芻議領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的培養(yǎng)

馬慧

【摘要】要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐，即憲法意識(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者，也是社會(huì)中的特殊群體，他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。

【關(guān)鍵詞】憲法 憲法意識(shí) 法治 領(lǐng)導(dǎo)干部

【中圖分類號(hào)】D921 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)把“依法治國(guó)”提到了前所未有的高度，并于2014年10月23日通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。在《決定》中全面規(guī)劃和闡述了走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的方方面面，堅(jiān)定了全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路和決心。

《決定》的第二個(gè)部分以“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”為主要內(nèi)容，并明確指出：“依法治國(guó)就是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”，這將憲法的權(quán)威和作用置于非常重要的地位。

憲法，在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。馬克思·韋伯曾說(shuō)過(guò)：“任何一項(xiàng)事業(yè)的背后都存在著某種決定其發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量”。憲法是根本大法，是依法治國(guó)方略得以實(shí)施的中堅(jiān)力量，要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，其后必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐，這就是憲法意識(shí)。

憲法意識(shí)是公民關(guān)于憲法的知識(shí)、觀點(diǎn)、心理和思想的總和。培育憲法意識(shí)就是要教導(dǎo)人們?cè)谒伎紗?wèn)題，決策問(wèn)題，處理問(wèn)題時(shí)必須以憲法為出發(fā)點(diǎn)，以憲法為根據(jù)，以維護(hù)憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)。

憲法意識(shí)是法律意識(shí)中的一個(gè)方面，要全面實(shí)施依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，不僅要有完備的法律制度，良好的制度運(yùn)行機(jī)制，更要有與之相配的法律觀念與法治意識(shí)。“觀念是制度的靈魂，是法律制度得以產(chǎn)生和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想和精神動(dòng)力”，因此，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)就是依憲治國(guó)時(shí)，不可回避的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是“憲法意識(shí)”的培養(yǎng)與形成。

一些學(xué)者很早就關(guān)注公民憲法意識(shí)的培養(yǎng)。如中國(guó)人民大學(xué)韓大元教授在2002年主持研究《中國(guó)公民憲法意識(shí)調(diào)查》;2009年北方民族大學(xué)張曉琴教授調(diào)研并發(fā)表《寧夏公民憲法意識(shí)調(diào)查研究》;2013年，彭輝和史建三兩位教授基于上海市805個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)證調(diào)查問(wèn)卷，在大量翔實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上形成了《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的理論與實(shí)證研究》。

縱觀以上這些研究成果，都反映了改革開(kāi)放30多年來(lái)，社會(huì)廣大民眾對(duì)憲法認(rèn)識(shí)的變化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者，也是社會(huì)中的特殊群體，他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。筆者長(zhǎng)期從事黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法律培訓(xùn)工作，本文著重探討現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中憲法意識(shí)的培養(yǎng)與形成。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的特殊性

基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊職責(zé)，對(duì)這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的特殊性包括領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的起點(diǎn)高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的要求高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)應(yīng)用范圍廣于民眾。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的起點(diǎn)高于民眾?，F(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)是學(xué)識(shí)高、閱歷廣、經(jīng)驗(yàn)豐富、善于思考。絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都接受過(guò)正規(guī)的國(guó)民教育，基本學(xué)歷也是本科，更有許多是碩士、博士，甚至有國(guó)外留學(xué)經(jīng)歷。不論是不是法學(xué)專業(yè)畢業(yè)，在長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)中，法律知識(shí)的教育都占有一席之地。我國(guó)自“一五普法”至今，普法教育都把憲法列為重點(diǎn)。同時(shí)，憲法也是領(lǐng)導(dǎo)干部任職、考核、晉升的重要依據(jù)之一。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)有一定的基礎(chǔ)，其中憲法更是比較熟悉。尤其對(duì)于憲法的地位和作用，其認(rèn)識(shí)比一般群眾要深刻的多。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的要求高于民眾。憲法意識(shí)的形成分為四個(gè)階段，即憲法認(rèn)知—憲法認(rèn)同—憲法運(yùn)用—憲法信仰。我國(guó)的全民普法運(yùn)動(dòng)，自1986年開(kāi)展以來(lái)，已經(jīng)近30年，面向普通民眾的普法和針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的普法，其目的與要求是有差異的。中國(guó)的法治發(fā)展歷程是自上而下的“政府主導(dǎo)型”，這與西方部分國(guó)家的“民眾推進(jìn)型”的發(fā)展進(jìn)程完全不同，這種發(fā)展方式更加注重執(zhí)政黨在其中的引領(lǐng)和垂范作用。面向人民群眾的普及憲法活動(dòng)，就是要更多的群眾知曉憲法，在認(rèn)知之后能達(dá)到初步的認(rèn)同。

