村民自治背景下農(nóng)村兩委和諧關(guān)系的構(gòu)建

摘?要：村民自治制度是黨領(lǐng)導廣大農(nóng)村群眾基于中國國情建立起來的基層民主制度，是發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)村基層民主政治的重要創(chuàng)舉。在村民自治實踐中，一些農(nóng)村兩委由于受到多種因素的影響和制約，未能協(xié)調(diào)一致，以致兩者的關(guān)系處于不協(xié)調(diào)、不健康的狀態(tài)。為構(gòu)建和諧的兩委關(guān)系，要持續(xù)健全和完善兩委工作制度、機制，加強兩委干部隊伍建設(shè)，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)的作用，并運用法治思維和法治方式開展兩委工作。

關(guān)鍵詞：村民自治;農(nóng)村基層民主;兩委關(guān)系;和諧

中圖分類號：F32????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0078-03

基金項目：2013年國家社科基金青年項目“邊疆民族地區(qū)基層黨建創(chuàng)新與政府治理能力提升研究”（13CDJ025）。??作者簡介：蔣平（1981-），女，廣西全州人，百色學院政治與法律系副教授，博士，研究方向：基層黨建與思想政治工作。 ?? 自1979年廣西宜州縣合寨村自發(fā)成立村民組織到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過實施，村民自治制度在我國逐步建立和推廣起來。此后，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《組織法》）通過實施，再至2010年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議對《組織法》進行修訂，廣大農(nóng)村地區(qū)全面推進村民自治制度并取得顯著成效，促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進程，激發(fā)了廣大農(nóng)村群眾建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性、主動性和創(chuàng)造性。然而，由于村民自治制度是黨領(lǐng)導廣大農(nóng)村群眾基于中國國情建立起來的基層民主制度，沒有先例可循，一直處于健全與完善的探索發(fā)展進程中，其中，一些農(nóng)村地區(qū)在村民自治實踐中也暴露出不少問題，部分農(nóng)村的村民委員會和黨支部委員會（簡稱兩委）的關(guān)系處于不協(xié)調(diào)、不健康狀態(tài)。這既影響到農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導核心地位，也影響到村民自治權(quán)利的充分行使，進而影響到農(nóng)村改革、穩(wěn)定和發(fā)展大局。因此，如何處理好兩委關(guān)系，促進兩委的良性互動，是農(nóng)村治理工作面臨的重要課題。????? 一、“兩委關(guān)系”的制度邏輯與現(xiàn)實挑戰(zhàn)????? 村民自治制度是推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要創(chuàng)舉，一方面要保障和促進農(nóng)村群眾的自治，另一方面要堅持黨的領(lǐng)導核心作用。但是，由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異巨大，村民自治制度一旦被推廣實施并在不同地區(qū)的現(xiàn)實土壤上生根發(fā)芽，就產(chǎn)生了復(fù)雜的“兩委關(guān)系”問題。????? （一）“兩委關(guān)系”的制度邏輯????? 2010年修訂后的《組織法》第2條指出：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币簿褪钦f，根據(jù)制度安排，由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會是村民自治的承擔主體和落實主體，管理村級公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)調(diào)村民利益糾紛，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映村民利益訴求和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府維護農(nóng)村社會治安。????? 同時，《組織法》第4條指出：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！?也就是說，村民自治制度要堅持和維護黨的領(lǐng)導核心地位，這是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求。