合同能源管理地方扶持政策的完善

張玉東

【摘要】山東省是合同能源管理大省，為了扶持和培育節(jié)能服務(wù)市場，為合同能源管理機制提供法制保障，山東省密切配合國家推行合同能源管理的步伐，結(jié)合山東省的具體實踐，陸續(xù)出臺了地方立法、部門規(guī)章和各類規(guī)范性文件，這些舉措在一定程度上達(dá)到了預(yù)期的效果，但仍有漏洞。文章分析了山東省合同能源管理的不足，并提出了完善山東省合同能源管理的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】山東 合同能源管理 地方扶持

【中圖分類號】D922.67 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

山東省合同能源管理概況

合同能源管理是在能源危機的背景下作為一種新型的節(jié)能機制應(yīng)運而生的。1996年1月，國家經(jīng)貿(mào)委確定并支持成立了包括山東省節(jié)能工程有限責(zé)任公司（現(xiàn)山東融世華租賃有限公司）在內(nèi)的三家示范性能源管理公司，合同能源管理模式正式登陸我國，山東省也因此成為國內(nèi)最早開展合同能源管理試點的省份之一。經(jīng)過了將近二十年的發(fā)展，合同能源管理在山東省逐步進(jìn)入快車道，走在了全國的前列。

一方面，山東省是全國排名比較靠前的經(jīng)濟(jì)大省、工農(nóng)業(yè)大省，同時又是能耗大省，擁有巨大的節(jié)能減排市場空間，合同能源管理項目在山東的發(fā)展前景非常廣闊。另一方面，山東省擁有眾多的節(jié)能服務(wù)企業(yè)。從國家發(fā)展和改革委員會、財政部公告的節(jié)能服務(wù)公司備案名單（共5批）來看，目前山東省共有289家節(jié)能服務(wù)企業(yè)，融世華、高密藍(lán)天、魯信能源等一批較有實力的節(jié)能服務(wù)企業(yè)也是山東乃至全國的行業(yè)領(lǐng)頭羊。近些年來，這些節(jié)能服務(wù)公司開展了大量的合同能源管理項目。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年以來，山東省實施節(jié)能服務(wù)項目453個，數(shù)量為全國最多。通過合同能源管理項目，全省每年實現(xiàn)節(jié)能131萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。全省已有63個合同能源管理項目享受到國家及省一級財政補貼，總額超過4千萬元。

但發(fā)展到現(xiàn)在，山東省的合同能源管理在全國的排名略顯落后。在2014年度節(jié)能服務(wù)公司百強榜單中，山東省的節(jié)能服務(wù)公司寥寥可數(shù)，給山東省的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)敲響了警鐘。

山東省對合同能源管理的扶持政策

2010年以來，山東省陸續(xù)制定和出臺了一系列合同能源管理的地方立法和政策，極大地鼓勵了節(jié)能服務(wù)公司和用能單位的節(jié)能積極性，為合同能源管理項目的開展提供了政策支持和資金支持，完善了市場機制，是促進(jìn)山東省合同能源管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推手。

地方性法規(guī)：《山東省節(jié)約能源條例》。2009年7月24日，山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會通過了《山東省節(jié)約能源條例》，該條例要求各級政府設(shè)立節(jié)能專項資金，節(jié)能專項資金主要用于七個方面，其中包括支持開展合同能源管理和節(jié)能自愿協(xié)議①。融資困難一直是困擾節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展的最大的瓶頸，山東省的節(jié)能服務(wù)公司也不例外，這一規(guī)定為合同能源管理項目的開展提供一定的資金支持，是對合同能源管理項目的鼓勵。

