特困家庭病患兒童醫(yī)療幫困救助以及兒童健康知識(shí)宣教、服務(wù)咨詢、資助公益性課題等方面進(jìn)行了不懈的努力，取得了良好的成效。創(chuàng)立20余年來(lái)，兒童健康基金直接受益兒童已達(dá)14萬(wàn)人次。

第六，制定完善的人才引進(jìn)、開發(fā)策略。目前，缺少足夠的專業(yè)人才是制約基層社會(huì)組織有效參與社會(huì)管理的因素之一。要提高獲取人才資源的能力，必須從引進(jìn)和開發(fā)兩方面入手。一是完善基層社會(huì)組織的人才引進(jìn)機(jī)制。一方面，在獲取了足夠的資金支持之后，適當(dāng)提高社會(huì)組織從業(yè)人員的薪資待遇，以吸引專業(yè)的管理人員。在此基礎(chǔ)上，激勵(lì)他們追求自我實(shí)現(xiàn)，留住和持續(xù)吸引專業(yè)管理人才，促進(jìn)社會(huì)組織向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變。另一方面，充分發(fā)揮志愿者的作用，彌補(bǔ)專業(yè)人才的不足?；鶎由鐣?huì)組織應(yīng)利用高校教育資源，與相關(guān)高校建立協(xié)作關(guān)系。這樣不僅能為大學(xué)生提供社會(huì)實(shí)踐基地，也可以吸引優(yōu)秀的大學(xué)生在畢業(yè)后直接投身到公益事業(yè)中，拓寬社會(huì)組織的人才獲取渠道。二是完善基層社會(huì)組織的人才開發(fā)機(jī)制。社會(huì)組織尤其是處于發(fā)展初期的基層社會(huì)組織，要特別注重對(duì)組織成員的培訓(xùn)，可以通過(guò)接受相關(guān)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、到其他組織觀摩交流等途徑，提高組織內(nèi)部成員的服務(wù)水平與技能水平，從而推動(dòng)組織走向?qū)I(yè)化和品牌化。同時(shí)，社會(huì)組織還可以充分利用各地形式多樣的孵化基地所提供的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，對(duì)組織成員進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、組織治理、財(cái)務(wù)管理、公益創(chuàng)投指導(dǎo)等多方面的輔導(dǎo)培訓(xùn)，定期通過(guò)大班講座、小組討論、一對(duì)一指導(dǎo)等形式提升組織成員的理論和實(shí)踐能力，進(jìn)而促使基層社會(huì)組織盡早具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在參與社會(huì)管理時(shí)脫穎而出。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為14AZZ011;同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生劉麗是本文的共同作者）

注釋

陳為雷：《新時(shí)期基層社會(huì)組織能力建設(shè)研究》，《中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)》，2011年第10期，第360～361頁(yè)。

廖益光、李靜：《社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的困境及對(duì)策分析》，《傳承》，2011年第6期，第50～52頁(yè)。

趙伯艷：《推進(jìn)社會(huì)調(diào)解組織參與社會(huì)矛盾化解——基于幾個(gè)案例的分析》，《社團(tuán)管理研究》，2011年第11期，第25～28頁(yè)。

趙立波：《完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制 推進(jìn)民間組織發(fā)展》，《行政論壇》，2009年第2期，第59～63頁(yè)。

邵興平：《社會(huì)組織撤銷登記相關(guān)法律問(wèn)題淺析》，《社團(tuán)管理研究》，2008年第8期，第43～46頁(yè)。

責(zé) 編/武 潔