高開低走的環(huán)境公益訴訟元年

靖力

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了環(huán)保法修訂案，新法于2015年1月1日施行。這部中國環(huán)境領(lǐng)域的基本法，完成了25年來的首次修訂，也被專家稱為“史上最嚴的環(huán)保法”。

據(jù)北京自然之友環(huán)境研究所（下簡稱“自然之友”）不完全統(tǒng)計，環(huán)境公益組織在新環(huán)保法實施的這第一年內(nèi)共提起環(huán)境公益訴訟40余起，其中包括騰格里沙漠污染案中尚未立案的11起，只有福建南平生態(tài)破壞案取得判決結(jié)果，另有數(shù)起案件以和解告終，其余案件均無結(jié)果，有的甚至尚未立案便胎死腹中。

對于一些環(huán)保志愿者期待的“2015年將是環(huán)境公益訴訟井噴的一年”，中國政法大學(xué)環(huán)境污染受害者幫助中心訴訟部部長、北京環(huán)助律師事務(wù)所執(zhí)行主任劉湘表示，面對這樣稍顯“慘淡”的結(jié)果，他并不十分意外?！坝忻襟w統(tǒng)計，2000年至2013年，這么長的時間里，全國環(huán)境公益訴訟案件總共才不足60件。2015年一年就有40多起，從數(shù)量上看，還是有突破的?！眲⑾嬲J為，對于未能成功判決或調(diào)解的案件，暫時還不能下結(jié)論，環(huán)境公益訴訟的司法程序周期本來就很長。“如果再過兩年，回頭統(tǒng)計這一年的案件結(jié)果，有多少勝訴、多少敗訴，才有意義?！?/p>

北京德和衡律師事務(wù)所高級合伙人、副主任王海軍也表示，自己從事多年環(huán)境公益訴訟援助，新環(huán)保法實施以后，環(huán)境公益組織的境況已經(jīng)改善了不少，至少有了法律條文賦予的底氣?！碍h(huán)保組織應(yīng)當更加勇敢地提起環(huán)境公益訴訟，受理與否的爭議、勝訴與否的擔心，都可以交給律師、專家去考慮。只有提起得越多，出現(xiàn)越多的情況，才能推動環(huán)境公益訴訟機制的良性發(fā)展?！蓖鹾＼娬f。

公益訴訟曾“寂寞”了很多年

公益訴訟，顧名思義，是相對于“私益訴訟”而言的，以訴訟涉及公共利益還是私人利益作為區(qū)分。廣義而言，刑事訴訟里面的“公訴人”也是“公益訴訟”的一種，但一般不這么界定。所以，通常所說的公益訴訟一般指民事公益訴訟和行政公益訴訟，即個人或組織向民事主體和行政主體提出的涉及公共利益的訴訟。

中國的公益訴訟制度一般認為是從清朝開始發(fā)展起來的。1910年，清政府頒布《法院編制法》，其中規(guī)定，各級檢察官有權(quán)依照民事訴訟法以及其他的法令規(guī)定，作為民事訴訟的當事人或者公益代表人進行訴訟。但是，一直到清政府被推翻，這條法案也沒有能夠得到有效的實施。

新中國成立后，國家頒布了《最高人民檢察署試行組織條例》，其中規(guī)定：檢察機關(guān)對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)的民事案件和一切行政訴訟，均有權(quán)代表國家參加。1954年的《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律也對檢察機關(guān)在民事訴訟中的起訴權(quán)和參訴權(quán)以及行使這些權(quán)利的程序做了詳細規(guī)定。

然而，“砸爛公檢法”的時期很快到來，檢察機關(guān)被取消，“文革”后雖然國家重建了檢察系統(tǒng)，但法律并沒有規(guī)定檢察機關(guān)在民事公益訴訟活動中的起訴權(quán)，公益訴訟無人問津，由是“寂寞”了整整30年。

2012年8月31日，全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》。修改后的民事訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！倍鄶?shù)法學(xué)界的專家認為，以此為節(jié)點，中國的民事公益訴訟制度才算正式得到確立。

