南水北調(diào)工程經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

葛政江　于歡

【摘要】南水北調(diào)工程實(shí)際上是水資源的空間再配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，無論涉及面多廣，均可簡化為供方和需方。只要供需雙方可以獲取邊際收益，便具有資源跨區(qū)域配置的市場流動(dòng)勢能。然而，水資源與其它自然資源相比，有著自身的一些特點(diǎn)，需要通過對這些特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，來分析跨流域調(diào)水的成本與收益，并考察資源配置的利益機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】南水北調(diào) 經(jīng)濟(jì)學(xué) 思考

【中圖分類號(hào)】F426.91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

由于自然地理?xiàng)l件、氣候等原因，我國在水資源分布上呈現(xiàn)出南澇北旱的狀態(tài)，華北與西北地區(qū)水資源較為緊張，為解決這一問題，我國制定了南水北調(diào)策略，即將長江流域的水資源抽調(diào)到華北和西北地區(qū)，緩解當(dāng)?shù)厮Y源匱乏的狀況。南水北調(diào)工程意義重大，它涉及到南北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源等多方面。但從本質(zhì)上來說，南水北調(diào)屬于水資源在空間上的再次分配，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，盡管這一工程涉及多方利益，但都可以簡化為供方和需方的關(guān)系，因此，可以從經(jīng)濟(jì)視角來考察南水北調(diào)工程的必然性、科學(xué)性和合理性，對南水北調(diào)工程進(jìn)行多維度的思考。

南水北調(diào)工程及其意義

早在1952年，毛澤東在視察黃河時(shí)，首次提出了北方從南方借水的構(gòu)想。之后，我國逐步確立了南水北調(diào)工程項(xiàng)目，并進(jìn)行論證、規(guī)劃和實(shí)施。南水北調(diào)工程可以說是自新中國成立以來覆蓋面最廣、投資額最大的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程，不僅僅是為了配置水資源，而且還影響到區(qū)域的均衡發(fā)展，關(guān)系到整個(gè)中華民族的未來。南水北調(diào)工程分東線、中線、西線三條線路。其中東線工程可以為津、冀、魯以及蘇皖地區(qū)供水143.3億立方米，為當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活提供了水資源保障。中線工程是南水北調(diào)工程的重要組成部分，它主要是針對淮海平原的水資源短缺問題，而且關(guān)系到北京、河北、河南一帶的供水，尤其是中線一期工程能夠從丹江口水庫引水進(jìn)京，水量達(dá)10.5億立方米，這提升了北京地區(qū)的供水保障率，2014年12月底，南水北調(diào)中線工程已實(shí)現(xiàn)通水，北京市民可以使用長江水。西線工程是要將長江水輸送至黃河，即將長江上游水源補(bǔ)充到黃河上游，西線工程有利于緩解西部的干旱和沙塵問題。目前西線工程還處于調(diào)研規(guī)劃階段，并未正式開工建設(shè)。

南水北調(diào)工程從構(gòu)想提出到如今落實(shí)已經(jīng)走過了60多個(gè)年頭，它對中國社會(huì)的發(fā)展有著多重意義。首先，從社會(huì)發(fā)展角度看，南水北調(diào)工程直接解決了北方水資源不足的問題。該工程從整體上對我國的水資源進(jìn)行了優(yōu)化配置，提高了水資源的利用率。南水北調(diào)也減少了北方地區(qū)水資源短缺對城市發(fā)展的制約，促進(jìn)了區(qū)域城市化發(fā)展。南水北調(diào)還保證了蘇北和魯西兩個(gè)商品糧基地的用水，鞏固了兩地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，南水北調(diào)還為京杭運(yùn)河的部分航段提供了水源，保證其全年通航。其次，從經(jīng)濟(jì)方面看，南水北調(diào)保障了北方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于北方地區(qū)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。南水北調(diào)工程建設(shè)還能夠擴(kuò)大內(nèi)需，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提高地區(qū)GDP。最后，南水北調(diào)工程還具有生態(tài)意義，它改善了北方地區(qū)的飲水質(zhì)量，有利于回補(bǔ)北方地區(qū)的地下水，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保證生物的多樣性，緩解北方因缺水而造成的環(huán)境惡化狀況。

