“能下”新規(guī)可能面臨的最大現(xiàn)實(shí)難題

程文浩 楊詩哲

【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下《規(guī)定》是將“要么原地踏步，要么進(jìn)步”的單向激勵完善為“干得好就進(jìn)步，干得不好就退步”的雙向激勵，填補(bǔ)了負(fù)面激勵的缺位。期待《規(guī)定》能夠在實(shí)踐中不斷豐富，汲取更多經(jīng)驗(yàn)智慧，真正成為全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略走向動態(tài)化的治本之策。

【關(guān)鍵詞】 能上能下 全面從嚴(yán)治黨 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D264 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界普遍認(rèn)為，《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》的出臺是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的具有里程碑意義的一步，也是黨的干部管理制度改革的一次突破性進(jìn)展。

打破多年改革頑疾。“能上不能下”一直制約著干部工作的最優(yōu)化和國家治理的現(xiàn)代化，是干部工作的老大難問題。問題的本質(zhì)在于當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)崗位淘汰機(jī)制的底線過低。只要沒有達(dá)到違法違紀(jì)的程度，即使為官不正、為官不為、為官亂為和能力素質(zhì)不適應(yīng)等問題再顯著，也沒有“庸者下、劣者汰”的剛性機(jī)制發(fā)揮作用。中央政府多年來對“能上能下”的探索始終停留在局部和碎片化的水平上，“能上不能下”的狀況沒有顯著改觀。本次《規(guī)定》出臺，正是對這一多年疑難問題的迎頭痛擊。

開啟干部管理現(xiàn)代化進(jìn)程?！澳苌喜荒芟隆笔瞧接拐軐W(xué)在干部工作中的體現(xiàn)。這種得過且過的思維，實(shí)際上還有人情臉面、關(guān)系照顧等落后的官場文化縈繞其后，與現(xiàn)代化的公共治理精神格格不入。要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)，必然要求把合適的人放在合適的崗位，人盡其才，實(shí)現(xiàn)人力資源配置效率的最大化。這需要干部工作實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，“能上能下”則是動態(tài)化管理的先導(dǎo)舉措。

全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深化與升華。十八大以來，中央出臺了一系列的制度規(guī)定，包括干部選拔任用、教育培訓(xùn)、個人事項(xiàng)報(bào)告、檔案管理等各方面，對“裸官”、兼職等現(xiàn)象進(jìn)行了專門治理。對于未及違法違紀(jì)的情況，從嚴(yán)治吏真正起作用的核心機(jī)制就是“上和下”，因此本次《規(guī)定》出臺正是前期治理和清理行動的制度化鞏固，是對一系列管黨治黨制度建設(shè)的整合打包。同時(shí)，現(xiàn)代責(zé)任政府要求對官員有詳盡的退休、任期、問責(zé)和復(fù)出制度。

示范地運(yùn)用了改革創(chuàng)新方法?！兑?guī)定》出臺體現(xiàn)了一種不畏復(fù)雜障礙、不放過疑難雜癥的精神，這一治黨舉措既體現(xiàn)了全面、又體現(xiàn)了從嚴(yán)。治理中的許多問題并非缺少制度，而是制度沒有獲得生命力和權(quán)威性。將過去已經(jīng)出臺卻沒有發(fā)揮作用的文件或者相關(guān)動議，審視其可資借鑒處、為之灌注新的內(nèi)涵、賦予其完整的權(quán)威、喚醒其內(nèi)在生命力，是低成本、高效率的改革創(chuàng)新方法。能上能下《規(guī)定》正是這一方法的體現(xiàn)，值得在更多領(lǐng)域推廣。

任何制度與政策都有特定的目標(biāo)指向。領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下《規(guī)定》的現(xiàn)實(shí)指向非常明確，就是要為黨和人民的事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)保障。在全面深化改革的當(dāng)下，公共治理工作特征是開拓創(chuàng)新遠(yuǎn)多于墨守成規(guī)，創(chuàng)業(yè)高于守成，必須建立“能者上、庸者下、劣者汰”的氛圍才能回應(yīng)時(shí)代的要求。客觀事業(yè)要求給干部隊(duì)伍建設(shè)下達(dá)了艱巨的任務(wù)：將那些不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的人從其崗位上調(diào)整下去。不適宜擔(dān)任現(xiàn)職又包括主觀和客觀兩方面的情形。無論屬于何種情形，內(nèi)在衡量的標(biāo)尺實(shí)則是一致的：能不能很好地干事創(chuàng)業(yè)、會不會辜負(fù)黨和人民預(yù)期、是否能形成完善的工作機(jī)制和良好的用人導(dǎo)向。

