大型聚集活動突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估及應(yīng)急處置

曲淑華

【摘要】大型聚集活動的公共安全管理已成為世界各國普遍關(guān)注的問題。大型聚集活動及其突發(fā)事件的特征使其具有高風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)建立完善大型活動突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，加強(qiáng)大型活動的日常安全管理，降低與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，建立完善公安應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)突發(fā)事件防范和應(yīng)急處置能力，有效保障大型聚集活動的安全。

【關(guān)鍵詞】大型聚集活動 突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估 公安應(yīng)急處置機(jī)制

【中圖分類號】B824.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，我國綜合國力不斷增強(qiáng)，各種高規(guī)格、多主體、大場面的大型活動舉辦得越來越頻繁，在帶來極大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時(shí)，面臨突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)和損失也越來越大。大型聚集活動的公共安全管理已成為世界各國普遍關(guān)注的問題。應(yīng)建立完善大型活動突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，加強(qiáng)大型活動的日常安全管理，降低與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，采取有效應(yīng)急處置策略，建立完善公安應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)突發(fā)事件防范和應(yīng)急處置能力，有效保障大型聚集活動的安全順利進(jìn)行。

大型聚集活動概念及其特點(diǎn)分析

大型聚集活動的概念。本文所論大型聚集活動系指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的文藝演出、體育比賽、展覽展銷、游園會、燈會、廟會、焰火晚會，或者人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。①

大型聚集活動的特點(diǎn)。一是參與人數(shù)眾多，且驟聚驟散。大型活動往往在特定時(shí)間內(nèi)人群高度集中，少則數(shù)千人，多則數(shù)萬，甚至幾十萬、上百萬人。尤其是近年來，各類大型活動呈現(xiàn)直線上升趨勢，規(guī)模也不斷擴(kuò)大，往往使活動場地呈飽和狀態(tài)。稍有矛盾和摩擦，很容易激化，導(dǎo)致人群慌亂，輕則造成活動秩序混亂，重則發(fā)生擁擠踩踏，甚至爆發(fā)群體性事件等突發(fā)事件。

二是參與人員及機(jī)構(gòu)情況復(fù)雜，社會化程度不斷提升。大型聚集活動往往涉及主辦方、承辦方、協(xié)助方、場地提供方、活動贊助商等多個(gè)利益相關(guān)組織。各界人士、政府部門、市民群眾等都與大型活動有著千絲萬縷的聯(lián)系，一些大型活動往往還帶有相當(dāng)程度的國際性。2014年第九屆東北亞博覽會，參會客商達(dá)10萬人，其中包括133個(gè)國家和地區(qū)的1萬多名境外客商。

三是活動類型日趨復(fù)雜多樣。我國目前法律承認(rèn)的大型活動基本有五大類二百余項(xiàng)，涵蓋體育、文化、商貿(mào)、旅游、教育等各個(gè)領(lǐng)域。依照活動性質(zhì)，大體可分為政府行為類、商業(yè)行為類、文藝行為類、體育行為類、群眾行為類等多種類別。各類活動亦常常呈現(xiàn)融合交織之勢，內(nèi)容龐雜，加大了活動的安全管理難度，對安全管控能力提出了更高要求。

四是具有廣泛的傳播性，社會關(guān)注程度較高。大型活動本身就是一個(gè)傳播媒體，吸引公眾與媒體的廣泛參與。如2014年東北亞博覽會吸引了來自東北亞、東南亞、歐洲和北美洲的30多家境內(nèi)外媒體、1300多名記者參會報(bào)道?；顒觽鞑ポ椛浞秶婕案餍袠I(yè)、各階層。同時(shí)，大型聚集活動的規(guī)模和效應(yīng)使其必然具有較高社會關(guān)注度。

大型聚集活動突發(fā)事件類型及特點(diǎn)

