區(qū)域公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制與完善對策

潘楠

【摘要】推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)，既是“中國夢”的一部分，也是“中國夢”的實(shí)現(xiàn)手段，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的作用；能夠通過擴(kuò)大即期消費(fèi)增加人才供給，促進(jìn)人才合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展；有助于社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)階層的“向上流動(dòng)”。文章主要針對我國當(dāng)前區(qū)域公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的完善對策，旨在更好地服務(wù)于社會(huì)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域 公共服務(wù) 均等化 對策

【中圖分類號(hào)】C935 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）的出臺(tái)，標(biāo)志著我國目前業(yè)已形成基本公共服務(wù)政策體系，也意味著老百姓得到的實(shí)惠更多，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立。通過基本公共服務(wù)供求框架分析表明，我國即將進(jìn)入以“全面覆蓋，公平均等，負(fù)擔(dān)均衡”為主要特征的基本公共服務(wù)均等化鞏固完善時(shí)期。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略的實(shí)施，極大地改變了我國區(qū)域發(fā)展差距不斷加大、基本公共服務(wù)投入不足、區(qū)域基本公共服務(wù)差距不斷拉大等問題。但是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相比、與群眾的期盼相比、與我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相比，還存在不少問題。對此，本文則主要對我國當(dāng)前區(qū)域公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制加以分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的完善對策，旨在更好地服務(wù)社會(huì)的發(fā)展。

區(qū)域公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

公共服務(wù)均等化是指政府在為不同經(jīng)濟(jì)成分、不同社會(huì)階層或不同利益集團(tuán)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，能夠一視同仁，包括在財(cái)政投入、收益分享以及成本分擔(dān)等方面都做到大致均等。我國長期以來都存在著區(qū)域發(fā)展不均衡的問題，黨的十七大報(bào)告認(rèn)為，縮小這種區(qū)域差距的措施之一便是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化。所謂區(qū)域公共服務(wù)的均等化是指各級政府在公共財(cái)政的投入上能夠不斷增加并進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)，進(jìn)而保證在一國范圍內(nèi)各個(gè)地區(qū)的居民在生存權(quán)與發(fā)展權(quán)上所享受的公共服務(wù)差距能夠逐步縮小，全體公民都能夠公平地獲得大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

區(qū)域公共服務(wù)的供給是否能夠達(dá)到均等是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有直接關(guān)系的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響著地區(qū)提供公共服務(wù)的能力，一般來說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，其公共服務(wù)的均等化水平也較高。一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入能力也直接關(guān)系著公共服務(wù)是否能夠達(dá)到結(jié)果的均衡，在公共服務(wù)支出成本大致相同的情況下，地區(qū)的財(cái)政收入能力就決定著其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。公共服務(wù)的成本也影響著區(qū)域間公共服務(wù)的均等化與否，當(dāng)?shù)貐^(qū)財(cái)政收入能力大致相當(dāng)時(shí)，如果一個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)成本較高，那么意味著地區(qū)政府投入同樣的財(cái)力卻只能提供較少或質(zhì)量不高的公共服務(wù)。

我國區(qū)域公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀

我國當(dāng)前是存在區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展不均衡的問題的，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等各個(gè)方面。

在基礎(chǔ)教育上，我國不同區(qū)域在教育經(jīng)費(fèi)支持、辦學(xué)條件與環(huán)境、師資力量與教學(xué)水平上存在較大差距。以小學(xué)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國小學(xué)生人均校舍面積為5.47人/㎡，東部地區(qū)的學(xué)生人均校舍面積為6.00人/㎡，明顯高于全國平均水平，而中西部這一數(shù)字則低于平均水平，分別為5.46人/㎡和4.89人/㎡；在學(xué)生人均固定資產(chǎn)上，東部地區(qū)小學(xué)生是人均4722元，中部為2763元，西部地區(qū)小學(xué)生僅為2316元；在學(xué)生人均圖書占有上，全國平均水平為13.84人/冊，東部地區(qū)為17.57人/冊，中部地區(qū)與全國水平持平，而西部地區(qū)學(xué)生人均圖書僅為9.51冊；在小學(xué)危房數(shù)量占比上，西部危房比例為8.12%，明顯高于東部的3.03%和中部的4.56%。除此之外，在計(jì)算機(jī)數(shù)量、教師數(shù)量以及教師學(xué)歷上，都呈現(xiàn)東部高于中部、中部高于西部這樣的階梯式狀態(tài)?；A(chǔ)教育上的差距使得西部地區(qū)的教育水平發(fā)展要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中東部地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在15歲以上的文盲比例上，西部地區(qū)要比東部地區(qū)高出近10個(gè)百分點(diǎn)。

