中央與地方經(jīng)濟關系研究回顧與反思

陳鵬

【摘要】從20世紀80年代以來，學者紛紛開始研究中央與地方經(jīng)濟關系，使其成為目前中國經(jīng)濟史研究的熱點之一。新中國頭30年，這對關系從集權制到分權制之間經(jīng)歷多次的調(diào)整和交替。以中央與地方經(jīng)濟關系變遷的理論、目的、動力、問題、歷史分期、特點為視角，梳理新中國中央與地方經(jīng)濟關系的學術史，并對研究的不足和應注意的問題進行反思。

【關鍵詞】新中國 中央與地方 經(jīng)濟關系

【中圖分類號】K27 【文獻標識碼】A

中央與地方經(jīng)濟關系是什么？從術語層面和內(nèi)容層面講，學術界沒有嚴謹科學的規(guī)范。一般認為，中央與地方經(jīng)濟關系是國家經(jīng)濟權利在政府間縱向或橫向的分配關系。中央與地方的經(jīng)濟關系是中央與地方關系的核心，中央與地方的政治關系、法律關系最終服從于和服務于經(jīng)濟關系。學者對中央與地方關系的研究其重點和實質(zhì)是經(jīng)濟關系的研究。

國外研究綜述

早在1851年，英國法學家史密斯出版了《地方自治與中央集權》一書，提出資產(chǎn)階級中央與地方關系要實現(xiàn)均衡化。資本主義中央與地方關系經(jīng)過100多年的實踐后，到20世紀80年代，成果十分豐富。

1985年伊夫·梅尼、文森特·賴特編《西歐國家中央與地方的關系》，該書比較了西歐六國的中央與地方關系。1986年法國拉焦爾在《行政部門的機構》一書中強調(diào)中央與地方應按比例分配國家權力。

二戰(zhàn)后，隨著美國經(jīng)濟的興起，一批美國學者開始探究中央與地方關系。里普森認為，應該從經(jīng)濟角度認識中央與地方關系。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中，強調(diào)中央集權及中央政府的權威在政治現(xiàn)代化中的重要作用。

隨著研究的不斷深入，在國外，出現(xiàn)了一門新的學科—即府際關系學，對政府間關系（包括橫向和縱向的政府關系）進行探討。多麥爾指出縱向政府關系是一種命令、服從的關系，橫向政府間關系是一種受競爭和協(xié)商的對等權力的分割體系。羅森布魯姆在《聯(lián)邦制與府際關系：美國行政國家的結構》一書中指出促進各州之間合作的法律依據(jù)即“充分信任與信用條款”。

國內(nèi)研究綜述

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨第一代領導集體必須考慮怎樣構建社會主義中國的中央與地方關系。20世紀80年代后，中國學者紛紛開始研究新中國中央與地方的關系。

以中央與地方經(jīng)濟關系變遷的理論、動力、目的為視角。一是變遷的理論。中央與地方的關系，從權利分配和隸屬的角度看，有三種類型：即中央集權制、地方分權制、中央集權與地方分權的混合體制。對于中央集權制，恩格斯曾經(jīng)表述：“每個國家，從專制君主政體起到共和政體止，都是集權的?！雹偌热恢醒爰瘷嘀剖菄业母緦傩?，為什么還有分權制或集權與分權的混合體制呢？高秉雄認為，地方自治是國家權力互相制衡或分權原則在中央與地方關系中的體現(xiàn)。此外，他還論證了中國實行地方自治的可行性。②詹步強主張中國實行中央集權與地方分權的混合體制，他認為 “市場經(jīng)濟的統(tǒng)一性與競爭性、中央與地方利益的一致性與差異性決定了中國必須選擇中央集權與地方分權的混合體制”。③

張江河在《論利益與政治》一書中認為利益是主體在實現(xiàn)其需要的活動中通過一定的社會關系所體現(xiàn)的價值，政治是特定社會中各權力主體在以政權為核心的條件下圍繞著對利益的權威性調(diào)控而結成的一定關系和所展開的活動。1987年英國學者艾倫在《布萊克維爾政治學百科全書》中，通過分析世界各國中央與地方關系發(fā)展史，把中央與地方的關系分為合伙型或代理型。英國政治學者羅斯在《從中心政府到民族范圍的政府》一書把中央與地方的關系分為相互獨立型、相互依存型和單方依存型。

