澳大利亞金融消費糾紛非訴調(diào)解機制借鑒

柳鴻生

近年來，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，侵害金融消費權(quán)益的案件呈現(xiàn)了一些新特點：涉案金額有所增大，科技含量有所提高，部分案情趨向復(fù)雜等。在此情況下，金融消費權(quán)益保護工作的重要性、必要性和迫切性凸顯。

日前，中國人民銀行和世界銀行集團國際金融公司在北京聯(lián)合舉辦了金融消費糾紛非訴調(diào)解機制建設(shè)研討會。會議邀請了澳大利亞金融調(diào)解服務(wù)公司銀行和金融部首席調(diào)解員Philip Field先生就澳大利亞金融消費糾紛非訴調(diào)解機制作了介紹。

通過這些國際研討會我們發(fā)現(xiàn)，澳大利亞很多各類金融糾紛，包括信貸、信托、壽險、財險、支付、存款等，由于第三方非訴調(diào)解機構(gòu)，即金融調(diào)查服務(wù)處（Financial Ombudsman Service，下稱FOS）的有效運作，得到了妥善解決。據(jù)統(tǒng)計，在2013—2014年度，F(xiàn)OS收到的糾紛總數(shù)為31680件，結(jié)案的糾紛總數(shù)為33450件，平均每個工作日處理糾紛100余件。在FOS 300余人的隊伍中（其中100人為兼職），平均每個職員一年處理糾紛100余件。

FOS不是政府的監(jiān)管部門，而是一個獨立于糾紛雙方的第三方糾紛解決機構(gòu)，但在澳大利亞國內(nèi)能夠被金融消費者廣泛接受，其原因主要有以下三點：第一，F(xiàn)OS對消費者提供免費服務(wù)，消費者不必承擔(dān)若法律訴訟失敗而可能產(chǎn)生的費用;第二，F(xiàn)OS是一個獨立于糾紛發(fā)生雙方的第三方非訴機構(gòu)，始終保持中立立場;第三，F(xiàn)OS的工作透明，信息披露機制完善，工作人員具有高效率、高素質(zhì)的特點。這也使得該機構(gòu)在解決金融消費糾紛方面成果顯著。

那么，F(xiàn)OS擁有什么樣的管理體制和機制？具體如何運作？哪些可為我國借鑒？

主要由會員進行調(diào)解

FOS負責(zé)協(xié)調(diào)和制定規(guī)則

FOS有大量的會員作為調(diào)解員，具體調(diào)解職責(zé)由調(diào)解員負責(zé)，董事會不干預(yù)。FOS的會員主要是各類金融機構(gòu)，截至2014年6月30日，其法人會員共計4842家，代理人會員共計10392家，會員總數(shù)合計15234家。FOS的董事會成員包括董事會主席、消費者代表和金融服務(wù)行業(yè)代表各3人。董事會職能包括監(jiān)督工作效率，對政策相關(guān)問題提供指導(dǎo)方針，制定資金預(yù)算以及審查工作范圍和管轄權(quán)限，但不管理具體調(diào)解業(yè)務(wù)。FOS的調(diào)解職責(zé)由不同級別的調(diào)解員負責(zé)，主要包括做出管轄權(quán)方面的決策，通過做出決定來解決糾紛，以及主持和參加FOS專家組工作。FOS設(shè)首席調(diào)解員，并下設(shè)四個具體部門：案件決定部、一般解決部、特殊解決部和戰(zhàn)略與業(yè)務(wù)部。FOS的外部治理機制是對監(jiān)管當(dāng)局——澳大利亞證券和投資委員會負責(zé)，并定期向其報告工作。

FOS作為非訴調(diào)解機構(gòu)，有明確的管轄權(quán)限，主要限定各類金額。如受理糾紛的索賠限額設(shè)在50萬澳元;FOS可以決定的貨幣索賠限額為30.9萬澳元;財產(chǎn)險、責(zé)任險糾紛限額為16.6萬澳元;人壽保險每月收入限額為8300澳元。