大型聚集活動突發(fā)事件的主要類型。一是因自然環(huán)境突變而引起的突發(fā)事件。是指大型活動舉辦過程中氣候突變或突發(fā)自然災(zāi)害，如突發(fā)洪水、突降暴雨、冰雹或者爆發(fā)地震、泥石流、海嘯、臺風(fēng)等，引起人群恐慌而導(dǎo)致的突發(fā)事件。

二是因管控不到位造成的突發(fā)事件。有些大型聚集活動場所設(shè)計(jì)、建筑安全存在隱患，兼之活動組織者管理疏忽、應(yīng)急準(zhǔn)備不足而引發(fā)搭建物坍塌、通道堵塞、高空墜物或火災(zāi)、爆炸、特種設(shè)備事故等突發(fā)事件?；馂?zāi)、擁擠踩踏以及建筑物坍塌等事故是國內(nèi)外大型活動中遭遇到的最多和最具破壞性的群體性災(zāi)難，也最難預(yù)防和處置。

三是暴力恐怖襲擊類突發(fā)事件。指由于敵對勢力、恐怖分子等蓄意破壞所造成的突發(fā)事件。大型活動聚集人員眾多，社會影響廣泛，是恐怖分子制造轟動效應(yīng)的首選目標(biāo)。隨著恐怖活動的全球化趨勢，我國目前雖然尚未在大型活動舉辦過程中發(fā)生嚴(yán)重恐怖事件，但已經(jīng)出現(xiàn)了這方面的跡象。

四是因謠言而導(dǎo)致的突發(fā)事件。指公眾因?yàn)槁犘胖{言造成心理極度恐慌而引發(fā)的突發(fā)事件。2013年10月13日，印度中部一所寺廟外朝拜者發(fā)生嚴(yán)重踩踏事故，造成至少115人喪生，超過100人受傷。起因是一些企圖插隊(duì)者故意散布“大橋快要塌了”的謠言，引起排隊(duì)民眾恐慌擁擠，進(jìn)而釀成踩踏事件，部分民眾甚至直接跳入湍急的河水中被淹死。

大型聚集活動突發(fā)事件主要特征。一是突發(fā)性強(qiáng)，且蔓延迅速。大型聚集活動突發(fā)事件往往比其他突發(fā)事件的發(fā)生更加突然，事件的起因、時(shí)間、地點(diǎn)、方式、發(fā)展趨勢和影響往往更難預(yù)料和把握，偶發(fā)性和隨機(jī)性更強(qiáng)。并且這類突發(fā)事件一旦爆發(fā)，即會迅速釋放其破壞性的能量，其發(fā)展蔓延之勢往往更加迅猛。

二是事件誘因復(fù)雜多樣，甚至多種因素交織影響。既有人為因素，也有自然因素，還有自然與人為因素相交織的共同作用結(jié)果。既有必然因素，也有很大程度上的偶發(fā)性因素。2004年北京密云踩踏事件，即因?yàn)橐粋€(gè)游人在公園橋上跌倒，而引起身后人群擁擠踩踏，致37人死亡、15人受傷。

三是事件后果嚴(yán)重，現(xiàn)場管控處置難度大。大型聚集活動參與人員眾多，人流密集，一旦發(fā)生突發(fā)事件，即會造成大范圍人群恐慌，情緒失控，管理者很難有效控制局面和事態(tài)發(fā)展，極易造成重大群死群傷事故。1990年7月2日，大批朝覲者在麥加前往阿拉法特山參加朝覲儀式時(shí)發(fā)生洞內(nèi)擁擠踐踏事件，導(dǎo)致1426人死亡。

四是事件往往具有連帶效應(yīng)，更加容易發(fā)生衍生或次生事故。大型聚集活動突發(fā)事件規(guī)模大，影響廣，難以有效處置，所以更加容易產(chǎn)生連帶效應(yīng)，引發(fā)次生或衍生事故，導(dǎo)致更大的損失和危機(jī)，加深事件的惡性影響。

大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的建立與完善

大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估的涵義及其重要性。大型聚集活動及其突發(fā)事件的特征，使其在客觀上不可避免地存在著大量的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。對大型活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估是有效預(yù)防和控制、減少大型活動安全風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。