在“寂寞”的日子里，國內(nèi)也有零星的一些公益訴訟被提起。例如2005年四川廣力律師事務(wù)所合伙人邢連超提起的成都機場高速侵犯公眾通行權(quán)案，2011年法學(xué)博士朱曉飛訴北京市工商局不查處央視違法播放煙草廣告案、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（下簡稱“綠發(fā)會”）提起的康菲石油（中國）有限公司溢油污染損害賠償案等。但是結(jié)果都并不樂觀。

邢連超從2005年起訴成都機場，到與三河場收費站的6年訴訟較量，7年間他前前后后打了10場公益訴訟，無一勝訴。承辦“康菲溢油案”的王海軍也告訴記者，這起2011年就開始著手起訴的案子，2015年7月才剛剛立案，12月4日才第一次開庭。

到底誰能提起環(huán)境公益訴訟

2012年至2014年，以修改后民事訴訟法為契機，希望在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域大展宏圖的環(huán)境公益組織，又遭遇了新的問題?！懊袷略V訟法只有一個孤立的條文，說可以提起公益訴訟，但是誰來提、怎么提、提了怎么辦，完全沒有頭緒?！北本┮画h(huán)境公益組織的志愿者王穎告訴記者。

新環(huán)保法出臺之前，困擾環(huán)境公益組織提起公益訴訟的最大問題，就在于訴訟主體資格。2012年修訂的民事訴訟法雖然明確了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但因為規(guī)定太過籠統(tǒng)，沒有下位法跟進，也缺乏司法解釋，誰能提起公益訴訟的問題一直未能解決。

據(jù)了解，2013年，自然之友曾提起兩起環(huán)境公益訴訟，均未能立案；而中華環(huán)保聯(lián)合會更是8次立案無果。大量的案件無法立案，環(huán)境公益組織感到無從發(fā)力。

即使是成功立案的環(huán)境公益訴訟案件，也往往因為原告主體資格的問題，而在法庭上爭論難休。例如2014年備受矚目的江蘇泰州1.6億元天價環(huán)境公益訴訟案，2014年才登記成立的泰州環(huán)保聯(lián)合會的主體資格就備受爭議，還是江蘇省高級法院院長、二級大法官許前飛擔任二審審判長，認為“公益訴訟可以彌補行政處罰的很多不足，他應(yīng)該是懸在這些潛在的污染者頭上的一把利劍。我還是傾向于在主體問題上應(yīng)該盡可能放寬一些”，才“保住”了泰州環(huán)保聯(lián)合會訴訟主體的資格。

事實上，在新環(huán)保法史無前例的4次審議過程中，“到底誰能夠提起訴訟”這個問題也貫穿始終。從第一稿的杳無蹤影，到第二稿的官方機構(gòu)壟斷，再到第三稿中狹窄的“全國性組織”，直至最終發(fā)布的“設(shè)區(qū)的市級以上民政部門注冊”，訴訟主體范圍緩慢擴大。民政部對具備最終發(fā)布的環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)境公益組織做了一次統(tǒng)計，統(tǒng)計表明，全國符合起訴資格的組織有700余家。

“可以說，新環(huán)保法出臺以后，在訴訟主體資格方面，公益訴訟的門檻比以前低了一些，而且不再模糊。”自然之友總干事張伯駒說。

根據(jù)新環(huán)保法第58條的規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織有權(quán)向人民法院提起公益訴訟。什么是“專門從事環(huán)境保護公益活動”呢？劉湘向記者介紹，根據(jù)1月7日起生效的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的規(guī)定：“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。”

“這條司法解釋的第一款闡釋了‘專門從事環(huán)境保護公益活動’的判斷標準，但是第二款又給這個標準上了個箍。如何認定所訴利益與業(yè)務(wù)范圍有關(guān)聯(lián)性？這關(guān)聯(lián)性可大可小。往大了說，是環(huán)境利益；往小了說，又分土壤、空氣、海洋、森林這么多的領(lǐng)域。實踐中，這種彈性就給了司法機關(guān)較大的自由裁量權(quán)?！眲⑾嬲J為。

在騰格里沙漠污染案中，綠發(fā)會就因訴訟主體資格受到否定，而遲遲難以將案件立案。受理案件的寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級法院和寧夏回族自治區(qū)高級法院均以綠發(fā)會不具備“專門從事環(huán)境保護公益活動”為由，不予受理案件。對此，王海軍認為，也許是因為一些司法人員確實不懂環(huán)境保護以及環(huán)境保護的范圍。當然，可能還存在其他原因?qū)е路ㄔ翰辉甘芾泶税浮?/p>