地方政府規(guī)章：《山東省公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法》?！渡綎|省公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法》自2009年5月20日起施行。該辦法強制要求公共機構(gòu)進(jìn)行節(jié)能改造，而且輔以嚴(yán)格的能源審計，公共機構(gòu)的負(fù)責(zé)人要對節(jié)能改造和能源審計后的效果負(fù)責(zé)②。由此，公共機構(gòu)的節(jié)能改造就勢在必行，而且配合以較嚴(yán)格的能源審計制度。雖然該辦法沒有直接規(guī)定公共機構(gòu)的節(jié)能改造優(yōu)先選用合同能源管理模式，但公共機構(gòu)是公認(rèn)的耗能大戶，強制公共機構(gòu)進(jìn)行節(jié)能改造勢必給節(jié)能服務(wù)企業(yè)帶來大量的業(yè)務(wù)，有利于該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

一系列的規(guī)范性文件?！渡綎|省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹國辦發(fā)〔2010〕25號文件加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（魯政辦發(fā)〔2010〕47號）是山東省助推合同能源管理機制的主要依據(jù)，在實踐中發(fā)揮了極大的作用。該意見重申了推行合同能源管理的重要意義，在明確了山東省的發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，列舉了推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施：大力發(fā)展節(jié)能服務(wù)機構(gòu)、積極培育節(jié)能服務(wù)市場、加大財政支持力度、積極落實稅收優(yōu)惠政策、加大信貸支持力度、加強組織領(lǐng)導(dǎo)六大項。該意見有以下幾個創(chuàng)新點：第一，放寬節(jié)能服務(wù)企業(yè)的注冊準(zhǔn)入條件，不另行設(shè)置為節(jié)能服務(wù)企業(yè)登記的前置審批條件。第二，加強能源審計和監(jiān)察。第三，加快對外開放步伐。加強與國內(nèi)外技術(shù)先進(jìn)、資金充裕的知名節(jié)能服務(wù)公司的合作、合資，借外力帶動山東省節(jié)能服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。積極推動省外市場開拓，抓住時機發(fā)展壯大。第四，積極創(chuàng)造條件支持第三方機構(gòu)開展各種節(jié)能中介服務(wù)。第五，發(fā)揮中介組織的積極作用，促進(jìn)合同能源管理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

《關(guān)于進(jìn)一步加強合同能源管理工作的通知》從山東省合同能源管理的實際狀況出發(fā)，強調(diào)了進(jìn)一步增強推行合同能源管理工作的緊迫感，要求加強合同能源管理工作的調(diào)度，充分發(fā)揮示范項目帶動作用，進(jìn)一步規(guī)范合同能源管理項目管理。

《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的實施意見》（魯政辦發(fā)〔2013〕40號）提出，要加快發(fā)展山東省的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，對專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司采取合同能源管理方式實施節(jié)能改造，對開展能源審計和“節(jié)能醫(yī)生”診斷等專業(yè)服務(wù)政府予以支持。從意見中山東省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的目標(biāo)看，合同能源管理將作為節(jié)能改造的主要應(yīng)用方式，在政府的政策鼓勵下，可以獲得長足的發(fā)展，節(jié)能服務(wù)企業(yè)在山東省的發(fā)展有良好的預(yù)期。

《山東省能源審計暫行辦法》要求山東省、市經(jīng)貿(mào)委考核的重點用能單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行能源審計。重點用能單位至少每三年進(jìn)行一次能源審計。具備特定情形的還應(yīng)進(jìn)行專項能源審計。對重點用能單位加大能源審計力度，加大重點用能單位節(jié)能的緊迫感，必然為合同能源管理項目提供大量的機會。

《關(guān)于在財政專項資金管理領(lǐng)域?qū)嵭行庞秘?fù)面清單制度的通知》是山東省在全國率先對財政專項資金實行信用負(fù)面清單制度。雖然山東省并沒有制定地方性的節(jié)能服務(wù)公司備案制度，貌似落后于其他省份，但是信用負(fù)面清單制度的實施彌補了這一缺憾，而且使得山東省在對節(jié)能服務(wù)公司的管理上走在了全國的前列，是財政資金管理制度的一項重大創(chuàng)新。財政專項資金信用負(fù)面清單制度不僅能夠發(fā)揮節(jié)能服務(wù)公司備案制度的功效，而且能夠提高財政資金的使用效益、規(guī)范節(jié)能服務(wù)市場的秩序，一舉兩得。