大型聚集活動的公共安全突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估是指在大型活動舉辦前，通過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估方法對活動的資質(zhì)、性質(zhì)、場地設(shè)備安全、安保管理、日期、氣候、周邊治安、交通秩序等狀況進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)的評估，全方位地廣泛收集可能導(dǎo)致各類突發(fā)事件發(fā)生的危險(xiǎn)或有害因素，預(yù)先識別潛在的威脅和隱患，為其面臨的風(fēng)險(xiǎn)等級和種類進(jìn)行定性和定量分析，同時(shí)提出相應(yīng)的策略建議和安全解決方案，并形成規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，以規(guī)避和調(diào)整大型聚集活動的風(fēng)險(xiǎn)。

多年來，大型活動安保工作經(jīng)驗(yàn)尤其是國外多年舉辦各類大型活動的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，對大型活動公共安全突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)全面的風(fēng)險(xiǎn)評估已經(jīng)成為保障大型活動安全順利進(jìn)行的首要和核心要素。只有通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、全面有效的風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)預(yù)測和把握活動中可能出現(xiàn)的危機(jī)和危害，才能對大型活動的安全管理做到科學(xué)決策、周密防范、有章可循，真正提高預(yù)防和化解、管控突發(fā)事件的能力，減少各類突發(fā)事件發(fā)生的頻率和可能性，保障大型聚集活動的安全、順利進(jìn)行，以達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會收益。

當(dāng)前我國大型聚集活動突發(fā)事件公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估的現(xiàn)狀。社會認(rèn)可度尚待提高。一是理論研究成果非常少，理論框架的構(gòu)建還不成熟，尤其缺少能夠進(jìn)入政府決策的應(yīng)用性、實(shí)戰(zhàn)性的成果。二是在實(shí)踐管理操作中推廣運(yùn)用不足。主要還是以公安機(jī)關(guān)在實(shí)戰(zhàn)中積累的經(jīng)驗(yàn)型管理為主，只針對少數(shù)由政府主辦且社會影響非常廣泛或規(guī)模非常大的活動（如奧運(yùn)會、世博會等）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

管理工作尚不規(guī)范。我國大型聚集活動安全工作的審核和管理主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)評估工作很少交由專業(yè)的社會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對風(fēng)險(xiǎn)評估的要求還不規(guī)范。由于各地公安機(jī)關(guān)在管理力度、安全要求等方面都有不同標(biāo)準(zhǔn)，隨意性、主觀性很大，在工作中很難形成科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評估。

專業(yè)人才匱乏。無論從社會發(fā)展需要還是同世界行業(yè)水平相比，我國安全風(fēng)險(xiǎn)評估隊(duì)伍的整體素質(zhì)都亟待提高。一些從業(yè)者專業(yè)素質(zhì)不高，對相關(guān)理論知識和技術(shù)沒有深度掌握，甚至其本身對風(fēng)險(xiǎn)評估的認(rèn)識即存在偏頗或者誤區(qū)，在實(shí)際操作中照搬模版、敷衍應(yīng)付，不能對大型聚集活動進(jìn)行全面深入、科學(xué)準(zhǔn)確的安全風(fēng)險(xiǎn)評估。

法律法規(guī)尚待健全。一是現(xiàn)有法律法規(guī)對大型聚集活動的適用范圍涵蓋不夠全面。對開放性的、具體人數(shù)很難預(yù)測的群體活動而言，有關(guān)法律界定缺乏可操作性。②二是現(xiàn)有法律法規(guī)對大型活動風(fēng)險(xiǎn)評估的主體及其是否為舉辦大型活動的必需條件并沒有明確規(guī)定。三是現(xiàn)有的法律法規(guī)對大型活動安全風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)定沒有充分落實(shí)到實(shí)際操作環(huán)節(jié)，使其缺乏具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。四是現(xiàn)有法律法規(guī)對群眾自發(fā)的越來越蓬勃發(fā)展的民間聚集性活動缺乏相關(guān)管理規(guī)定，使這類活動很容易成為管理上的真空地帶。

