有權不能再“任性” 河南設區(qū)市均獲得立法權

陳穎

11月26日，河南省十二屆人大常委會第十七次會議通過了《關于確定新鄉(xiāng)、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》。自此，河南省除未設區(qū)的濟源市之外，所有設區(qū)的17個省轄市均有了立法權。這意味著，獲權地市可以因地制宜制定富有地方特色的地方性法規(guī)，這不僅能激發(fā)地方發(fā)展活力，更能有效地促進地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展，同時規(guī)范了地方政府用權，使地方領導有權不能再“任性”，確保城市規(guī)劃可以“一張藍圖繪到底”，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

新鄉(xiāng)等七市獲立法權

今年3月，全國人大通過了《關于修改<中華人民共和國立法法>的決定》，賦予設區(qū)的市地方立法權。

在此之前，河南省擁有地方立法權的只有鄭州和洛陽。

今年7月30日，河南省十二屆人大常委會第十五次會議表決通過了《河南省人民代表大會常務委員會關于確定南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》，對南陽等八市進行第一批賦權工作。

第一批賦權工作結束后，新鄉(xiāng)等七市申請第二批賦權的準備工作迅速展開。

河南省人大法制委員會主任委員陳鐵平介紹說，省人大法制委、省人大常委會法工委組成5個評估組，分別對新鄉(xiāng)等七市是否符合條件進行調(diào)查。最終認為，新鄉(xiāng)等七市基本具備了開展立法工作的能力，人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟發(fā)展情況符合立法法的要求，均評定為合格。

11月26日，《關于確定新鄉(xiāng)、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》（以下簡稱《決定》）在河南省十二屆人大常委會第十七次會議上審議通過。自此，河南省除未設區(qū)的濟源市之外，所有設區(qū)的17個省轄市均有了立法權。

根據(jù)《決定》，濮陽市、三門峽市人民代表大會及其常務委員會自決定公布之日起，可以開始制定地方性法規(guī)；新鄉(xiāng)、許昌、商丘、周口、信陽市人民代表大會及其常務委員會在本市人民代表大會依法設立法制委員會后，可以開始制定地方性法規(guī)。

立法范圍被“畫圈”

獲權的城市將在哪些領域立法？記者獲悉，七市都提出了擬制定的立法計劃和立法項目，共計96個：

新鄉(xiāng)擬制定城鄉(xiāng)建設、電動車管理、養(yǎng)犬管理等方面的地方性法規(guī)，提出9個立法項目；

濮陽擬制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、物業(yè)管理、歷史文化保護、馬頰河生態(tài)保護等方面的地方性法規(guī)，提出17個立法項目；

許昌擬制定中心城區(qū)水系保護、物業(yè)管理、地下和不可移動文物保護等方面的地方性法規(guī)，提出8個立法項目；

三門峽擬制定城市衛(wèi)生管理、文物古跡保護等方面的地方性法規(guī)，提出3個立法項目；

商丘擬制定建筑工程安全、地表水飲用水源管理、文物保護等方面的地方性法規(guī)，提出4個立法項目；

周口擬制定物業(yè)管理、生態(tài)環(huán)境保護、不可移動文物管理等方面的地方性法規(guī)，提出27個立法項目；

信陽擬制定物業(yè)管理、濕地資源保護、傳統(tǒng)村落保護等方面的地方性法規(guī)，提出28個立法項目。

但值得注意的是，賦權省轄市立法權是有一定限度的。在河南省人大常委會召開的立法培訓會上，全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾強調(diào)說，以前規(guī)定，較大的市在立法時只要不違背上位法即可，而15省轄市的立法權則是被“畫了圈”——設區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項進行立法。

“別小看這個‘圈’，雖然只涉及三個方面，但范圍很大。”喬曉陽說，只一個“城鄉(xiāng)建設與管理”就可能涉及戶籍、教育、計生、就業(yè)、社保等方方面面。規(guī)定立法權限，能避免“法多了擾民”?！叭Α币酝獾模匀蛔裱〖壢舜笾贫ǖ姆?。