《山東省節(jié)能考核獎勵資金使用管理暫行辦法》自2014年5月8日起開始實施?？己霜剟钯Y金重點支持公共、公益性領(lǐng)域以及能夠在全社會或行業(yè)內(nèi)起到應(yīng)用推廣作用的示范性項目，考核獎勵因素包括節(jié)能目標(biāo)和節(jié)能措施，獎勵資金?？顚Ｓ芒邸４宿k法與信用負(fù)面清單制度相互配合，相得益彰，體現(xiàn)了山東省在合同能源管理地方扶持政策上的逐步完善。

青島市財政局《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》規(guī)定，合同能源管理項目財政獎勵資金除了中央財政合同能源管理項目獎勵資金外，還包括了市財政配套資金，這無疑是地方政府對合同能源管理項目的大力支持。同時，項目實施完成且正常運行三個月后（財建〔2010〕249號規(guī)定的申請時間是項目完工后），節(jié)能服務(wù)公司方可申請獎勵資金，此規(guī)定延后了合同能源管理項目獲得獎勵的時間，提高了節(jié)能服務(wù)公司獲得獎勵的難度，一方面保證了獎勵資金的有效利用，但另一方面也給節(jié)能服務(wù)企業(yè)制造了難題。

山東省合同能源管理的不足

雖然山東省在合同能源管理機制的推廣和獎勵制度上取得了可喜的成績，但是與其他省市相比，山東省在合同能源管理地方扶持立法和政策方面還略顯滯后。

首先，尚無省級的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》。融資難是制約節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展的一個重要因素，山東省的節(jié)能服務(wù)公司比較多，合同能源管理項目總值又較大，能夠得到財政支持和獎勵是節(jié)能服務(wù)公司的福音。橫向比較來看，全國包括北京、上海、廣東、山西等20多個省、自治區(qū)和直轄市都已出臺地方性的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》，山東省青島市也先行一步，但作為經(jīng)濟(jì)大省的山東省卻遲遲未見動作，這顯得對合同能源管理的重視度不夠，也沒有在資金方面為節(jié)能服務(wù)公司助力。

其次，對節(jié)能評估中介機構(gòu)的管理沒有制度依據(jù)。目前，市場上的節(jié)能評估中介機構(gòu)的發(fā)展良莠不齊，要確保合同能源管理項目節(jié)能評估工作的質(zhì)量和效率，必須加強對節(jié)能評估中介機構(gòu)的管理和監(jiān)督。而山東省目前的節(jié)能服務(wù)中介機構(gòu)仍然還處于無制度約束的狀態(tài)，這對建立良好的節(jié)能服務(wù)市場是不利的。

再次，缺乏第三方節(jié)能量審核機構(gòu)備案管理制度。節(jié)能服務(wù)公司的收益與節(jié)能量直接掛鉤，確定節(jié)能量、實現(xiàn)節(jié)能量是合同能源管理的核心工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2011年9月，財政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于第三方節(jié)能量審核機構(gòu)目錄（第一批）的公告》確定了26家單位作為第三方節(jié)能量審核機構(gòu)。該公告是為了配合政府財政獎勵而出臺的，是為了確定政府財政獎勵對象，但沒有解決節(jié)能服務(wù)公司和用能單位之間關(guān)于節(jié)能量的認(rèn)定問題，而且26家第三方節(jié)能量審核機構(gòu)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前的市場需求，還需要更多的獨立的第三方開展此項業(yè)務(wù)，并且開展源于節(jié)能服務(wù)公司或用能單位一方的委托對節(jié)能量進(jìn)行認(rèn)證，認(rèn)證結(jié)果作為能源管理合同履行效果的依據(jù)，認(rèn)證機構(gòu)獨立開展認(rèn)證并對做出的認(rèn)證結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。山東省目前還沒有相關(guān)的制度出臺。