二是變遷的動力和目的。全治平在《論地方經(jīng)濟利益》一書中指出，中央與地方經(jīng)濟利益的矛盾，基本上屬于經(jīng)濟利益的分割。在既定的經(jīng)濟利益總量中，矛盾各方爭取更大的份量。沈立人認為財政的“分灶吃飯”或地方包干，使地方政府成為經(jīng)濟活動和經(jīng)濟利益的主體，地方增加了財政收入，千方百計地發(fā)展地方企業(yè)，形成了不顧國家全面規(guī)劃的“獨立王國”。④李新安認為，在分權化改革與市場化改革交互作用的體制變革時期，中央與地方之間的非合作利益博弈還會持續(xù)較長時間，必須進行體制創(chuàng)新，以彌補政策調(diào)整為主要手段的中央與地方之間的利益關系的制度性缺陷。⑤

利益導致競爭，競爭形成動力。劉亞平在《當代中國地方政府間競爭》一書從退出選擇的視角分析了地方政府競爭的內(nèi)驅(qū)動力是爭奪中央政府控制的稀缺資源和社會大眾如居民、企業(yè)控制的稀缺資源。進而，地方政府使用行政手段樹立壁壘、干預市場。孫立平認為，目前中國的房地產(chǎn)熱以及正在進行的調(diào)控，標志著中國進入利益博弈時代。⑥李新安認為，區(qū)域利益得失不均衡導致區(qū)域發(fā)展差距擴大。蒙志鵬認為，目前地方政府競爭的主要形式是各地的招商引資。中國社會科學院李揚主持的“中國地方政府間競爭研究”的實證研究成果指出地方政府間競爭理論是研究國內(nèi)地方府際關系的一個重要成果。孫立平在《利益時代的沖突與和諧》一文中，認為應用有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達，建立利益表達和利益均衡機制。

以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為視角。早在1949年，周恩來針對當時各解放區(qū)權力不能統(tǒng)一的現(xiàn)象說：“在今天的情況下，我們還不能完全做到集中和統(tǒng)一，但也不允許各自為政。要在中央的統(tǒng)一領導下發(fā)揮地方的積極性”。1956年，毛澤東在《論十大關系》中談到“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央與地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！贝筌S進時期，毛澤東針對當時權力下放引起的混亂局面，又說：“必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當?shù)厍闆r的特殊。⑦

20世紀80年代后，一些學者對計劃經(jīng)濟時期中央與地方關系存在的問題進行回顧和反思。如劉承禮認為，“一五”計劃時期中央“集中過多，統(tǒng)得過死”，嚴重影響了地方增收減支的積極性，也造成中央機構的臃腫。武力編《中華人民共和國經(jīng)濟史》（上卷）對1958年權力下放為主要內(nèi)容的中央與地方經(jīng)濟關系急劇變革導致的混亂局面進行研究。任志江認為，1958年經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的變化使中央與地方關系出現(xiàn)了新中國歷史上罕見的劇烈起伏和波動。張俊華認為，中央放權極大推動了大躍進的進展。謝玉華認為，在計劃經(jīng)濟體制下中央向地方放權只是行政系統(tǒng)內(nèi)的放權，沒有向企業(yè)和社會放權。

新中國頭30年中央與地方關系中存在的問題可以看出，無論是集權制還是分權制，都存在不足或弊端，怎樣解決現(xiàn)實中中央與地方關系的矛盾，一些學者對理順中央與地方關系的方法、途徑進行了積極探索，主要包括以下三個方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能，通過立法規(guī)范中央與地方政府的事權和財權。有些學者建議制定《中華人民共和國中央與地方關系法》，規(guī)范中央與地方政府的行政職能和經(jīng)濟職能。二是完善企業(yè)管理制度，促進市場發(fā)育。給企業(yè)放權，使微觀經(jīng)濟決策權從政府手中轉(zhuǎn)移到企業(yè)手中，使地方政府、企業(yè)與中央政府一并成了經(jīng)濟主體。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。為解決地區(qū)經(jīng)濟差異和地方突發(fā)事件，中央必須完善轉(zhuǎn)移支付制度，以促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