此外，立法程序上，各市人民代表大會及其常務委員會制定條例后，需報省人大常委會批準后才能施行。

立法能力是硬指標

地方立法，在各項條件中，立法能力是一項硬指標，它需要有對應的機構設置和專業(yè)人員配備作支撐。

據(jù)了解，河南省之所以將南陽等八市列為第一批賦權城市，立法機構較完備就是原因之一。其中，南陽、焦作早已設立了法制委員會。

此次，新鄉(xiāng)等七市中，濮陽市、三門峽市人大已于今年4月設立法制委員會；新鄉(xiāng)、許昌、商丘、周口、信陽五市市委均已批準市人大設立法制委員會。七市編辦均已發(fā)文設立人大常委會法制工作委員會，配備編制、工作人員6至8名，多數(shù)具有法學學歷。

法要“立”得正，除了擁有立法機構，還得有其他立法力量。據(jù)了解，目前，新鄉(xiāng)等七市中，大部分市都成立有立法咨詢委員會、立法（專家）人才庫、立法顧問團等。其成員大多是本市高校、法律實務部門及政府部門高學歷、高職稱或在行業(yè)系統(tǒng)獲得專家稱號的人。如商丘市于2D07年10月就成立了市法學會；濮陽市人大常委會成立了立法咨詢顧問團；三門峽市人大常委會成立了50人的法律顧問團。

有的市對近年已經(jīng)制定的文件進行梳理，并開展立法前期調(diào)研，擬定立法計劃，提出立法項目；有的市探索與本地高校就立法工作進行合作，共同開展立法理論研究。

對于下放的權力，若出現(xiàn)與全國性、省級法規(guī)之間不統(tǒng)一，甚至“部門利益法制化”，該怎么辦？河南省人大常委會副主任蔣篤運說，今后的立法工作中將健全由人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大在立法各環(huán)節(jié)的主導作用；健全法規(guī)聯(lián)合起草和委托起草模式，讓不同部門、行業(yè)、群體以不同方式參與立法，并進一步明確立法權力邊界。

激發(fā)城市發(fā)展活力

獲得立法權后，將對地方政府產(chǎn)生什么影響？全國人大代表、開封市委書記吉炳偉認為，可有效推動地方政府深化改革和制度創(chuàng)新。此前由于多數(shù)地市沒有地方立法權，導致地市政府一些改革創(chuàng)新的舉措無法通過地方立法的方式上升為法律規(guī)定，使地方政府一些行之有效的舉措于法無據(jù)，無法有效推廣。

吉炳偉說，開封是一座老城，改善民生和社會管理的任務很繁重，而立法權的缺失，讓許多工作只能是走一步看一步，讓很多改革推進步履維艱，特別是在城市建設與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護等方面。

他舉例說：在推進鄭汴一體化發(fā)展方面，由于只有鄭州擁有地方立法權，某些需要兩市進行規(guī)范的問題，鄭州可以通過法律法規(guī)進行規(guī)范，而開封卻因為沒有立法權而無法實現(xiàn)與鄭州同步，造成許多被動。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)415平方公里的區(qū)域中開封管轄的65平方公里，面臨“同區(qū)域不同法律規(guī)范”的尷尬局面。

“開封享有地方立法權以后，可以對城市建設與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護等方面進行立法，這將進一步提升地方政府依法行政的水平。推動改革創(chuàng)新，打破一些發(fā)展瓶頸，激發(fā)發(fā)展活力，更有效地促進經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展。”吉炳偉說。

有權不能再“任性”

法無授權不可為，唯有此，政府權力才不會違理“任性”。

獲得立法權后的地市可依據(jù)國家和省的法律法規(guī)制定地方法規(guī)和規(guī)章，而無立法權城市只能依規(guī)范性文件加以規(guī)范管理，結果導致同城不同規(guī)、同罰不同數(shù)，影響執(zhí)法效果。

河南省人大法制委員會相關負責人介紹說，沒有獲得立法權前，各地市人大、市人大常委會以及市政府制定的文件只是規(guī)范性文件，不是“法”，效力較低，執(zhí)行力差。賦予地方立法權后，各地有權制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將大大提高其科學性，有權設定行政處罰的權力，從而提高其執(zhí)行性。

“這樣，可以有效解決地方政策的連續(xù)性問題，不因領導的變換而改變、影響對地方的治理，確保城市規(guī)劃可以‘一張藍圖繪到底’，從而實現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。”河南大學法學院法理法史教研室教師蔡文清說，同時也規(guī)范了地方政府用權，地方領導有權不能再“任性”。