可以想見，《規(guī)定》將面臨的最大現(xiàn)實(shí)難題是：如何保障“下”始終運(yùn)行在公平公正的軌道上，使對干部的組織調(diào)整始終符合規(guī)定本意？這是該項(xiàng)制度的最大執(zhí)行要點(diǎn)?？梢钥闯?，已經(jīng)公布的《規(guī)定》對于下的標(biāo)準(zhǔn)有表述、下的方式有列舉、下的渠道也有總結(jié)。這一系列規(guī)范表述都是防止執(zhí)行走偏的努力。但是，文本表述在現(xiàn)實(shí)中難免是不能一時(shí)判定的，例如“單位工作或者分管工作處于落后狀態(tài)”、“其他不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情形”、“區(qū)分不同情形，采取調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式予以調(diào)整”、“對非個人原因不能勝任現(xiàn)職崗位的，應(yīng)當(dāng)予以妥善安排”等規(guī)定，就具有操作上的巨大空間。

一切政策和制度的執(zhí)行都面臨著“自由裁量”這一難以控制的影響變量，因應(yīng)的唯一辦法是根據(jù)實(shí)踐細(xì)化規(guī)定。對當(dāng)前“下”的適用情形需要有更詳盡的表述，明確指出考察點(diǎn)、觀測點(diǎn)是什么，甚至可以給出指導(dǎo)性的指標(biāo)，對一些指標(biāo)還要有量化的標(biāo)準(zhǔn)。對“下”的程序、“上”的條件，除了更為詳盡而完善的規(guī)定外，還要將監(jiān)督檢查工作執(zhí)行到位。一定要防止“能上能下”《規(guī)定》異化成少數(shù)貪腐勢力掌控干部人事上下的工具和武器。

任何政策的執(zhí)行和落實(shí)，必不可缺的是與之配套的一系列環(huán)境要素。過去“能上能下”始終沒能形成常態(tài)、得到普及、固化為制度，其根本原因是始終就事論事，沒有從要素入手、從整體入手去為之營造適宜的政策環(huán)境。

推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，首先要營造從嚴(yán)執(zhí)行的氛圍，破除情面考慮。情面是首要障礙，干部違紀(jì)違法給了我們堅(jiān)決查處的心理依憑，但沒有違紀(jì)違法的干部就往往使人拉不下臉、狠不下心、下不去手，這是“能下”問題遲遲不能解決的根本原因。其次，要保障公正性，全黨共用一把尺子量到底。對于《規(guī)定》所涉及的十種情形、六種調(diào)整方式，文本描述是“區(qū)分不同情形”，實(shí)踐中就要杜絕出現(xiàn)“相同情形、不同調(diào)整”的情況，適當(dāng)時(shí)候向全黨公布一批典型案例、典型判例，形成參照標(biāo)準(zhǔn)。再次，要形成統(tǒng)一的客觀認(rèn)識，對事不對人。應(yīng)讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對“下”逐步脫敏，認(rèn)識到“能上能下”本身是對傳統(tǒng)政治智慧的借鑒，貶謫升遷在我國古代政治史上非常普遍，無論是上還是下，均無足為怪。最后，要落實(shí)好從嚴(yán)管理干部責(zé)任制。黨委（黨組）書記作為第一責(zé)任人要扛起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，組織（人事）部門作為具體工作主體要肩負(fù)起工作責(zé)任，應(yīng)調(diào)整而未調(diào)整、調(diào)整有失公允或者調(diào)整失當(dāng)失誤，黨委書記和組織部門要被問責(zé)并承擔(dān)責(zé)任。

從本質(zhì)上而言，領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下《規(guī)定》是將“要么原地踏步，要么進(jìn)步”的單向激勵完善為“干得好就進(jìn)步，干得不好就退步”的雙向激勵，填補(bǔ)了負(fù)面激勵的缺位。這種激勵機(jī)制的完善是時(shí)代的需要、事業(yè)的需要。目前的政策文本還相對單薄，我們期待《規(guī)定》能夠在實(shí)踐中不斷飽滿，汲取更多經(jīng)驗(yàn)智慧，真正成為全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略走向動態(tài)化的治本之策，讓我們的領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，不斷為國家和人民的事業(yè)提供更為堅(jiān)實(shí)的隊(duì)伍保障。

（作者分別為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任；中共中央紀(jì)委駐人民日報(bào)社紀(jì)檢組干部）

【參考文獻(xiàn)】

①《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，《人民日報(bào)》，2015年07月29日04版。

責(zé)編/周素麗 張寒（見習(xí)）