當(dāng)金融消費糾紛案件發(fā)生時，處理流程如下：第一，對糾紛進行登記。消費者在首次向金融機構(gòu)投訴之前，或者首次要求金融機構(gòu)解決問題之后的45天之內(nèi)，都可以給FOS打電話，服務(wù)人員將會告知消費者該糾紛是否在FOS的管轄范圍之內(nèi)。如果在FOS的管轄范圍之內(nèi)，則消費者可以提交書面申請材料對該糾紛進行登記。第二，F(xiàn)OS對糾紛進行受理。在FOS管轄范圍之內(nèi)的糾紛案件，消費者首先向金融機構(gòu)提出申訴，如果收到的答復(fù)是糾紛未能解決，或者在消費者投訴的21天之內(nèi)投訴仍未能解決，則該糾紛會被FOS予以受理。第三，F(xiàn)OS對糾紛案件進行管理。在這一階段，F(xiàn)OS將審查收到的糾紛案件，并且與消費者聯(lián)系，收集更多的信息來了解糾紛，在其管轄范圍之內(nèi)的部分，就會與金融機構(gòu)聯(lián)系，要求金融機構(gòu)對此事做出回應(yīng)。在得到了消費者和金融機構(gòu)雙方的信息之后，F(xiàn)OS會對雙方提供的信息進行審查和評估，由案件主管調(diào)查糾紛案件，盡力通過協(xié)商和調(diào)解的方式來解決糾紛。如果糾紛需要調(diào)解解決，則糾紛案件會被提交到FOS的調(diào)解處理部門，由調(diào)解員安排金融消費者和金融機構(gòu)共同參加的電話會議來進行調(diào)解。第四，F(xiàn)OS對糾紛案件達成處理結(jié)果。通過協(xié)商和調(diào)解的方式，F(xiàn)OS達成提出建議或者進行決定的方式來解決糾紛案件。案件負責(zé)人首先在對糾紛進行詳細調(diào)查的基礎(chǔ)之上，考慮糾紛的行業(yè)實踐性和法律法規(guī)的適用性，對案件提出建議。如果糾紛雙方都能夠接受建議，則該建議具有約束力，糾紛得到解決。如果有其中一方反對該建議，則案件負責(zé)人將糾紛提交到FOS的裁決委員會來做出決定，即得到最終決策。如果消費者在30天之內(nèi)接受了該決策，則對金融機構(gòu)具有約束力。

FOS的決策標(biāo)準(zhǔn)除最主要的法律原則外，還有以下幾個有特色的標(biāo)準(zhǔn)。一是適用的行業(yè)行為準(zhǔn)則或指引，二是良好的行業(yè)實踐，三是FOS或前任機構(gòu)的前相關(guān)決策，但同時FOS又不受其約束。這表明，F(xiàn)OS擁有一定的自主權(quán)。

FOS處理糾紛有四大原則。第一，中立性原則。FOS受理糾紛案件之后，自行調(diào)查所有問題，既與消費者聯(lián)系搜集信息，又聽取金融機構(gòu)對此事的回應(yīng)，而非單獨聽取當(dāng)事人的一面之詞。第二，非訴訟方式解決糾紛原則。FOS致力于通過協(xié)商和調(diào)解的方式來解決糾紛案件，達到令糾紛雙方都滿意的效果。第三，約束力原則。FOS處理糾紛案件時，如果糾紛雙方對其提出的建議都能夠接受，則該建議具有約束力，如果一方反對該建議，則提交裁決委員會做出最終決策，消費者在30天之內(nèi)沒有對該結(jié)果提出異議，則該決策對金融機構(gòu)具有約束力。第四，尊重消費者原則。FOS在對糾紛案件做出最終決策之后，如果消費者不接受FOS的決定，則該決策對發(fā)生糾紛的雙方都沒有約束力。

FOS費用來源以基本會費為主

FOS的收費包括三個方面：基本費用、使用費用和案件費用?；举M用即為FOS所有會員都應(yīng)繳納的會費，根據(jù)其業(yè)務(wù)規(guī)模的大小，收費標(biāo)準(zhǔn)在每年275澳元至11000澳元之間，規(guī)模越大的金融機構(gòu)需繳納的會費就越多。使用費用采取一年結(jié)算一次的方式，對于在FOS有糾紛的會員，基于計費日之前12個月內(nèi)發(fā)生糾紛的數(shù)量和復(fù)雜程度來收取使用費，調(diào)解次數(shù)越多越復(fù)雜，則該會員所需繳納的使用費越多，該費用的收費目的在于減少會員機構(gòu)對FOS的使用。案件費用是對每個糾紛案件的收費，標(biāo)準(zhǔn)基于糾紛在哪個階段得到解決以及糾紛的復(fù)雜程度，糾紛處理的各個流程都需收取案件費用，其目的在于鼓勵會員機構(gòu)盡快盡早解決糾紛。

以上三個方面的收費對象均為FOS的會員機構(gòu)，收取的費用用于FOS的日常運作，對消費者并不收取任何費用，但是在處理糾紛的過程中，如果消費者想聘用律師或者其他法律方面的專業(yè)人士，所產(chǎn)生的費用需要自行承擔(dān)。