最后，公共機構(gòu)節(jié)能缺少合同能源管理的支撐。一方面，《山東省公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法》的出臺為節(jié)能服務(wù)公司開辟了市場，另一方面，該辦法并沒有首選合同能源管理，甚至沒有明確提到采用合同能源管理方式對公共機構(gòu)進(jìn)行節(jié)能改造，這可能和該辦法出臺較早有關(guān)，但此辦法將合同能源管理和其他節(jié)能方法一視同仁，明顯忽略了合同能源管理機制的優(yōu)越性，也使得山東省在此方面落后于河南、黑龍江、福建、吉林、長沙等省市。采用合同能源管理模式對公共機構(gòu)節(jié)能改造，一方面能夠引導(dǎo)社會資金投入公共機構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域，提高公共機構(gòu)能源的利用效率，為建設(shè)節(jié)約型公共機構(gòu)鋪平道路，另一方面又能在為合同能源管理機制創(chuàng)造發(fā)展機會的同時實現(xiàn)對該市場的規(guī)范。

完善山東省合同能源管理的措施和建議

加緊出臺《山東省合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》。由于山東的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍處于急需培育和推廣階段，因此，《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》應(yīng)該更多地體現(xiàn)出對合同能源管理產(chǎn)業(yè)的扶持和鼓勵，而非限制、管理和約束。

第一，獎勵范圍上把公共機構(gòu)的節(jié)能改造項目列為優(yōu)先。可以考慮在制定《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》時，明確公共機構(gòu)節(jié)能可以優(yōu)先得到財政獎勵資金，這一方面彌補了《山東省公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法》的缺陷，另一方面也能為公共機構(gòu)節(jié)能優(yōu)先爭取到財政獎勵資金，一舉兩得。除此之外，商業(yè)、市政等領(lǐng)域也可以考慮列入獎勵的范圍。

第二，獎勵對象上有所擴(kuò)大。作為地方性的規(guī)定，山東省《合同能源管理項目財政獎勵資金管理實施細(xì)則》可以在獎勵對象上有所擴(kuò)大，把節(jié)能量保證型和節(jié)能效益分享型合同能源管理項目也納入進(jìn)來，即使不能和節(jié)能效益分享型合同能源管理項目享受同等的待遇，結(jié)合山東省的財政狀況，對新增兩類項目的獎勵可以按照節(jié)能效益分享型合同能源管理項目獎勵標(biāo)準(zhǔn)的50%執(zhí)行。

第三，獎勵標(biāo)準(zhǔn)上增設(shè)地方單方獎勵。目前，山東省合同能源管理項目財政獎勵由中央和省級財政共同承擔(dān)，山東?。ㄇ鄭u市除外）沒有單獨出臺單方獎勵，而浙江、上海、山西等地在2012年前走在了前列。增設(shè)單方獎勵可以在獎勵條件上略有放寬，降低中小型節(jié)能項目申請獎勵的門檻，刺激中小型節(jié)能項目采用合同能源管理模式節(jié)能的積極性，也在一定程度上降低節(jié)能服務(wù)公司的投入成本，緩解節(jié)能服務(wù)公司融資難的困境。另外，還可以對資金的補助項目進(jìn)一步擴(kuò)大，對達(dá)到一定節(jié)能量的節(jié)能項目的前期診斷費用給予一次性補助。為了保障獎勵資金的有效利用，補助時間可以掌握在合同能源管理項目結(jié)束后的三個月內(nèi)。具體措施上，可以根據(jù)山東省的財政實力，適當(dāng)提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)和降低獲得獎勵的門檻。