這種要求也為《中華人民共和國憲法》《中國共產(chǎn)黨章程》及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（簡稱《工作條例》）所明確和強調(diào)。其中，《工作條例》詳細規(guī)定了農(nóng)村黨支部的職責。其第2條規(guī)定，農(nóng)村黨支部是村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，主要職責包括：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議;討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題;領(lǐng)導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動;搞好支部委員會的自身建設(shè);負責村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育管理和監(jiān)督;搞好本村的社會主義精神文明建設(shè)和社會治安、計劃生育工作。????? 可見，從制度安排上看，農(nóng)村黨支部委員會和村民委員會是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，村民委員會必須在農(nóng)村黨支部委員會的領(lǐng)導下開展村民自治活動。同時，村民委員會和農(nóng)村黨支部都具有管理農(nóng)村各項事務(wù)的職責，擁有處理當?shù)毓泊婀彩聞?wù)的權(quán)力。一方面，這在制度上保證了兩委對農(nóng)村事務(wù)的組織、協(xié)調(diào)和管理，促進了農(nóng)村各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。另一方面，由于廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異巨大，各地實行村民自治的條件各不相同，《組織法》和《工作條例》所提出的原則安排并不能在所有農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)有效結(jié)合并取得良好實施效果。一些農(nóng)村地區(qū)的兩委干部片面理解《組織法》和《工作條例》的原則精神，不能結(jié)合當?shù)貙嶋H情況因地制宜地將其貫徹實施，以致“農(nóng)村法人”與“農(nóng)村領(lǐng)導核心”之間出現(xiàn)矛盾，形成了村民委員會和農(nóng)村黨支部委員會相割裂的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。????? （二）“兩委關(guān)系”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)????? 村民自治制度推廣實施以來，經(jīng)過多年的實踐探索，大部分兩委能夠立足當?shù)貙嶋H情況建立和諧的關(guān)系，進而聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，譜寫了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新篇章。但也有一些兩委由于受到制度設(shè)計、經(jīng)濟基礎(chǔ)、傳統(tǒng)觀念及兩委干部個人素質(zhì)狀況等內(nèi)外多種因素的影響和制約，未能協(xié)調(diào)一致，不能形成科學的組織分工和合理的工作機制，以致兩者的關(guān)系處于不協(xié)調(diào)、不健康的狀態(tài)，或存在摩擦、矛盾、沖突，或走向違法亂紀的合謀。主要表現(xiàn)為：[1]????? 一是角色沖突，相互爭權(quán)奪利。在二元權(quán)力結(jié)構(gòu)下，一些兩委沒有正確認識、厘清黨的領(lǐng)導和村民自治的辯證關(guān)系，錯誤地將村民自治與黨支部的領(lǐng)導核心作用對立起來，不能形成科學合理的組織分工。如有的農(nóng)村黨支部委員會錯誤地理解了“領(lǐng)導核心”的內(nèi)涵，認為黨支部應(yīng)該領(lǐng)導所有工作，包辦一切事務(wù)，將村民委員會晾在一旁。反之，有的村民委員會認為自身是由全體村民選出來的，村里的事務(wù)應(yīng)該由村民委員會說了算，千方百計架空黨支部，奪取了村級事務(wù)的決策權(quán)。還有一些兩委則處于中間地帶，即彼此明爭暗斗，相互爭權(quán)力，比大小，你不服我，我不服你，見到有利益的事情就去爭奪控制權(quán)和主導權(quán)，而對沒有利益的事情則相互推諉，不管不問。????? 二是各行其是，各唱各的調(diào)，各管各的事。