環(huán)境公益訴訟的高門檻

除了訴訟主體資格引發(fā)的立案難以外，環(huán)境公益訴訟在其他方面也有相當高的門檻。

門檻一：高額的訴訟費用

多名環(huán)境公益組織的工作人員告訴記者，打一場環(huán)境公益訴訟官司的費用十分高昂，通常在路費、食宿費、律師費等花費上就要支出10余萬元，再加上不可預(yù)估的鑒定費用，花費往往上不封頂，資金不足成為環(huán)境公益訴訟的一大掣肘。

自然之友提起的福建南平案是比較幸運的，他們獲得了環(huán)境公益訴訟支持基金的資助，但據(jù)有關(guān)負責人介紹，這項資助也僅限于立案前的費用支出。

自然之友工作人員葛楓告訴記者，南平案的調(diào)查取證、相關(guān)機構(gòu)出具環(huán)境破壞報告，再加上請律師、專家的費用，前后共計花費17萬余元，才將此案推到司法程序上。

中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心副主任、綠發(fā)會負責人馬勇接受采訪時表示，環(huán)境公益訴訟還面臨著敗訴的危險。現(xiàn)有的模式是公益組織出錢，進行一些必要的先期調(diào)查取證，然后匯卷起訴，一旦立不了案或者案件最終敗訴，這些錢就收不回來了。

對于環(huán)境公益訴訟中產(chǎn)生的合理費用如何承擔的問題，劉湘介紹，一般是敗訴方承擔訴訟費用?！霸趯嵺`中，法院會酌情判決某一方承擔具體某項費用。例如環(huán)境公益組織提起的訴訟，確實能夠證明被告實施了環(huán)境侵權(quán)行為，但是因為訴訟請求過高不能支持，這種情況下，一些法院會判決由被告承擔原告先期調(diào)查的一些費用?！眲⑾嬲f。

此外，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也對訴訟費用做了特別規(guī)定，其中第24條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項，應(yīng)當用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付。”也就是說，一起環(huán)境公益訴訟成功判決并執(zhí)行后，被告承擔的環(huán)境修復(fù)費用，除了用于本案的環(huán)境修復(fù)，還可以用來支付其他環(huán)境公益訴訟中敗訴原告的合理訴訟費用，這是鼓勵環(huán)境公益組織提起公益訴訟的一種方式。然而，劉湘表示，目前環(huán)境公益訴訟的實踐并不深入，這條規(guī)定還沒有被實踐過，而對于如何支取修復(fù)費用及資金的監(jiān)管問題，也沒有具體規(guī)定。

門檻二：艱難的損害鑒定

在已經(jīng)判決的南平案中，鑒定主體和鑒定資質(zhì)都受到了4名被告的質(zhì)疑，當然，鑒定結(jié)論也為被告所否定。環(huán)境公益訴訟中因為環(huán)境損害鑒定而產(chǎn)生爭論并不少見。

2011年10月19日，云南省曲靖市中級法院受理了自然之友等環(huán)保組織提起的曲靖鉻渣污染案。然而，案件至今依然停滯不前?！爸饕氰b定評估的難度太大，相關(guān)鑒定需要巨額資金，自然之友承擔了10余萬元的第一期鑒定費用，但是后續(xù)的費用無力承擔。目前案件只好擱置?！备饤鹘榻B。

曾參與該案的律師夏軍曾公開對媒體表示，曲靖鉻渣案進入司法環(huán)節(jié)以后，應(yīng)當由法院主導(dǎo)進行鑒定，而相關(guān)的費用可能在600萬元以上，沒有機構(gòu)能夠負擔。

因為國內(nèi)的環(huán)境損害賠償鑒定缺乏頂層設(shè)計，新環(huán)保法、侵權(quán)責任法等相關(guān)法律對環(huán)境損害鑒定評估的技術(shù)標準、工作程序和管理辦法以及賠償資金來源等方面一直以來都缺乏具體規(guī)定。然而，損害鑒定是確定造成環(huán)境損害的企業(yè)、個人存在侵權(quán)行為、承擔多少責任的關(guān)鍵性證據(jù)，差了這項證據(jù)，環(huán)境公益訴訟舉步維艱。