領(lǐng)導(dǎo)干部群體作為“法治系統(tǒng)工程”的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)施者，其憲法意識(shí)水平是影響和制約法治社會(huì)建設(shè)的重要因素。因此，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的培養(yǎng)，則不僅要求他們認(rèn)知憲法，認(rèn)同憲法，自覺(jué)遵守憲法法律規(guī)定，更要達(dá)到信仰憲法的境界，即在日常生活和工作學(xué)習(xí)中將憲法置于最重要的位置并在處理各種問(wèn)題和困難時(shí)，首先想到是依照憲法的原則與精神，憲法發(fā)揮無(wú)可替代的作用。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)應(yīng)用范圍廣于民眾。廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既來(lái)源于人民群眾，又比普通群眾承擔(dān)著更多的責(zé)任和義務(wù)，他們是共產(chǎn)黨執(zhí)政的具體執(zhí)行者，在群眾工作中要時(shí)刻面對(duì)矛盾糾紛，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)。在工作中除了運(yùn)用具體的群眾工作方法之外，更重要的是將憲法的精神和理念貫穿于群眾工作的始終。憲法的精神和原則是一切法律適用的根本所在。憲法精神的內(nèi)涵非常廣泛，它的貫徹體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家法治發(fā)展的水平。一般認(rèn)為，公平、正義、自由、誠(chéng)信、權(quán)利等都屬于憲法精神。這也得到了世界大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同和采納。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)中的困境

盡管對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性，但在具體實(shí)踐中，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)也存在困境，具體而言，包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法基本理念缺乏認(rèn)識(shí)和思考，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)法關(guān)系的認(rèn)識(shí)固化難破，憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督渠道等。

領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法基本理念缺乏認(rèn)識(shí)和思考。憲法是國(guó)家的根本法，是社會(huì)主義法制體系的根基。在黨校、行政學(xué)院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)中，憲法是首要且重點(diǎn)的學(xué)習(xí)內(nèi)容。雖然黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育開(kāi)展了很久，但是，仍然暴露出一些問(wèn)題：對(duì)于憲法的認(rèn)識(shí)僅僅停留在知道個(gè)別常識(shí)性的表述，再者知道部分憲法條文內(nèi)容，對(duì)于白紙黑字后面深含其中的憲法精神和原理含混不清，甚至是理念錯(cuò)誤。例如，一次憲法知識(shí)培訓(xùn)之后，一位基層領(lǐng)導(dǎo)表示第一次聽(tīng)到并思考“法制”與“法治”的區(qū)別，以前在工作中并沒(méi)有關(guān)注過(guò)。很多問(wèn)題也在授課之后集中暴露出來(lái)，比如：依法執(zhí)政為什么首先要依憲執(zhí)政？憲法和其他法律的關(guān)系是怎樣的？為什么憲法不能成為我國(guó)的司法判案的直接依據(jù)？憲法精神究竟是什么？

對(duì)不在司法行政部門工作的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)講，他們的學(xué)習(xí)更應(yīng)注重法治思維和法治方式的培養(yǎng)。憲法教育也是同理。憲法在領(lǐng)導(dǎo)干部的日常生活和工作中應(yīng)用極少，那么憲法理念和憲法意識(shí)的教育與培養(yǎng)就格外重要，解釋幾個(gè)基本概念、幾個(gè)常用法條，不如解答一些思想困惑，或者引導(dǎo)思考的方向，更能適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)需求。

領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)法關(guān)系的認(rèn)識(shí)固化難破。雖然對(duì)憲法知識(shí)有一定了解，但是多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)仍然只停留在憲法認(rèn)知上，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到憲法認(rèn)同甚至憲法信仰。人們對(duì)于法律認(rèn)同或信仰的主要?jiǎng)恿?lái)自于法律自身是否發(fā)揮了作用，在人們?cè)庥隼Ь常是蠊揭源龝r(shí)，法律是否及時(shí)提供了強(qiáng)有力的保障。