有的兩委干部和群眾認為，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，而黨支部委員會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準建立的，黨支部書記由支部黨員選舉產(chǎn)生或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指派，那么，村民自治理應(yīng)由村民委員會唱主角，由村主任管村務(wù)，黨支書管黨務(wù)，結(jié)果兩委變成了兩架馬車，各跑各的路;有的兩委勢均力敵，遇事不討論不商量，在工作中各講一套、各做一套，令出多門，以致村民思想混亂，無所適從;有的兩委選舉摻雜著家族、姓氏、自然村落的利益因素，當選出的村主任和黨支部書記分屬于不同的利益團體時，如果其缺乏公心，就會成為各自利益群體的代言人去爭奪農(nóng)村公共資源，相互抗衡，以致農(nóng)村社會人際關(guān)系緊張、人心惶惶。????? 三是空占職位，為官不為。有的黨支部委員會錯誤地認為“村民自治了，支部沒權(quán)了”，放棄了村級組織的領(lǐng)導核心地位，抱著“只要不出事，寧愿不做事”的態(tài)度，對村民委員會的工作不支持、不干預(yù)、不監(jiān)督，敷衍了事。有的兩委干部思想保守，觀念落伍，知識結(jié)構(gòu)陳舊，能力匱乏，面對農(nóng)村經(jīng)濟利益格局的變化和社會結(jié)構(gòu)的變遷所帶來的新形勢和新任務(wù)認識不清、理解不深，對新問題和新矛盾束手無策、力不從心，不能正常履職。還有的兩委干部缺乏公心，只顧自己發(fā)家致富，對村內(nèi)事務(wù)不負責，對村民訴求不關(guān)心。????? 四是非法合謀，攫取農(nóng)村公共資源。有的兩委干部在不良商人的腐蝕拉攏下，在農(nóng)村灰色、黑色勢力的威脅利誘下喪失了立場，成為不良商人或灰色、黑色勢力的代言人和同盟者。有的兩委干部喪失了理想信念，價值取向扭曲，為追逐個人利益的最大化而走向合謀，聯(lián)合控制了村內(nèi)權(quán)力，逐漸使村民自治異化為“村官自治”。如一些兩委干部合謀掌控村集體的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)資源的處置權(quán)和收益權(quán)，在征地拆遷、舊村改造、資源開發(fā)中搞權(quán)錢交易，收受賄賂，鯨吞征地補償款、土地出讓金，將村集體利益非法轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺速Y產(chǎn)，中飽私囊;還有的兩委干部截流國家下?lián)艿男罗r(nóng)村建設(shè)款物，套取農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖補助資金，蠶食扶貧資金，以致出現(xiàn)“小村官、大腐敗”現(xiàn)象，成為激化矛盾、破壞穩(wěn)定、引發(fā)群體性事件的導火索和火藥桶。????? 二、構(gòu)建兩委和諧關(guān)系的思路與對策????? 和諧的兩委關(guān)系是推進農(nóng)村改革發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的關(guān)鍵。針對上述問題，這里就如何構(gòu)建和諧的兩委關(guān)系提出一些思路與對策。????? （一）健全和完善兩委工作制度、機制????? 一是健全和完善《組織法》和《工作條例》。《組織法》和《工作條例》分別是村民自治和農(nóng)村基層黨組織工作的法律制度依據(jù)，從原則上規(guī)定了兩委的工作職能和相互關(guān)系。全國人大和黨中央要根據(jù)時代的發(fā)展要求進一步修訂《組織法》和《工作條例》，對兩委的工作職能、權(quán)力運行和關(guān)系協(xié)調(diào)進行界定，做好制度安排。一方面，要始終堅持黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導核心地位，確保農(nóng)村黨組織對村民自治的領(lǐng)導作用，保證村民自治的正確方向。另一方面，要確保村民委員會的自治職能，不能以黨的領(lǐng)導核心作用代替村民自治功能。????? 二是各農(nóng)村地區(qū)要將《組織法》和《工作條例》落地，立足當?shù)貙嶋H健全和完善兩委工作機制。俗話說，“千里不同風，百里不同俗”?！督M織法》和《工作條例》對兩委工作進行了原則性的規(guī)定，但不可能對某個特定農(nóng)村地區(qū)的兩委工作進行具體安排。因此，各農(nóng)村地區(qū)必須立足當?shù)貙嶋H將《組織法》和《工作條例》的原則性規(guī)定落地，將其細化，力求建立科學合理的兩委工作機制，明確、具體、詳細地劃分兩委的職權(quán)、責任和工作流程，使兩委的工作有章可循、科學有序，保證黨領(lǐng)導核心作用的發(fā)揮和村民自治活動的開展。