市場資源配置是南水北調(diào)工程的內(nèi)在動(dòng)力

水資源是社會(huì)生產(chǎn)和生活的必須要素，它的分配與流動(dòng)受市場微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的支配。從這一角度來說，南水北調(diào)工程所帶來的水資源跨流域配置與市場中的其他生產(chǎn)要素的就近供求規(guī)律并無本質(zhì)區(qū)別，他們都是在市場規(guī)律作用下進(jìn)行的資源優(yōu)化配置，這也是南水北調(diào)工程開展的內(nèi)在動(dòng)力。

以南水北調(diào)工程的中線項(xiàng)目為例，華北地區(qū)具有迫切用水需求的。首先，這一地區(qū)的天然水資源較少，受地理氣候影響，我國黃河、淮河、海河地區(qū)降水量少且蒸發(fā)量高，這使得黃淮海平原水資源流失嚴(yán)重。以人均降水量為例，長江流域的人均降水量高達(dá)每人2396m3，而海河流域這一數(shù)字僅為186m3/人，淮河地區(qū)為425m3/人，黃河地區(qū)是604m3/人，由此可見華北平原的水資源天然可供量較少，需要進(jìn)行補(bǔ)給。其次，華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要大量用水。華北地區(qū)人口密集、耕地率高，這些都需要水資源支持，而且這一地區(qū)相較我國中部、西部地區(qū)，工業(yè)也十分發(fā)達(dá)，石油、鹽業(yè)、煤炭等產(chǎn)業(yè)開發(fā)密集，工業(yè)用水量巨大。此外，城市化程度高也帶來了較大的用水量。20世紀(jì)80年代，華北地區(qū)曾因干旱而導(dǎo)致北京、天津、滄州、鄭州等許多城市的工廠停產(chǎn)、居民生活用水短缺，這給地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來極大影響。早在南水北調(diào)工程之前，為解決天津地區(qū)的用水困難，我國已經(jīng)修建了引灤濟(jì)津工程，雖然在一定程度上緩解了天津地區(qū)的水資源匱乏問題，但依然不能實(shí)現(xiàn)這一地區(qū)水資源供需的平衡，到2000年，天津地區(qū)的年均缺水量仍然高達(dá)11.5億m3，南水北調(diào)工程建設(shè)十分必要。最后，從投入與產(chǎn)出比來看，南水北調(diào)的產(chǎn)出效益高于投入。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，南水北調(diào)進(jìn)入北京的成本為0.21元，水價(jià)為0.33元，而產(chǎn)生的效益為1.613元，同樣，供水進(jìn)天津、河北、河南的成本分別為0.18、0.10和0.06元，水價(jià)分別為0.29、0.21和0.17元，在三地產(chǎn)生的效益為1.293、0.910和0.631元。效益高出投入，加之有供水需求，因此南水北調(diào)工程有其市場必然性。

從供水的漢江流域來看：一方面，這一地區(qū)擁有豐富的水資源，使之有水可調(diào)，能夠作為其他區(qū)域的水源區(qū)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1956年到1990年，漢江流域的年均降水量高達(dá)897.2毫米，作為南水北調(diào)工程引水處的丹江口水庫，它的年均天然水入庫量為408.5億立方米，而丹江口地區(qū)在20世紀(jì)90年代的年均用水量不足20億立方米。從長江中下游來看，在1956年到1985年，包括電力用水在內(nèi)的用水量年均近200億立方米，由此可見，漢江流域有大量的閑置水資源可以調(diào)用。另一方面，南水北調(diào)工程能夠給漢江地區(qū)帶來更多的收益。在南水北調(diào)工程之前，漢江多余的水資源往往就是注入長江，當(dāng)然在這一過程中，也可以為航行、電力提供水力資源，從而獲取一定收益。但在市場條件下，需求方如果以高于這些收益的價(jià)格而購買漢江地區(qū)的水資源，那么原本的天然使用者便會(huì)因此而獲得更多收益。而且在綜合考慮生態(tài)、就業(yè)等成本之后，漢江地區(qū)的水資源天然使用者很可能會(huì)壓縮自己的用水量以獲取更多收益。如丹江水在湖北地段產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益為0.552元/m3，如果該地區(qū)出讓水資源使用權(quán)之后，同樣能夠獲得0.552元/m3的收益，加之還有就業(yè)等社會(huì)效益，那么當(dāng)?shù)氐乃Y源天然使用者便很可能樂于出讓使用權(quán)，這是南水北調(diào)工程能夠形成的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

