法官員額制：尋找可復(fù)制的經(jīng)驗

葉竹盛

去年7月12日，上海市召開全市司法改革先行試點部署會，成為首個啟動司法改革試點的城市，其中一個改革重點任務(wù)是實行法官“員額制”，法院人員按比例劃分，只有少數(shù)能進員額，成為具有審判權(quán)的法官。

員額制改革的目標是實現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責”。最高院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮曾提出，此次司法改革最大的特點是觸及了體制問題，以往三輪改革主要是工作機制的改革。員額制被認為是此次司法改革中“動奶酪”的核心體制改革。

從去年7月首次啟動至今，第一批7個試點省份分別推出了各自的員額制改革方案，各省的改革各有特色，進展也不盡相同。今年5月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定了第二批11個司法改革試點省份，加上第一輪試點省份，總數(shù)占到了“半壁江山”。照此進度，可以預(yù)期，第三輪試點將可能覆蓋全國，這意味著要迅速總結(jié)和推廣前兩批改革的經(jīng)驗。

那么，員額制準備好了嗎—第一批試點省份是否已經(jīng)形成可復(fù)制的經(jīng)驗，是否已經(jīng)在實踐中解決了圍繞著員額制的種種爭議？

根據(jù)統(tǒng)計，員額制改革前，各地法院具有助理審判員和審判員資格的人員比例普遍占60%～70%，員額制改革意味著相當一部分人將喪失審判資格，只能在法院中從事審判輔助工作和司法行政工作。到底多少人“出局”？這成了員額制啟動初期最值得關(guān)注的一個問題。

首先啟動改革的上海，確定的員額比例是33%。根據(jù)上海方面的官方表述，是“基于上海法官、檢察官隊伍的現(xiàn)狀以及案件審理狀況，經(jīng)過反復(fù)測算、認真核算而得出的”。上海公布這個數(shù)據(jù)后，其他試點省份有所異議。北京一位參與司法改革方案起草的檢察官向《南風窗》記者分析道，上海的政法編制有特殊性，一些在北京市按照編外人員聘用的崗位，在上海也屬于編制內(nèi)，因此上海計算員額比例時，基數(shù)比較大，如果按照33%的入額比例，北京出局的法官比例將高于上海。

對于員額制比例問題，中央并未專門有文件規(guī)定上限，但在今年5月22日，最高法院、司法部印發(fā)的《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》中，明確寫道：“尚未開展法官員額制改革的，法官員額數(shù)暫按中央政法專項編制的39%計算。”這份文件證實了業(yè)界的傳聞—“中央規(guī)定各地員額制比例不得超過40%”。

這個比例到了各個試點省份，還存在一個不同層級法院系統(tǒng)的分配問題。深圳2014年初就啟動了法院人員分類管理改革，當時中央層面上的員額制改革日程尚未出臺，深圳改革具有摸索性質(zhì)。根據(jù)深圳市改革的文件，確定市中院法官員額最多不超過政法專項編制的60%，各區(qū)法院法官員額最多不超過65%。最終深圳在1906個政法編制中選出了1065名主審法官，比例近56%，還是大幅超過了中央所確定的比例。

廣東省高院政治部主任周玲接受采訪時說，目前做法是將39%的員額比例在全省統(tǒng)籌，粵東西北地區(qū)不到30%，珠三角地區(qū)則突破39%。不像廣東，同樣作為第一批試點的海南在省內(nèi)分配員額比例上差距不大，其中高院和中院（含海口海事法院）法官員額比例為38%，基層法院為40%。吉林的員額制改革尚未全省鋪開，但也規(guī)定試點中的中院員額比例控制在37%以內(nèi)，基層法院則為40%以內(nèi)。

不論是省內(nèi)各地各級法院比例不同，還是比例接近，都可能造成一些問題。浙江省臺州市中院研究室法官王圣杰一直關(guān)注員額制改革，他向《南風窗》記者分析道，“在發(fā)達地區(qū)考慮縮減員額的時候，欠發(fā)達地區(qū)可能面臨的是法官的稀缺。所以不能用同樣的標準和進程要求全國不同的地區(qū)”。

王圣杰提出一個漸進的員額比例方案，在改革初期不需要對員額比例進行嚴格的限制，可根據(jù)現(xiàn)有法官數(shù)量編制序列或作小幅度縮減。原則上不再新任命助理審判員，并且設(shè)定法官序列只出不進，隨著高齡法官逐步退休或退崗，法官比例自然降低。以目前的法官年齡結(jié)構(gòu)，經(jīng)過3至5年的消化，法官比例下降10%甚至15%是水到渠成的。