如一些先進農(nóng)村地區(qū)依據(jù)法律規(guī)定，通過民主討論、民主決策制定了諸如《村兩委會制度》《民主生活會制度》《村干部管理制度》《黨員代表議事會制度》《村民代表議事會制度》《民主評議干部制度》《兩委干部換屆選舉制度》等制度，明確規(guī)定兩委的分工和工作流程，規(guī)范對人、財、物、權(quán)的劃分，保證兩委協(xié)調(diào)一致開展工作，“逐步實現(xiàn)了支部管決策、村委管執(zhí)行，支部當家、村委管家這樣比較科學合理的工作格局”。[2]????? （二）加強兩委干部隊伍建設(shè)????? 一是加強和完善兩委干部隊伍的選拔任用。首先，選好村黨支部書記和村民委員會主任。實踐證明，“選準一個人，帶好一班人，帶活一個村”。事實又表明，兩委關(guān)系的好壞在很大程度上取決于兩委帶頭人之間能否建立良好的關(guān)系。為此，各農(nóng)村地區(qū)要拓寬選人渠道，創(chuàng)新選人形式，選拔思想政治素質(zhì)好、道德高尚、有公心、能力強、樂于奉獻、群眾公認的人為村黨支部書記和村民委員會主任，讓他們齊心協(xié)力引領(lǐng)農(nóng)村群眾貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，帶領(lǐng)農(nóng)村群眾發(fā)家致富，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。其次，優(yōu)化兩委干部隊伍。在構(gòu)建兩委和諧關(guān)系的過程中，兩委干部成員同樣是重要因素，因而要選好用好兩委班子成員。要綜合從政治立場、教育背景、年齡層次及能力結(jié)構(gòu)等方面考慮，選拔那些心系群眾、作風正派、視野開闊、銳意進取、年富力強、熱心辦事的人進兩委班子，讓他們優(yōu)勢互補，凝聚共識，精誠合作，共同推進農(nóng)村改革發(fā)展事業(yè)。如在基層民主建設(shè)的實踐探索中，各地逐步發(fā)展出“公推直選”“兩推一選”的選舉形式，積極試行黨支部委員會書記和村民委員會主任“一肩挑”和兩委干部交叉任職的方式，這為構(gòu)建兩委良性互動關(guān)系奠定了經(jīng)驗基礎(chǔ)。????? 二是加強兩委干部隊伍的教育管理。要遵循多換思想少換人的思路，在思想、組織、作風、能力等各方面加強兩委干部的教育管理，保證農(nóng)村黨組織的先進性和純潔性，增進村委干部和農(nóng)村群眾接受黨的領(lǐng)導的自覺性。首先，幫助兩委干部提升思想政治修養(yǎng)和道德素質(zhì)，消除思想上的誤區(qū)，使兩委干部認識到：村民委員會和黨支部委員會的目標是一致的，都是為了推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益。其次，幫助兩委干部樹立全心全意為人民服務(wù)的意識，轉(zhuǎn)變工作作風，促使他們圍繞農(nóng)民群眾的根本利益團結(jié)合作，心往一處想，勁往一處使，密切配合，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。再次，幫助兩委干部提升協(xié)作能力和增強解決問題、化解矛盾的能力，要用現(xiàn)代治理理論、管理知識和人際溝通技巧豐富他們的頭腦，用先進的經(jīng)驗啟迪他們的思路，用法律、制度規(guī)范他們的行為，進而加強兩委干部間的溝通和協(xié)調(diào)，減少摩擦，化解矛盾，促進和諧關(guān)系的形成。最后，從選舉、任用、考核等環(huán)節(jié)對兩委干部做好上級監(jiān)管和群眾監(jiān)督，保證兩委工作的科學化和民主化，防止兩委干部爭權(quán)奪利、相互拆臺，避免出現(xiàn)一人獨斷、權(quán)力濫用、違法亂紀或為官不為的現(xiàn)象，對不講原則、破壞團結(jié)及影響發(fā)展的兩委干部進行調(diào)整和處分。????? （三）正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)的作用????? 隨著村民自治制度的實施和發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)與農(nóng)村兩委形成了三重關(guān)系：[3]第一重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部委員會是上下級的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會在組織上非上下級關(guān)系，根據(jù)《組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@就形成了第二重關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導與被指導、支持與被支持及幫助與被幫助的關(guān)系。同時，在貫徹執(zhí)行黨的方針路線政策、國家法律、政府公共政策的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)與農(nóng)村兩委又形成了管理與被管理的關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)要在構(gòu)建農(nóng)村兩委和諧關(guān)系中發(fā)揮積極作用。