以制度變遷的歷史分期、特點為視角。一是制度變遷的歷史分期。依據(jù)中央集權或地方分權的程度，學者從不同的視角把改革開放前計劃經(jīng)濟體制下中央與地方經(jīng)濟關系史分成若干階段。例如四階段論。1949年～1954年為確立階段；1958年～1960年為放權階段；1961年～1965年為收權階段；1966年～1976年為“十年動亂”時期。三階段論。大多數(shù)學者把改革開放前政經(jīng)一體化構架下的經(jīng)濟關系分成了三個階段。即大區(qū)分權階段（1949年～1952年），中央集權階段（1953年～1957年），統(tǒng)與放的循環(huán)階段（1958年～1978年）。辛向陽從調(diào)整中央與地方經(jīng)濟關系的急迫性出發(fā)將這段歷史劃分為三個時期：大區(qū)制時期（1949年～1954年底），熱風階段（1955年～1959年），驟雨階段（1960年～1978年）。兩階段論。夏麗華根據(jù)我國的政治經(jīng)濟體制變化情況把改革開放前的中央與地方的經(jīng)濟關系分為中央高度集權階段（1949年～1956年）和過渡放權到收權階段（1956年～1978年）。一階段論。部分學者將改革開放前30年作為整體來概括和研究。劉承禮認為，在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央集權與地方分權數(shù)次交替，每次循環(huán)似乎回到起點，但其內(nèi)容也有更新。以上的歷史分期基于不同的視角，雖各有道理，但還不完善。如四階段論忽略了1955年～1957年、1977年～1978年兩個歷史時期，三階段論、兩階段論、一階段論時間跨度太大又過于籠統(tǒng)。

二是制度變遷的特點。第一，中央主導、地方服從。歐陽日輝在《宏觀調(diào)控中的中央與地方關系》一書中認為，地方政府在稅收征集和財富分配等方面都沒有自主權。張軍、漫長在《中央—地方關系：一個演進的理論》一文中指出：“大躍進”時期，中央仍然控制著下放企業(yè)利潤的80%。張宇在《集權、分權與市場化改革》一文中指出：改革前的地方分權制是以計劃經(jīng)濟為基礎的，權力的上收和下放、集中和分散都是由中央政府決定的，主動權在中央政府手中，是計劃經(jīng)濟的內(nèi)部調(diào)整。

第二，計劃經(jīng)濟時期沒有從根本上觸動產(chǎn)品經(jīng)濟模式。改革開放前，中央與地方的經(jīng)濟關系都是在計劃經(jīng)濟體制下的中央集權或地方分權。無論在“大躍進”時期，還是在文化大革命前期，中央實行的地方分權都是有限的，它的極限是不能突破計劃經(jīng)濟體制—中央對全國經(jīng)濟下達指令性計劃。王宇認為，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下不管是高度集權還是相對分權，都會損害經(jīng)濟效益。

小結

研究的不足之處。綜上所述，新中國中央與地方的經(jīng)濟關系研究取得了階段性的成果，并涌現(xiàn)了一批研究此領域的專家。但從研究內(nèi)容看，地方研究、個案研究和用唯物史觀與工業(yè)化的視角研究中央與地方經(jīng)濟關系的成果還顯不足，中央與地方經(jīng)濟關系的各方面內(nèi)容的系統(tǒng)研究還不夠充分。中央與經(jīng)濟特區(qū)、特別行政區(qū)的經(jīng)濟關系研究較少。中央的宏觀政策在具體的省份也不千篇一律，也因地域不同而有差異，而這種差異產(chǎn)生的原因、背景、結果至今還無人研究。同時，學者對中央與地方關系的細微變化及其變化的原因、背景、過程、結果并沒有深入分析。因此，還有進一步拓展的空間和深化的領域。從研究方法看，多數(shù)學者運用歷史學和經(jīng)濟學的研究方法，形式較單一。運用歷史方法研究時缺少詳細的歷史事件作理論支撐，或說理論邏輯和歷史邏輯不夠嚴密。運用經(jīng)濟研究方法沒有或很少采用計量分析和數(shù)學分析，中央與地方利益均衡機制的理論模型還沒有建立。同時，從歷史學、經(jīng)濟學、政治學之間學科交叉的視角研究中央與地方關系的理論不夠充分，解剖不夠深入，分析不夠全面。