大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的建立與完善。一是推動大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作的法制化。實(shí)際上，國務(wù)院《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)將大型活動安全風(fēng)險(xiǎn)評估在一定程度上納入了法制化軌道。2015年中央政法工作會議再次明確提出，對群眾自發(fā)形成的聚集活動要納入研判評估的范圍。③隨之，浙江、福建、廣東等省相繼出臺《大型群眾性活動安全管理辦法》，對大型聚集活動的安全管理及風(fēng)險(xiǎn)評估分別作出具體規(guī)定，大型活動風(fēng)險(xiǎn)評估的逐步法制化已經(jīng)是大勢所趨。今后還應(yīng)在立法層面上進(jìn)一步制定相關(guān)配套的法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則，完善其法律法規(guī)體系，將公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估作為開展大型聚集活動的強(qiáng)制性規(guī)定，為風(fēng)險(xiǎn)評估工作法制化提供有力支撐。

二是加強(qiáng)大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作的規(guī)范化。一是評估主體規(guī)范。應(yīng)從制度上明確評估主體，除只能由公安機(jī)關(guān)評估的項(xiàng)目外，其他可由第三方評估機(jī)構(gòu)承擔(dān)，保證評估的真實(shí)性、可信性。二是評估程序規(guī)范。法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評估的步驟和流程，使得風(fēng)險(xiǎn)評估的整個(gè)過程，如申請、受理、具體操作流程、論證分析、結(jié)果預(yù)測及編制、上報(bào)評估報(bào)告和評估的最后審定等各環(huán)節(jié)都有章可循，有據(jù)可依。三是評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和資質(zhì)認(rèn)定等都應(yīng)有統(tǒng)一的明確規(guī)定，以減少主觀偏差和行政干預(yù)等因素對風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的影響，確保評估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性。

三是促進(jìn)大型聚集活動公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估的專業(yè)化、社會化。公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估的法制化、規(guī)范化必然對大型活動的承辦主體及相關(guān)安保工作提出更高的要求。而大型活動的承辦方和公安機(jī)關(guān)一般都很難具備專業(yè)的安全防范和風(fēng)險(xiǎn)識別能力，因而應(yīng)充分發(fā)揮獨(dú)立于大型活動利益方的公共組織的作用，引入第三方風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，提供風(fēng)險(xiǎn)評估的專業(yè)服務(wù)，公安機(jī)關(guān)則發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，審查風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告和安保方案，這也將是社會發(fā)展的必然趨勢。同時(shí)國家和有關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管措施，對風(fēng)險(xiǎn)評估組織進(jìn)行規(guī)范化的統(tǒng)一管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，以保證風(fēng)險(xiǎn)評估的專業(yè)化和權(quán)威性。

公安機(jī)關(guān)大型聚集活動突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制的建立與完善

開展風(fēng)險(xiǎn)評估，是對大型活動進(jìn)行安全管理的前提和基礎(chǔ)。實(shí)際上，影響大型聚集活動安全的風(fēng)險(xiǎn)因素?zé)o法完全排除，有些突發(fā)事件還會衍生、轉(zhuǎn)化成其他突發(fā)事件。因此，必須建立大型聚集活動突發(fā)事件的應(yīng)急處置機(jī)制。近年來，我國公安機(jī)關(guān)不斷積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，大型活動應(yīng)急處置機(jī)制逐步建立。但是，大型聚集活動安全管理依然面臨著十分嚴(yán)峻的形勢，必須進(jìn)一步完善相應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制，確保及時(shí)有效控制和處理突發(fā)事件。