海南是第一批試點省份中員額制推進最迅速的一個。今年1月份，海南將全省法官集中在一起考試，根據(jù)考試結(jié)果，再結(jié)合其他考核標準，從符合資格的1393人中遴選出了1133位員額內(nèi)的法官。但是根據(jù)公布的數(shù)據(jù)，參加考試的只有1170人，除了30人棄考以外，還有193人未參加考試，全部都是海南各級法院的院長和副院長。在事后海南方面公布的入額法官名單中，他們都直接進入了員額。

據(jù)海南省高院一位不愿具名的法官向《南風窗》記者透露，海南省各級法院院級領(lǐng)導(dǎo)都直接進入了員額。記者幾經(jīng)查詢，未發(fā)現(xiàn)有公開的相關(guān)規(guī)定。據(jù)這位法官透露，考試成績只占最終遴選分數(shù)的40%，其余60%主要看法官的資歷、院黨組打分、法官的職務(wù)，以及發(fā)表文章等指標，其中最為“重頭”的是院黨組打分和職務(wù)。也就是說，擔任庭長、副庭長的法官比一般法官具有更多優(yōu)勢。

“資歷比較老的法官進員額一般沒什么懸念，真正的競爭是在年輕法官之間，比如剛評上助理審判員沒多久的法官，他們資歷差不多，都沒什么職務(wù)，因此考試結(jié)果就能決定他們能否進入員額?！边@位法官分析道。

在員額制改革啟動之初，許多學者便擔心，法院領(lǐng)導(dǎo)會首先占據(jù)員額指標。根據(jù)著名法學家陳瑞華分析，以基層法院為例，院級領(lǐng)導(dǎo)加上各業(yè)務(wù)庭的庭長、副庭長，已經(jīng)占去員額比例半數(shù)。

浙江省某法院一位“80后”法官告訴《南風窗》記者，他們院里和他同齡的法官基本上已經(jīng)做好了只能當法官助理的心理準備了。廣東省佛山市順德區(qū)法院的員額制改革結(jié)果，也基本印證了年輕法官更容易出局的結(jié)論。順德區(qū)法院經(jīng)過2014年7月、2015年5月兩次選任，共選任了130名主審法官。其中133名“80后”法官報名，只選上了28人；而157名資歷較老的法官報名，共入選了102人。

多位法官向《南風窗》記者分析，進入法院不到10年的年輕法官實際上是法院的辦案主力，承擔了大部分案件的審理工作。

到底誰進誰不進，員額制是否會對年輕法官造成不公平？近期中央層面的領(lǐng)導(dǎo)多次發(fā)言表達了對此的關(guān)注。中央政法委孟建柱書記不久前講話稱，“如果領(lǐng)導(dǎo)干部進入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會服氣，我們做思想工作也就沒底氣”。最高法黨組成員、政治部主任徐家新也提出，“領(lǐng)導(dǎo)干部入額必須一視同仁，對不能在一線獨立承辦案件的，或達不到審判績效考核要求的，應(yīng)一律按要求退出員額”。

青海省也已經(jīng)啟動了員額制改革，在院領(lǐng)導(dǎo)進員額的問題上，顯得更為謹慎。在研究院級領(lǐng)導(dǎo)是否直接進入員額的問題時，青海省委政法委認為，這樣的做法會讓遴選工作大打折扣，如果領(lǐng)導(dǎo)干部進入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會服氣，整個司改工作的宣傳工作也就沒了底氣。為避免爭議，青海規(guī)定，在出臺具體可行的辦法之前，先行試點的法院院級領(lǐng)導(dǎo)暫不進入首批員額。

上述浙江省某法院法官向《南風窗》記者分析道，院領(lǐng)導(dǎo)是否進員額還涉及比較復(fù)雜的問題，首當其沖便是審委會的制度。院領(lǐng)導(dǎo)一般同時擔任審委會委員，假如進不了員額，沒有審判權(quán)力，那么在審委會的工作怎樣開展？對于法院綜合部門的領(lǐng)導(dǎo)來說，情況還更復(fù)雜，例如法院內(nèi)部重要的政治部與紀檢組，這些部門領(lǐng)導(dǎo)都可能兼任審委會委員，但又不具體從事審判工作，是否讓他們進員額，也是一個有爭議的問題。