第四，獎勵資金的支付時間和方式。無論是中央與省級的共同獎勵，還是須制定的地方單方獎勵，要保障獎勵資金的有效性，對獎勵資金的支付時間和方式的把握就成了問題的關(guān)鍵。獎勵太早，一些節(jié)能服務(wù)公司可能渾水摸魚，在項目沒有良好預(yù)期的情況下獲得了獎勵。獎勵太晚，節(jié)能服務(wù)公司的積極性又得不到保護(hù)。財政獎勵的基本原則還是對成功的項目進(jìn)行獎勵，所以獎勵時間可以界定在合同能源管理項目完工并正常運行一個周期后方可提出。獎勵的具體方式可以分兩期支付，節(jié)能服務(wù)公司具備條件提出申請后先獎勵50%，有關(guān)部門經(jīng)過審核后再發(fā)50%。

制定《節(jié)能評估中介機構(gòu)管理辦法》。建議由山東省發(fā)展改革委員會制定《節(jié)能評估中介機構(gòu)管理辦法》，設(shè)立節(jié)能評估中介機構(gòu)庫，并對節(jié)能評估機構(gòu)庫內(nèi)的中介機構(gòu)進(jìn)行管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。明確節(jié)能評估中介機構(gòu)入庫備案的基本條件，包括注冊資本、專業(yè)技術(shù)人員的數(shù)量和職稱、專家?guī)斓慕ㄔO(shè)等。規(guī)定從事節(jié)能評估中介服務(wù)的機構(gòu)和人員必須遵守相關(guān)執(zhí)業(yè)紀(jì)律。節(jié)能評估中介機構(gòu)對所出具的報告結(jié)論負(fù)責(zé)。發(fā)改委對節(jié)能評估中介機構(gòu)實行動態(tài)管理。每年年底依據(jù)工作完成情況對節(jié)能評估中介機構(gòu)進(jìn)行年度考核，根據(jù)考核結(jié)果擇優(yōu)留庫，不合格的淘汰出庫，年初時再進(jìn)行補充，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

對第三方節(jié)能量審核機構(gòu)進(jìn)行入庫備案管理。目前，第三方的節(jié)能量審核是多省市共同選擇的有效模式。節(jié)能量審核機構(gòu)是特指能夠為申請政府性資金扶持的合同能源管理、節(jié)能技術(shù)改造項目以及其他政府性資金支持的項目開展節(jié)能量監(jiān)測、審核工作的機構(gòu)。設(shè)定第三方節(jié)能量審核機構(gòu)的市場準(zhǔn)入和退出條件，建立山東省節(jié)能量審核機構(gòu)庫。在政府的主導(dǎo)下按照公開、公平、公正原則，面向社會公開征集，節(jié)能量審核機構(gòu)自愿申請入庫，經(jīng)專家評審后擇優(yōu)入庫。為保證節(jié)能量審核結(jié)果的公正，切實體現(xiàn)第三方審核的效果，節(jié)能量審核機構(gòu)和專家必須對本機構(gòu)承擔(dān)的節(jié)能技術(shù)改造項目、合同能源管理的項目進(jìn)行回避?？傊瑢Φ谌焦?jié)能量審核機構(gòu)的入庫備案管理可以參照上述對節(jié)能評估中介機構(gòu)的管理。

節(jié)能量審核機構(gòu)庫不能一成不變，應(yīng)每年根據(jù)機構(gòu)的工作質(zhì)量、業(yè)績等對節(jié)能量審核機構(gòu)實施考核，根據(jù)考核決定繼續(xù)留庫還是淘汰出庫。另外，還要根據(jù)項目審核的實際情況和機構(gòu)的審核能力，及時增補節(jié)能量審核機構(gòu)進(jìn)入機構(gòu)庫，有進(jìn)有出，促進(jìn)行業(yè)競爭，提高行業(yè)水平，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（作者為山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院副教授；本文系山東省自然科學(xué)青年基金項目“山東省合同能源管理政策與法制保障研究”成果的一部分，項目編號：ZR2013GQ003）

責(zé)編/于巖（實習(xí)）