在醫(yī)療衛(wèi)生上，西部地區(qū)由于資金投入的不足，除一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市的大醫(yī)院外，其他城鎮(zhèn)醫(yī)院等醫(yī)療硬件設(shè)施、軟件條件等方面都較差，這造成西部地區(qū)大部分居民在公共衛(wèi)生服務(wù)以及醫(yī)療保障方面難以享受到基本服務(wù)。從醫(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)政支出來看，2006年我國東部地區(qū)人均衛(wèi)生財(cái)政預(yù)算支出為109.33元，西部地區(qū)的衛(wèi)生人均預(yù)算為83.4元，而從衛(wèi)生支出的人均財(cái)政決算上看，東部地區(qū)實(shí)際人均支出為100.56元，西部地區(qū)僅為74.86元，這可以明顯看出東西部地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入上的差距。此外，不同區(qū)域其所享有的醫(yī)療條件、資源等也各有不同。比如從醫(yī)療設(shè)備方面看，2006年，東部地區(qū)千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)是2.91張，西部地區(qū)這一數(shù)字為2.33張；從每千人中執(zhí)業(yè)醫(yī)師的占比看，東部地區(qū)為1.81人，西部地區(qū)為1.4人；從每千人中注冊護(hù)士的數(shù)量來看，東部地區(qū)每千人中，注冊護(hù)士為1.38人，西部地區(qū)每千人中護(hù)士為0.90人。由此可見，東西部在醫(yī)療衛(wèi)生方面，無論是財(cái)政投入、醫(yī)療設(shè)施以及醫(yī)療人員數(shù)量上都是存在較大差距的。

在社會(huì)保障方面，我國也存在區(qū)域差距較大的情況。從城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)參保率來看，我國2005年全國醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率為60.6%，但從區(qū)域來看，東部地區(qū)的大部分省份的醫(yī)療保險(xiǎn)參保率都高于全國平均水平，而中部和西部的大部分省份都低于全國平均水平。由此可見東西部城鎮(zhèn)之間的醫(yī)療保險(xiǎn)參保差距。在農(nóng)村的新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面上，東西部也存在差距，東部農(nóng)村地區(qū)2005年的參與人口有2.23億人，這占東部地區(qū)農(nóng)村人口的89.58%，西部農(nóng)村有5.03億人參與了新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療保險(xiǎn)，占西部農(nóng)村人口的84.44%，參合率明顯低于東部。從養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面來看，2005年我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率平均為76.9%，全國有18個(gè)省份低于這一數(shù)字，其中12個(gè)省份屬于中西部地區(qū)，這也可以看出東部、中部與西部在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上的差距。

區(qū)域公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

第一，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為方向。公共服務(wù)的均等化既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。區(qū)域公共服務(wù)的均等化，就是要求全國各個(gè)地區(qū)的人們在義務(wù)教育、社會(huì)保障、基本醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)以及公共文化等方面都能夠享受大致均等的服務(wù)，而不因人群的不同或地域的不同而呈現(xiàn)較大差距。我國公共服務(wù)的非均等化，既有公共產(chǎn)品數(shù)量供給上的差距，也有其所供給的服務(wù)質(zhì)量水平上的差距，減小這種差距的前提便是縮小區(qū)域差距。

第二，以公共財(cái)政為基礎(chǔ)。公共財(cái)政是政府能夠提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)，政府通過財(cái)政收入來購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，從而滿足社會(huì)的公共需求。政府的公共財(cái)政主要是用于公共服務(wù)領(lǐng)域而非一般的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，公共財(cái)政的存在主要是為了彌補(bǔ)市場在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的不足，因?yàn)楣伯a(chǎn)品或服務(wù)并不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因而以逐利為目的的市場并不能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)主體去生產(chǎn)公共產(chǎn)品。因此，要想維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，需要公共財(cái)政來滿足社會(huì)對公共產(chǎn)品的需求。在我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，于1998年提出了要實(shí)施公共財(cái)政，以此來配合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

公共財(cái)政具有公共性、公平性、公益性以及規(guī)范性四個(gè)特征。公共財(cái)政是社會(huì)提供各種公共服務(wù)和產(chǎn)品的財(cái)力保障。公共服務(wù)的均等化實(shí)際上也是公共財(cái)政公共性的一個(gè)體現(xiàn)，即其滿足的是社會(huì)公共需求，并且不因階層、經(jīng)濟(jì)成分或是利益集團(tuán)不同而提供不同的公共服務(wù)，其能夠?yàn)樗惺袌鲋黧w提供一個(gè)公平的環(huán)境。設(shè)立公共財(cái)政的重要目的之一便是通過資源配置來實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化。