建立高效的應(yīng)急處置指揮體系及協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立統(tǒng)一高效、層級分明的公安應(yīng)急指揮體系，一般可按照決策、指揮、實(shí)戰(zhàn)三個(gè)層級分擔(dān)不同任務(wù)，有目的、有針對性地開展工作。二是完善公安內(nèi)部應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)國保、治安、反恐、情報(bào)、特警、消防、出入境等多個(gè)警種相互配合、共同作戰(zhàn)、形成合力。三是建立健全以政府為主導(dǎo)，以公安部門為核心的應(yīng)急處置社會聯(lián)動機(jī)制。在政府應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安與交通、財(cái)政、衛(wèi)生等相關(guān)部門緊密配合、協(xié)同行動，為應(yīng)急處置提供必要的醫(yī)療、交通、通信等物質(zhì)和環(huán)境保障。

完善應(yīng)急信息機(jī)制。要建立規(guī)范的應(yīng)急信息報(bào)告制度，突發(fā)事件發(fā)生后，必須迅速及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送相關(guān)信息，使政府在第一時(shí)間掌握突發(fā)事件的真實(shí)情況，為高效的應(yīng)急處置贏得時(shí)間。要強(qiáng)化對媒體的監(jiān)督與合作，充分掌握輿論的主動權(quán)，正確引導(dǎo)輿論，最大限度地減少事件造成的社會影響。同時(shí)防止錯誤或延時(shí)信息誘發(fā)混亂，促生及傳播謠言，衍生二次事故。

強(qiáng)化現(xiàn)場應(yīng)急控制機(jī)制?，F(xiàn)場應(yīng)急控制是解決突發(fā)事件的關(guān)鍵。大型活動中一旦發(fā)生突發(fā)事件，必須快速反應(yīng)，第一時(shí)間掌握事件性質(zhì)、起因、現(xiàn)場傷亡情況等相關(guān)信息，快速啟動應(yīng)急機(jī)制，按照應(yīng)急預(yù)案就近組織警力進(jìn)行先期現(xiàn)場處置。同時(shí)在活動安保指揮部的統(tǒng)一指揮下，多警種、多部門聯(lián)動響應(yīng)，因情施策，靈活機(jī)動對事件現(xiàn)場采取相應(yīng)處置措施，迅速疏散人群，有效控制現(xiàn)場秩序，避免造成更大的損失。

加強(qiáng)應(yīng)急處置隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。從大型聚集活動應(yīng)急處置實(shí)際情況和發(fā)展趨勢來看，配備具有專業(yè)知識和素質(zhì)的安全管理隊(duì)伍已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然要求。公安機(jī)關(guān)應(yīng)將相關(guān)警種和裝備進(jìn)行資源整合，優(yōu)化配置，組成裝備精良、戰(zhàn)術(shù)專業(yè)、勤務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富，擅長處置突發(fā)事件的專業(yè)隊(duì)伍，從信息搜集、輿情研判、專業(yè)指揮、反恐防暴、交通疏導(dǎo)、消防管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的培訓(xùn)，有針對性地開展實(shí)戰(zhàn)演練，為大型聚集活動的安全和突發(fā)事件的有效處置提供有力隊(duì)伍保障。

不斷提高大型活動參與者安全意識和應(yīng)急能力。公眾的危機(jī)意識、對突發(fā)事件的心理承受能力、所掌握的應(yīng)急自救知識是有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要因素。只有切實(shí)提升公民的安全素質(zhì)，才能在突發(fā)事件來臨時(shí)沉著應(yīng)對，減少傷亡，才能盡早實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全。因此，政府相關(guān)部門要通過多種宣傳方式廣泛開展安全教育活動，增強(qiáng)廣大群眾的安全防范意識，提升大型聚集活動參與者的應(yīng)急能力，確保出現(xiàn)安全突發(fā)事件時(shí)能夠與相關(guān)部門有機(jī)配合，最大限度地保障安全，減少和避免損失。

（作者單位：吉林警察學(xué)院公共安全研究所）

【注釋】

①根據(jù)國務(wù)院2007年頒布實(shí)施的《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》。

②按照國務(wù)院《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，1000人以上的群體性活動稱之為“大型群體性活動”。

③“群眾自發(fā)聚集活動要研判評估”，《東方申報(bào)》，2015年1月22日。

責(zé)編/張蕾