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法律顯然沒(méi)有行政權(quán)力的力量更為直接和有力。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法的信任感并非根治于心，堅(jiān)不可摧，他們也常常困惑于“權(quán)大”還是“法大”的命題中。領(lǐng)導(dǎo)干部難于完全擺脫現(xiàn)實(shí)生活與實(shí)際利益對(duì)自己憲法觀念的沖擊與影響，隨著所處地位、政治面貌、情境和環(huán)境的變化而改變憲法認(rèn)知，領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法意識(shí)上有很大的矛盾心態(tài)和猶疑心理。

甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法律工具主義和特權(quán)思想仍然十分嚴(yán)重，認(rèn)為“法治”是“變著法兒治”，將“法制”簡(jiǎn)單等同于“法治”，認(rèn)為法就是用來(lái)統(tǒng)治別人的工具，法律只對(duì)被管理者發(fā)揮作用，而管理者可以置于法律統(tǒng)治之外。法律是輔助有權(quán)力的統(tǒng)治者治理人民的工具。在日常工作和處理問(wèn)題中，可以選擇對(duì)自己有利的法律適用，而涉及自身利益時(shí)，就可以通過(guò)“關(guān)系協(xié)調(diào)”、“行政命令”來(lái)解決問(wèn)題，這些恰恰都是違背憲法精神的。

憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督渠道。根據(jù)彭輝、史建三教授的調(diào)研報(bào)告《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的理論與實(shí)證研究—基于上海市805個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查樣本數(shù)據(jù)》中表述：“憲法熟悉程度對(duì)上海市領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)水平有顯著影響，憲法熟悉程度越高，憲法意識(shí)也越高”。筆者認(rèn)為，這里的憲法意識(shí)隨著法律文本熟悉程度的提高而提高的，僅僅局限在認(rèn)知憲法這個(gè)層次。伴隨著多次憲法教育和培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)干部們大多對(duì)什么是憲法，憲法的地位與意義有了較為全面的認(rèn)識(shí)，但是對(duì)于憲法在現(xiàn)實(shí)生活中究竟能起到多大的作用，則持懷疑的態(tài)度。這歸根結(jié)底還是因?yàn)楝F(xiàn)行憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督的渠道，沒(méi)有真正從“高大上”的地位，落到民間，發(fā)揮作用。在十八屆四中全會(huì)《決定》中明確指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”憲法也一樣。

例如山東齊玉玲的受教育權(quán)被侵犯案件，廣州三水公司訴黃浦區(qū)社保局中體現(xiàn)出的人身自由爭(zhēng)議案件等，這些個(gè)別案件在審理的時(shí)候援引憲法作為依據(jù)，引起了普遍的關(guān)注與討論，從法學(xué)家到普通民眾都期待著能否開(kāi)創(chuàng)憲法在司法實(shí)踐中占有重要一席的新局面，但終究都是曇花一現(xiàn)。我國(guó)至今仍沒(méi)有將憲法作為判處具體案件的直接依據(jù)。

即使是根本大法，如果沒(méi)有有效的制度和機(jī)制來(lái)實(shí)施維護(hù)它，也難免成為一紙空文。憲法實(shí)行這三十年來(lái)，憲法審查機(jī)制還不完善，違憲行為沒(méi)有得到有效追究，目前憲法中規(guī)定的一些重要制度，例如憲法解釋、憲法監(jiān)督、特別調(diào)查委員會(huì)等制度尚未得到有效實(shí)施，這些都需要憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制來(lái)落實(shí)和保障。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的主要途徑

經(jīng)過(guò)多年普法實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念已經(jīng)初步建立，憲法意識(shí)也基本形成，普法初見(jiàn)成效。但是，面對(duì)今后“依法治國(guó)就是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”的要求，如何繼續(xù)深入憲法普及工作，強(qiáng)化憲法法律意識(shí)，將成為十八屆四中全會(huì)后的重點(diǎn)課題。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)加強(qiáng)憲法教育，豐富教育形;理論結(jié)合實(shí)踐，鞏固憲法知識(shí);進(jìn)行法治考核，貫穿憲法意識(shí)等方式，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)。