第三，以分稅制為保障。政府公共服務(wù)的提供要依靠財(cái)政收入的支持，而這其中大部分財(cái)政收入都來自于稅收，因此也可以說稅收是公共服務(wù)的主要資金來源。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，大多數(shù)政府都采取了分稅制財(cái)政體制。我國自1994年便進(jìn)行了分稅制改革，開始以分稅分級的原則來處理中央與地方、政府與企業(yè)之間的關(guān)系。

分稅制改革以財(cái)政分級、收入分征和稅種分設(shè)為原則，其按照財(cái)政分級將稅務(wù)劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅三類；其還根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配關(guān)系而對中央財(cái)政和地方財(cái)政的事權(quán)進(jìn)行了劃分；在這次分稅制改革中，還統(tǒng)一了企業(yè)的所得稅，建立了以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系。在政府間的財(cái)政支出劃分上，中央財(cái)政主要是用于國家安全、中央各類國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)以及外交等方面的費(fèi)用，除此之外，公共財(cái)政還需承擔(dān)宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展以及調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等所需的支出。地方的財(cái)政收入則主要是負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展以及本地財(cái)政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的費(fèi)用。但在分稅制改革實(shí)施之初，我國對公共財(cái)政的認(rèn)識(shí)并不深入，且政府財(cái)政支出范圍較小，這導(dǎo)致在劃分政府財(cái)政支出責(zé)任時(shí)并不全面。

第四，以轉(zhuǎn)移支付為手段。分稅制改革雖然促進(jìn)了我國稅收收入的增加，也明確了財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，但其存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題，因此轉(zhuǎn)移支付手段是對財(cái)政分權(quán)的一種補(bǔ)充，能夠較好的促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化發(fā)展。

確立轉(zhuǎn)移支付制度對于公共服務(wù)的均等化是十分必要的。一方面，在進(jìn)行分稅制改革之后，我國的財(cái)權(quán)更多的集中到中央，而地方往往是事權(quán)大于財(cái)權(quán)，其在公共服務(wù)提供上存在財(cái)力不足的問題，因此需要通過中央向地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移，來彌補(bǔ)其財(cái)政缺口，這種轉(zhuǎn)移支付為縱向轉(zhuǎn)移支付。另一方面，我國各個(gè)地區(qū)政府的財(cái)政收入也有差距，地方政府的稅收收入較多，其有更多的財(cái)力進(jìn)行公共服務(wù)的提供，而有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政收入難以支撐其提供足夠的公共服務(wù)，因此就需要財(cái)政收入較高的地區(qū)政府向財(cái)政收入較低的地區(qū)進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)移支付，以支持落后地區(qū)公共服務(wù)的提供，保障區(qū)域間公共服務(wù)供給的均等化，這種轉(zhuǎn)移支付稱為橫向轉(zhuǎn)移支付。此外，在一些國家大型項(xiàng)目建設(shè)或者發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，也需要政府間通過轉(zhuǎn)移支付來協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域公共服務(wù)均等化的完善對策

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，我國的公共服務(wù)需求是逐步增大的，這給政府財(cái)政支出帶來了較大的壓力，但與此同時(shí)我國的財(cái)政收入增長空間是在逐步變窄，這就造成了我國公共服務(wù)供求的不平衡，要想實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋，公平均等，負(fù)擔(dān)均衡”的公共服務(wù)均等化格局，需要對我國的公共服務(wù)供給、財(cái)政體制以及其行政機(jī)制等方面來進(jìn)行一定的調(diào)整和改革。

第一，完善公共服務(wù)供給。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，首先要完善公共服務(wù)的供給體系，確定均等化標(biāo)準(zhǔn)，完善供給方式，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

公共服務(wù)的均等與否是可以通過各項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)來進(jìn)行衡量的，因此要促進(jìn)公共服務(wù)的均等，可以制定一個(gè)均等標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)的均等化標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為數(shù)量上的相當(dāng)和質(zhì)量上的相近。在數(shù)量上，不僅要制定均等化的最低標(biāo)準(zhǔn)，還要明確最高上限，如果一個(gè)地區(qū)所提供的公共服務(wù)超出這一上限，則很可能造成不必要的浪費(fèi)，且會(huì)拉大地區(qū)公共服務(wù)的差距。