門檻三：無力的修復(fù)監(jiān)管

在南平案的一審中，原告自然之友和綠家園提出，由第三人南平市國土局延平分局、延平區(qū)林業(yè)局組織恢復(fù)原地址被。因為環(huán)境修復(fù)的工作，如果由公益組織來組織進行，一方面沒有強制力，另一方面因為自身力量有限，無法起到最好的監(jiān)督作用。但延平國土分局和延平林業(yè)局則認為，讓行政機關(guān)組織修復(fù)林地植被，沒有法律依據(jù)。

對此，劉湘表示，目前確無相關(guān)法律規(guī)定來明確行政機關(guān)組織環(huán)境修復(fù)的責任，法院的判決無可厚非?！耙粚忂^程中，行政機關(guān)也表達了愿意參與組織修復(fù)的態(tài)度，既然法律沒有明確規(guī)定，強使法院通過判決來明確這種責任也不現(xiàn)實”。

對于該如何組織和監(jiān)督造成環(huán)境損害的企業(yè)和個人進行環(huán)境修復(fù)，目前國內(nèi)一些地方采取的是將環(huán)境修復(fù)資金等款項繳入專戶或基金，來進行管理使用。最高人民法院曾在環(huán)境民事公益訴訟司法解釋新聞發(fā)布會上提出，對于目前尚未設(shè)立專項基金或?qū)舻牡胤剑梢圆扇∵m合于當?shù)厍闆r且有利于執(zhí)行的支付方式。

2014年12月終審判決的江蘇泰州“天價公益訴訟”案在這方面有獨特的嘗試?！敖K省高院一方面允許企業(yè)申請延期一年繳付40%的賠付資金，另一方面引導(dǎo)企業(yè)通過自行實施技術(shù)改造，降低環(huán)境風險，同時，如果技術(shù)改造產(chǎn)生實際效果，可以憑環(huán)保部門的守法證明、技改驗收意見、技改投入財物報告，在40%的額度內(nèi)抵扣賠付金額。這樣的設(shè)計，相當于在環(huán)境損害賠償上適用了‘緩刑’，是神來之筆?！杯h(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤在《中國環(huán)境報》上撰文稱。

預(yù)期之內(nèi)的“高開低走”

“新環(huán)保法剛剛施行一年，雖然很多人都抱有很高期待，但環(huán)境公益訴訟仍然面臨著法律空白多、法律實踐少、公益組織經(jīng)驗不夠豐富等難題?！眲⑾嬲J為，法律制度還不健全是2015年為什么沒有迎來環(huán)境公益訴訟井噴的部分原因。

王海軍則認為，司法機關(guān)的態(tài)度決定了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展：“許多環(huán)境公益訴訟案件，立不立案，如何判決、調(diào)解，都在司法機關(guān)一念之間。例如騰格里沙漠污染案，寧夏兩級法院都不肯立案，認為綠發(fā)會不是‘專門從事環(huán)境保護公益活動’的社會組織，沒有訴訟主體資格。但是綠發(fā)會在康菲漏油案等案件中都以原告身份出庭了，這怎么解釋？”

中國政法大學(xué)教授、民商經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)表示，首先，環(huán)境公益訴訟的門檻太高是個問題，其次，社會組織自身能力不足也是事實?！爸袊拿耖g環(huán)境公益組織普遍沒有自己的律師，法務(wù)人員也缺乏。另外，環(huán)境訴訟是專業(yè)性很強的訴訟，有沒有污染、污染物是什么、環(huán)境破壞的機理是什么、污染程度如何、危害是什么，都需要作出專業(yè)的判斷。而民間環(huán)境公益組織的專業(yè)技術(shù)人員也非常缺乏”。

王燦發(fā)不止一次表示，在行政公益訴訟制度沒有確立的當下，環(huán)境公益訴訟的對象、范圍都還太窄。“現(xiàn)在環(huán)境公益組織能提起的，僅僅是環(huán)境民事公益訴訟，不包括環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟，針對的是有執(zhí)法權(quán)的部門，目的是監(jiān)督‘監(jiān)督者’。事實上，環(huán)境行政公益訴訟相較民事公益訴訟能發(fā)揮更大的作用，因為只要監(jiān)督了一個執(zhí)法機關(guān)，就等于間接監(jiān)督了很多違法者。當前社會，對行政公益訴訟其實是有很大需求的。但是，新環(huán)保法和行政訴訟法都還沒有相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益訴訟因此缺失了一大塊”。