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要對農(nóng)村黨支部委員會發(fā)揮好領(lǐng)導作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要在思想上、政治上、組織上全面領(lǐng)導好農(nóng)村黨支部委員會，保證黨對農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導核心地位。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要有效指導、支持和幫助村民委員會開展村民自治工作。人的能力有大小，水平有高低。對于存在困難的村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要及時給予指導、支持和幫助，協(xié)助村民委員會發(fā)展村內(nèi)經(jīng)濟，調(diào)解民事糾紛，發(fā)展文化教育，推進公益事業(yè)。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)要管理好農(nóng)村兩委工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)要及時監(jiān)管農(nóng)村兩委工作，對運行不協(xié)調(diào)、不健康的兩委機構(gòu)進行必要的協(xié)調(diào)、救濟或干預(yù)，確保兩委工作正確規(guī)范，對那些違反法律規(guī)定、不合政策要求的人員、行為及活動進行查處?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)要發(fā)揮好自己的作用，保證農(nóng)村兩委遵循法律制度的要求合法、公開、平穩(wěn)、有序地推進村民自治工作。????? （四）運用法治思維和法治方式開展兩委工作????? 依法治國是我們黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，各農(nóng)村地區(qū)必須依照憲法和法律的規(guī)定推進村民自治活動，做到堅持黨的領(lǐng)導、充分發(fā)揚民主和依法自治的有機統(tǒng)一，以法治思維和法治方式來認識和分析兩委的關(guān)系，處理兩委關(guān)系存在的問題，保證兩委依法行使權(quán)力、承擔責任和履行義務(wù)。首先，各農(nóng)村地區(qū)要加強涉農(nóng)法制教育，加強兩委干部和農(nóng)民群眾的法治觀念和依法辦事的能力。在教育培訓中，一是要強化對兩委干部的教育，使其把握相關(guān)法律制度的精神實質(zhì)。二是要對農(nóng)民群眾進行教育，使其掌握必要的法律知識和依法辦事的能力，能夠在事關(guān)切身利益的農(nóng)村事務(wù)中監(jiān)督兩委工作。其次，農(nóng)村兩委要遵照《組織法》和《工作條例》及法律制度的要求，形成依法執(zhí)政、依法行政、依法治村的習慣。其中，黨支部委員會要將工作的重心放到領(lǐng)導村民委員會依法實行村民自治上來，做好思想領(lǐng)導、政治領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，應(yīng)尊重和保證村民委員會的功能和作用，避免自身的行政化傾向。村民委員會要自覺在農(nóng)村黨支部委員會的領(lǐng)導下開展自治工作。再次，各農(nóng)村地區(qū)要學會和善于運用法治方式協(xié)調(diào)兩委之間的利益關(guān)系，化解矛盾和沖突。傳統(tǒng)上，農(nóng)村地區(qū)主要是運用行政的、經(jīng)濟的或政策的手段調(diào)處基層的矛盾糾紛。新時期，各農(nóng)村地區(qū)要學會和善于運用法治方式調(diào)處基層矛盾糾紛，在法治框架下構(gòu)筑有效的溝通平臺和利益協(xié)調(diào)機制，使兩委能夠通過法治的方式進行利益表達，獲得相應(yīng)的司法救濟，維護好自己的合法權(quán)益，進而形成均衡的兩委工作格局。

參考文獻：

[1]?董海軍.塘鎮(zhèn)：鄉(xiāng)村社會的利益博弈與協(xié)調(diào)[M].北京：社會科學文獻出版社，2008∶58-99;黃海.灰地：紅鎮(zhèn)混混研究（1981-2007）[M].北京： 生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2010∶159-192;于建波.農(nóng)村基層民主政治建設(shè)問題研究[D].沈陽農(nóng)業(yè)大學， 2012∶10-37.

[2]?王炳林.市場經(jīng)濟條件下黨的基層組織建設(shè)研究[M].北京：人民出版社，2008∶41.

[3]?郭正林.論鄉(xiāng)村三重關(guān)系[J].北京行政學院學報，2002，（2）.

【責任編輯：張亞茹】