FOS流程改進創(chuàng)新

進一步分類精細化管理

FOS通過登記、受理、案件管理和得出決策結(jié)果這樣四個步驟的當(dāng)前處理流程雖然能夠解決糾紛案件，但是由于每個步驟的案件經(jīng)辦人均不相同，重新熟悉案件的時間成本很高，影響了案件的處理效率。FOS本著不斷創(chuàng)新和與時俱進的精神，打破原有的糾紛處理程序，不因循守舊，積極進行探索，得出了一套更為快速簡單高效的糾紛解決流程。對于消費者提出的糾紛申請，在原有的登記和提交流程之后，對糾紛案件進行區(qū)分，根據(jù)復(fù)雜程度和金額大小分為快速通道糾紛和一般糾紛，將一些簡單或金額較?。ㄒ话阈∮?0000澳元）的糾紛納入快速通道進行處理，由專家在流程早期介入?yún)⑴c，減少糾紛解決流程的接口。一般和復(fù)雜糾紛案件可以通過協(xié)商和調(diào)解的程序解決，協(xié)議無法解決的糾紛將直接進入決策流程。FOS的流程改進由垂直化向扁平化發(fā)展，大大提升了糾紛案件的處理效率，截至2014年12月31日，已有644起糾紛案件進入快速通道流程，得到了高效的處理。

對我國的啟示

第一，設(shè)立獨立的第三方非訴訟糾紛解決機構(gòu)，通過立法的形式賦予其裁決效力。由于我國目前采取分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的模式，一行三會均設(shè)立了金融消費權(quán)益保護局，協(xié)調(diào)進行金融消費權(quán)益的保護工作，但存在業(yè)務(wù)無法界定、管轄范圍模糊的問題。借鑒澳大利亞在此方面的經(jīng)驗，可以結(jié)合我國實際情況，逐步設(shè)立具有獨立地位的第三方金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，并且制定相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)范其職責(zé)權(quán)限和強制執(zhí)行的效力。

第二，第三方金融消費權(quán)益保護機構(gòu)需秉承保護消費者的原則。FOS處理糾紛與我國現(xiàn)有情況一個很大不同就是除調(diào)解職責(zé)之外，還有就糾紛做出決定的權(quán)力。同時規(guī)定，如果消費者接受決定，則金融機構(gòu)必須遵守;如果消費者不接受，則對雙方都無約束力。筆者曾就此原則咨詢相關(guān)人士，這個規(guī)定傾向消費者，金融機構(gòu)如何看待，是否愿意接受？世界銀行官員認(rèn)為，由于信息不對稱等原因，金融消費者在糾紛案件中通常處于弱勢地位，而金融機構(gòu)內(nèi)部的投訴機制通常由于自身限制很難做出有利于消費者的決定，金融消費者的權(quán)益很難得到切實保護，金融機構(gòu)作為特殊經(jīng)營行業(yè)，需要做出適當(dāng)?shù)淖尣?。同時，第三方機構(gòu)一般具有較高的透明度，會堅持中立、公正的原則做出決定。因此第三方非訴調(diào)解機制不可或缺。

第三，監(jiān)管當(dāng)局支持第三方金融消費權(quán)益保護機構(gòu)獨立運作。根據(jù)介紹，澳大利亞監(jiān)管規(guī)定，金融機構(gòu)要想獲得牌照或準(zhǔn)入，必須加入第三方非訴調(diào)解機構(gòu)，這是一個前提。其次，根據(jù)Philip先生介紹，監(jiān)管當(dāng)局一般情況下比較支持FOS獨立開展工作，即使有金融機構(gòu)就糾紛的解決向監(jiān)管當(dāng)局反映，監(jiān)管當(dāng)局一般也不具體干涉FOS的處理，而一般在決定程序方面調(diào)查是否依法合規(guī)。

第四，機構(gòu)費用來源體現(xiàn)了減少糾紛和鼓勵解決糾紛原則。為充分保證第三方金融消費權(quán)益保護機構(gòu)的公益性和公正性，其收費模式為對會員單位收費和對消費者免費相結(jié)合。該機構(gòu)日常運作的經(jīng)費為對會員單位收取的費用，包括基本會費和附加費用兩大類。對機構(gòu)內(nèi)的會員單位按照規(guī)模大小收取金額不同的年費，同時結(jié)合會員單位發(fā)生糾紛的數(shù)量和糾紛處理流程的復(fù)雜程度收取附加費用，以此激勵金融機構(gòu)提升糾紛處理效率。

第五，加大公開信息披露，加強社會監(jiān)督。FOS獨立自主決策，不受任何其他部門干預(yù)，F(xiàn)OS還有權(quán)在管轄權(quán)限范圍內(nèi)就糾紛做出決定。同時監(jiān)管當(dāng)局規(guī)定，金融機構(gòu)要想獲得牌照必須加入其批準(zhǔn)的外部糾紛解決機構(gòu)。這說明，F(xiàn)OS有相當(dāng)程度的決策權(quán)和影響力。這對于糾紛的快速有效解決提供了良好的制度保障。另一方面，為防止第三方機構(gòu)不濫用權(quán)力，應(yīng)加強公開信息披露制度，加強社會監(jiān)督。