值得注意的問題。一是計劃經(jīng)濟體制下中央與地方經(jīng)濟關系必須放在國家集中力量突擊工業(yè)化的歷史條件下去分析，不能用今天的眼光去分析，否則會犯歷史唯心論的錯誤。調(diào)整中央與地方經(jīng)濟關系的目標是實現(xiàn)社會主義國家的工業(yè)化、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的提高。如果離開這一目標去談論中央與地方經(jīng)濟關系的演變，就會陷入唯心史觀，就不能理解中國共產(chǎn)黨在計劃經(jīng)濟體制時期一系列的方針與政策，更不能正確理解人民公社、“大躍進”甚至“文革”的錯誤。在研究這段歷史時，如果用今天的眼光去分析當時中央為什么不搞分稅制、為什么不用法律規(guī)范中央與地方政府經(jīng)濟職能，甚至提出為什么不政企分開、為什么不搞市場經(jīng)濟這些今天看似習以為常的話題時，那就是不尊重歷史事實。

二是對地方自主權的擴大要用辯證的觀點去看，否則會犯機械唯物論的錯誤。地方分權的前提是保證中央的統(tǒng)一計劃的執(zhí)行，如果分權破壞了統(tǒng)一計劃，地方積極性越高越壞事。是否擴大地方自主權或擴大多少權力，這些問題要因時因事而變，不能簡單劃一。正確的做法是：中央政府即使是在加強集權時也要考慮到哪些能集哪些不能集，或在分權時要考慮到哪些能分哪些不能分，要恰當好處，要預測和尋找權力分配的最佳點。

三是調(diào)動中央與地方兩個積極性是對的，但不同時期有不同的側(cè)重點。擴大地方自主權不總是對的，也不總是錯的，關鍵是在什么時期在什么條件下去擴大。如果需要集權時去擴大地方自主權，或需要分權時加強集權，都會適得其反。關鍵是要了解這個歷史時期國家的工作重心。利用經(jīng)濟學的方法去分析集權與分權的博弈。中央在目標既定時，是集權多一點還是分權多一點，取決于完成這一目標效用最大化的那一個。

四是中國是一個發(fā)展中的大國，現(xiàn)在又實行社會主義制度，而社會主義制度一大優(yōu)勢就在于集中力量辦大事。兩個積極性在任何時候都必須把中央積極性放在主導方面。在這個問題上，不能簡單地拿中國同瑞士等國比，也不能同只有200多年歷史的發(fā)達美國比。即使它們，中央與地方關系也經(jīng)常出現(xiàn)問題，比如英國。1992年后“三亂”的錯誤，今天地方債務的問題等等，都與不適當?shù)財U大地方自主權有關。

五是研究新中國中央與地方關系要放在世界背景中考察。研究改革開放前30年新中國中央與地方經(jīng)濟關系應考慮當時的國際環(huán)境。新中國的成立、社會主義制度的確立、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、實行計劃經(jīng)濟等黨和國家的大事無不受到國際環(huán)境的影響，中央與地方關系的構成、特點及其演變也應與國際環(huán)境有關。因此，研究、評價中央與地方關系應具有世界眼光。

（作者為揚州工業(yè)職業(yè)技術學院社科部講師、中國社會科學院馬克思主義學院中國史專業(yè)博士研究生；本文系2014年教育部人文社會科學基金項目研究成果，項目編號：14YJC850014）

【注釋】

①《馬克思恩格斯全集》（第41卷），北京：人民出版社，1962年，第396～397頁。

②高秉雄，李廣平：“論地方自治”，《山東科技大學學報》，2003年第6期。

③詹步強：“試論我國中央集權—地方分權混合體制的合理性”，《廣東行政學院學報》，2002年第8期。

④沈立人，戴園晨：“我國‘諸侯經(jīng)濟’的形成及其弊端和根源”，《經(jīng)濟研究》，2006年第6期。

⑤李新安：“我國中央、地方政府區(qū)域調(diào)控的利益博弈分析”，《財政研究》，2004年第4期。

⑥孫立平：“中國進入利益博弈時代”，《經(jīng)濟研究參考》，2005第68期。

⑦《毛澤東著作選讀》（下冊），北京：人民出版社，1986年，第729～731頁。

責編 /張曉