在供給方式上，要豐富我國公共服務(wù)的供給途徑。我國政府往往負(fù)責(zé)全部的公共服務(wù)供給，這造成政府提供的公共服務(wù)效率低下且質(zhì)量不高，阻礙了區(qū)域公共服務(wù)的均等化。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織或市場團(tuán)體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)不同公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)來尋求更加專業(yè)的提供者。例如在教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)以及文化體育等方面的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府可以向依法登記的企業(yè)或機(jī)構(gòu)來購買相應(yīng)的服務(wù)；在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府也可以通過承包、委托或采購等方式交由社會(huì)力量來承辦。但對于那些需要由政府直接提供而不適合由社會(huì)組織或市場主體來承擔(dān)的公共服務(wù)，政府必須直接進(jìn)行負(fù)責(zé)，而不能向社會(huì)力量購買。豐富的供給方式有利于為社會(huì)提供種類更多且質(zhì)量更高的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化發(fā)展。

第二，完善相關(guān)財(cái)政制度。要推進(jìn)我國公共服務(wù)的均等化，必然要有更多的財(cái)政支持，但同時(shí)也要面對我國財(cái)政收入很難大幅增長的現(xiàn)實(shí)，因此需要對我國的財(cái)政制度進(jìn)行調(diào)整和完善。

首先是在財(cái)政預(yù)算上，財(cái)政預(yù)算意味著未來一年內(nèi)政府提供公共服務(wù)的規(guī)模與水平，因此合理的財(cái)政預(yù)算是推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化的前提。目前我國的財(cái)政預(yù)算形成了政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、國有資本經(jīng)營以及公共財(cái)政四大體系，這種格局劃分使得判斷公共服務(wù)在整個(gè)財(cái)政收入占比上存在多個(gè)口徑，難以衡量公共服務(wù)供給的充足與否，此外這種四大格局的預(yù)算體系也造成財(cái)力的浪費(fèi)和分散，不利于財(cái)政收支的透明。因此要進(jìn)行區(qū)域公共服務(wù)均等化建設(shè)，需要調(diào)整現(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算格局，可以將國有資本經(jīng)營與政府性基金預(yù)算調(diào)入到公共財(cái)政預(yù)算之中，最終將四項(xiàng)預(yù)算統(tǒng)一為政府預(yù)算，這有利于政府統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)的財(cái)政收支狀況，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來合理安排區(qū)域公共服務(wù)的財(cái)政支出。

其次是要完善轉(zhuǎn)移支付制度。要增加一般性轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是要向民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付。在轉(zhuǎn)移支付過程中，政府要考慮到不同地區(qū)的公共服務(wù)的成本差異，對于公共服務(wù)成本較高，而當(dāng)?shù)卣疀]有充足支付能力的地區(qū)加強(qiáng)均衡性轉(zhuǎn)移支付。

第三，推進(jìn)行政體制改革。長期以來，我國的公共服務(wù)都是由政府提供，要推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化，需要對當(dāng)下行政體制中的不合理因素進(jìn)行調(diào)整。

首先是要細(xì)化事業(yè)單位的分類。盡管目前我國的事業(yè)單位數(shù)量過百萬，工作人員也有3000余萬，但我國公共服務(wù)的供給依然存在數(shù)量不足、供給效率與質(zhì)量不高以及資源分配不合理等問題，這與我國的事業(yè)單位職能劃分不細(xì)、管理不規(guī)范有關(guān)。例如小學(xué)與大學(xué)同屬于教育機(jī)構(gòu)，但其運(yùn)行規(guī)律卻存在很大差別，相同的機(jī)構(gòu)規(guī)定很難促使其提供高效的公共服務(wù)。因此要促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的發(fā)展，需要對事業(yè)職能進(jìn)行細(xì)致化管理，要根據(jù)其具體特點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)定，督促其有效地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

其次政府工作人員應(yīng)根據(jù)事權(quán)進(jìn)行調(diào)整。在人員調(diào)動(dòng)上，我國應(yīng)遵循人隨事走的原則，隨著部分事權(quán)上移到中央，中央政府將承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，這有利于推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化，但為了保證其公共服務(wù)提供的水平，也應(yīng)該對人員進(jìn)行調(diào)整。例如社會(huì)保障中的部分事權(quán)調(diào)整到中央之后，部分管理服務(wù)人員也應(yīng)該隨著事權(quán)劃分到中央，以保證中央機(jī)構(gòu)有足夠的人力來完成公共服務(wù)的供給工作。

（作者單位：南京工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院；本文系南京工程學(xué)院校級課題“企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)遵從問題研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：QKJB201319）

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）