云南省高院副院長田成有提出，可以考慮暢通系統(tǒng)外交流，為各級法院中優(yōu)秀的黨務(wù)、政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部開通一個出口，對于進入不到法官員額內(nèi)的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者法官順暢地離開法院到其他部門任職，交流到其他黨政機關(guān)工作，轉(zhuǎn)為法律顧問或公職律師，而公務(wù)員身份及職級不變。

除了圍繞著員額制比例和領(lǐng)導(dǎo)入額問題的爭議之外，還有一些不是員額制問題，但又與員額制直接相關(guān)的問題。上述海南高院法官透露，海南方面已經(jīng)明確，未來5年是“空轉(zhuǎn)期”，意味著即使有一部分法官進入員額，加重了責任，但工資待遇不變。

上海方面則已經(jīng)明確提出，入額法官工資提高43%。對此數(shù)字，目前并無官方具體解釋，計算基數(shù)是指法官的總收入還是指基礎(chǔ)工資，假如是后者，則意味著只增加一兩千元。據(jù)上述浙江法官告訴《南風窗》記者，他的上海法官朋友在內(nèi)部的說法是，將按總收入計算增幅，這樣便意味著上海入額法官的收入將有實質(zhì)性提高。去年深圳市已經(jīng)決定，主審法官月均收入提高1500元。

據(jù)上述海南法官分析，海南的員額制遴選進展還算平穩(wěn)，沒有進入員額的法官甚至感到“挺高興”。他分析，工資不變的情況下，辦案責任全部由法官承擔，并且入額對職務(wù)升遷還有影響。員額制法官不和行政掛鉤，這意味著原本依賴行政職級升遷獲得待遇提升的法官，現(xiàn)在少了這個晉升渠道，反而是后勤綜合部門的非員額制人員依然可以照常升遷。

王圣杰分析，員額制不僅僅是法官身份問題，更重要的是涉及司法職業(yè)保障和審判權(quán)運行的問題?！艾F(xiàn)在員額制施行的最大障礙就是缺乏職業(yè)化的法官群體，不能保證在縮編之后能夠提升審判效率，優(yōu)化司法供給。沒有這樣的實效基礎(chǔ)，法官地位與司法權(quán)威就無從談起?！?/p>

按照多地設(shè)計的方案，員額制法官遴選出來后，由主審法官帶著法官助理和書記員組成的審判團隊辦理案件。目前雖然一些地方已經(jīng)選出員額制法官，但面臨著司法輔助人員嚴重缺乏的狀況。

根據(jù)以往的相關(guān)改革經(jīng)驗，“法官+輔助人員”的工作模式改革并不算成功。據(jù)王圣杰觀察，法官助理制度從2004年即開始試點，至今沒有成形。從法官助理的配置模式到具體職能，均未統(tǒng)一，也缺乏完善的運行模板。不論是“3+N+1”（北京房山），或是“1+2+3+4”（深圳福田），都無法解決法官與助理、助理與書記員間角色的清晰分離，以及在此基礎(chǔ)上的配合互動。“江西高院認為法官助理制度可操作性差，法官助理在職能上與書記員重合，顯得多余；甘肅高院認為從書記員中選拔法官助理，會導(dǎo)致書記員人數(shù)緊張，而從審判員、助理審判員中轉(zhuǎn)任法官助理，則會導(dǎo)致工作積極性不高，影響實際效率?！?/p>

上述浙江法官分析道，現(xiàn)在試點推進有點快，“試點經(jīng)驗都沒有總結(jié)出來，許多問題還沒有對策”，這種情況下，盲目推進改革，容易異化成“為改革而改革”。他認為，現(xiàn)在各地員額制改革的做法不盡相同，到時最高院能不能統(tǒng)一共識還存在較大困難。員額制是全國統(tǒng)一的司法基礎(chǔ)制度，不能一個地方一個樣。但假如到時最高院總結(jié)各地經(jīng)驗，形成統(tǒng)一方案，這意味著前期改革有不同做法的地方，又得重新再搞一次，“付出的成本太大”。

王圣杰同樣也擔心員額制的試點經(jīng)驗推廣到全國后，會產(chǎn)生異化現(xiàn)象，“在全國層面，由于各地缺乏和試點法院相同的改革執(zhí)行力，制度運行的缺陷會被放大，而優(yōu)勢則會減弱；甚至會出現(xiàn)罔顧改革目的，只求形式突破的應(yīng)景作秀之舉，這種異化現(xiàn)象在歷次司法改革中并不鮮見”。