在這方面，2014年12月，貴州省金沙縣檢察院將金沙縣環(huán)保局告上法院，開始“試水”檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，不得不說是一項創(chuàng)舉。2015年7月，最高人民檢察院還發(fā)布了檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點方案，在全國13個省、市、自治區(qū)開展為期兩年的試點工作，主要是針對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域提起公益訴訟。

受訪專家一致表示，無論如何，得益于新環(huán)保法的實施和相關(guān)司法解釋的陸續(xù)出臺，環(huán)境公益訴訟在2015年已經(jīng)邁出了很大的一步。

國際上的環(huán)境公益訴訟

早在2014年，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰回答媒體提問時就表示，新環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定“也是借鑒了國際慣例，我國公益訴訟是一項新制度，需要不斷地探索完善”。

事實上，環(huán)境公益訴訟在一些發(fā)達國家，已經(jīng)有一套成熟的、適應(yīng)本國具體情況的訴訟制度了。

例如，在美國的法律制度體系中，環(huán)境公益訴訟被稱為“公民訴訟”，早在1970年美國《清潔空氣法》中就有規(guī)定，后來在《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境保護的法律中也有相應(yīng)條款，這些條款與美國《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》相配合，形成了較為完整的環(huán)境公益訴訟制度。

美國的環(huán)境公益訴訟原告是“任何利益受到嚴重影響或者存在受到嚴重影響可能的公民”，被告為企業(yè)、政府甚至政府主要負責人。管轄權(quán)方面，美國環(huán)境公益訴訟中法院的管轄權(quán)根據(jù)被告的不同而不同，以環(huán)境保護署為被告的訴訟案件經(jīng)法律特別規(guī)定由哥倫比亞特區(qū)的巡回法院管轄，而其他的以企業(yè)、機關(guān)為被告的訴訟案件則由被告所在地法院或者違法行為發(fā)生地的法院管轄。美國法律還規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中法院可以判決由敗訴方為勝訴方支付律師費用，以便減輕原告的訴訟成本。此外，為能夠保證訴訟的順利進行，法院還可以授權(quán)作為原告的公民在合理時間內(nèi)進入污染源所在地自行進行調(diào)查取證。

而隸屬大陸法系的德國，其環(huán)境公益訴訟制度則被稱為“環(huán)境團體訴訟制度”。與美國不一樣，德國法律并沒有規(guī)定個人對環(huán)境污染或生態(tài)破壞進行訴訟的規(guī)則，而只規(guī)定了社會團體可以提起公益訴訟。中國目前的立法與此相似。

根據(jù)德國《環(huán)境司法救濟法》規(guī)定，社會團體要提起環(huán)境團體訴訟，必須首先獲得資格確認。實體條件主要有5個方面：一、該團體章程確定的主要目的是環(huán)境保護；二，到確認時，至少已存在3年，且積極從事環(huán)境公益活動；三、已經(jīng)適當履行其職責；四、按照德國稅典法的規(guī)定以促進公益為目的；五、建立民主決策機制，凡支持其目標的人均可加入，并享有完全的投票權(quán)。據(jù)公開資料，截至2012年12月27日，德國獲得這項確認的社會團體有102個。

在德國，環(huán)境團體訴訟的類型也有多種，包括一般給付之訴、針對已作出的行政行為的撤銷之訴、針對行政不作為的義務(wù)之訴、確認行政行為無效的確認之訴等。相較于中國的環(huán)境公益訴訟而言，德國的環(huán)境團體訴訟更側(cè)重于環(huán)境行政公益訴訟，因為歐洲大陸國家的環(huán)境法大多是基于公法基礎(chǔ)而建構(gòu)的，環(huán)境保護被視為國家的義務(wù)。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授蔡守秋介紹，從國際的角度上看，世界上已有53個國家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個國家在其環(huán)境保護法律中明確了環(huán)境權(quán)，環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時的司法救濟手段。“環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環(huán)境權(quán)、在法律中確認環(huán)境權(quán)。法律規(guī)定了環(huán)境權(quán)，環(huán)境公益訴訟就有了順利發(fā)展的權(quán)利基礎(chǔ)”。