加強(qiáng)憲法教育，豐富教育形式。十八屆四中全會(huì)《決定》中明確指出：“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課?！笨梢?jiàn)，進(jìn)行憲法法律教育，仍然是領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立憲法理念的主渠道。憲法教育是憲法內(nèi)化為憲法心理的重要途徑。

但是，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法教育，傳統(tǒng)教學(xué)方式有許多弊端，比如生澀枯燥，不夠生動(dòng)，難以深入人心等。因此，憲法教育要繼續(xù)，但更要深入。黨校、行政學(xué)院的憲法教育，不僅講解基本知識(shí)，更要注重“憲法意識(shí)”、“憲法法律至上”理念的培養(yǎng)，除了傳統(tǒng)課堂講授式教學(xué)，還可以開(kāi)發(fā)多種教學(xué)方式，比如結(jié)構(gòu)化研討、桌面推演案例教學(xué)、情景模擬等。

理論結(jié)合實(shí)踐，鞏固憲法知識(shí)。憲法教育要和實(shí)踐相結(jié)合才能起到內(nèi)化于心的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)自不同的工作崗位，具有不同的專業(yè)學(xué)習(xí)背景，怎樣的法律實(shí)踐才能引起他們內(nèi)心共鳴，從而樹(shù)立憲法意識(shí)呢？這也是筆者長(zhǎng)期思考的問(wèn)題。

一方面，要重視憲法事件對(duì)憲法意識(shí)的推動(dòng)作用。近幾年的憲法事件往往是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)事件，其背后潛含著深刻的憲法原理和理念。引導(dǎo)他們有意識(shí)的關(guān)注并思考這些熱點(diǎn)事件，其憲法意識(shí)就潛移默化的增長(zhǎng)。

另一方面，組織領(lǐng)導(dǎo)干部走出課堂，走進(jìn)法院，親自感受司法案件的審理過(guò)程和結(jié)果。雖然，司法機(jī)關(guān)在審理具體案件時(shí)不能直接引用憲法，但是案件審理的過(guò)程和結(jié)果所體現(xiàn)出來(lái)的自由平等、保障權(quán)利、公平正義等正是憲法理念的精髓。

進(jìn)行法治考核，貫穿憲法意識(shí)。法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是治國(guó)理政的基本方式，在當(dāng)前改革發(fā)展中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和保障作用。法治的重要作用之一就體現(xiàn)在確立國(guó)家和社會(huì)治理中各方面的規(guī)則和制度，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)主體各項(xiàng)活動(dòng)。因此，法治是目標(biāo)也是手段，是宏觀的也是微觀的。法治是需要細(xì)化分解并逐項(xiàng)落實(shí)的。根據(jù)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)目標(biāo)，全國(guó)很多省市都發(fā)布了《法治建設(shè)實(shí)施綱要》。將法治的要求和各地實(shí)際情況相結(jié)合，不僅有綱領(lǐng)性的文件，還有逐項(xiàng)分解的法治考核標(biāo)準(zhǔn)。

以西安市為例，自2013年以來(lái)西安市積極研究制定《法治西安建設(shè)實(shí)施綱要》和《法治西安建設(shè)綱要考核辦法》?？己宿k法中規(guī)定，以各區(qū)縣和部門上報(bào)的法治發(fā)展任務(wù)為基礎(chǔ)，制定詳細(xì)的考核評(píng)分規(guī)則，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)考核的實(shí)施及監(jiān)督檢查。

通過(guò)具體的法治考核，可以提高民眾普遍的法律素質(zhì)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)工作人員的法治能力與法治思維，在追求考核結(jié)果的過(guò)程中，尊法、守法、遇事找法等基本的憲法意識(shí)得以生根發(fā)芽，憲法法律的權(quán)威得以逐步樹(shù)立。

小結(jié)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“依法治國(guó)就是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”，這將憲法的權(quán)威和作用置于極其重要的地位。憲法，在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，其后必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐，即憲法意識(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者，也是社會(huì)中的特殊群體，他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。

（作者單位：中共西安市委黨校法學(xué)教研部）

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）