南水北調(diào)工程雖然符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但水資源的特殊性質(zhì)使它的資源配置僅靠經(jīng)濟(jì)內(nèi)在動(dòng)力是無法完成的，需要國家進(jìn)行宏觀調(diào)控。水資源的跨流域分配需要耗資巨大的公共設(shè)施建設(shè)支持，因此南水北調(diào)工程中的水資源以及各種水利設(shè)施建設(shè)，雖然具有商品的經(jīng)濟(jì)屬性但同時(shí)又具備公共產(chǎn)品屬性。其一，從客觀來說，南水北調(diào)工程是受經(jīng)濟(jì)學(xué)供需原理支配的，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但水資源的空間分配工程量巨大，對于單個(gè)投資者或企業(yè)來說，建設(shè)這一工程所需的時(shí)間、金錢、人力、物力都超過單個(gè)供者所能承受的范圍，盡管存在市場潛力，巨大的消耗卻讓投資者望而卻步，只有國家財(cái)力才能完成這一項(xiàng)目。其二，南水北調(diào)工程中所涉及的諸多建設(shè)都屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且從地區(qū)均衡發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等方面考慮，這一工程關(guān)系國家未來發(fā)展，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。

南水北調(diào)工程的成本與收益分析

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中不可避免的一個(gè)考量便是成本與收益的分析，南水北調(diào)工程的最終目的是希望通過水資源的合理配置而最大化效益，因此在水資源調(diào)配的過程中便需要客觀地分析其中的成本與收益問題。

成本分析。首先，南水北調(diào)工程最先考慮的便是空間位移的成本，即為了實(shí)現(xiàn)水資源的跨流域流動(dòng)所需建設(shè)的調(diào)水設(shè)施及營運(yùn)成本費(fèi)用，這主要包括水源工程設(shè)施建設(shè)投資、輸水總干渠工程建設(shè)投入、支渠供水系統(tǒng)建設(shè)成本、運(yùn)營成本和間接成本五個(gè)方面。截止到2014年7月，南水北調(diào)的東線、中線工程的成本總額達(dá)到2525億元，這比原本預(yù)估的1240億元翻了一倍之多，除了勞動(dòng)力、物價(jià)、地價(jià)等成本大漲外，隨著征地、移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，南水北調(diào)工程的成本也一再上漲。在供水渠道建設(shè)上，出于維修便利、提升渠道自凈能力的考慮，南水北調(diào)工程采取明渠輸水的方案，這也提高了工程造價(jià)。

其次，南水北調(diào)工程還需要計(jì)算機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本是指為了完成某一事項(xiàng)而需要犧牲的收益。以南水北調(diào)中線工程為例，為了保證南水北調(diào)運(yùn)輸過程中的水質(zhì)，漢中、安康、商洛三市出臺(tái)了各種水土保持策略，為此漢中地區(qū)退耕還林投入大量的財(cái)力建設(shè)環(huán)保設(shè)施，放棄了大量工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，這不僅加大了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)，還阻礙了這一區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程。陜南地區(qū)本就經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，為了保證南水北調(diào)工程的順利實(shí)施而做出了巨大犧牲，據(jù)相關(guān)測算，中線調(diào)水工程給漢中地區(qū)帶來了約280億元的機(jī)會(huì)成本損失。為此，中央財(cái)政需要對這一區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，這也增加了南水北調(diào)工程的成本。

最后，南水北調(diào)工程需核算該項(xiàng)目的選擇成本。選擇成本是指一種資源利用之后存在不可逆轉(zhuǎn)性，并為此失去了其他用途所產(chǎn)生的價(jià)值。在南水北調(diào)工程中，水資源的使用便具有不可逆性，如漢江中下游地區(qū)便不再有利用所有漢江水的權(quán)利，盡管目前這一選擇對漢江中下游的生產(chǎn)發(fā)展影響并不大，選擇成本不高，但隨著漢江地區(qū)人口的增長以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這種選擇成本便會(huì)遞增。為此在南水北調(diào)工程建設(shè)中，需要考慮選擇成本，協(xié)調(diào)好地區(qū)發(fā)展的短期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。

收益分析。首先，從直接經(jīng)濟(jì)收益來看，在南水北調(diào)工程中，水資源作為一種直接產(chǎn)品，它具有投入產(chǎn)出的收益，如通過提供生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)灌溉等獲得收益。以中線工程為例，據(jù)測算，該工程建設(shè)后，生活供水方面的經(jīng)濟(jì)收益在0.993元/m3左右，農(nóng)業(yè)灌溉收益為0.58元/m3，此外用于水產(chǎn)、菜田和苗圃方面的收益大概為0.624元/m3。這些直接經(jīng)濟(jì)收益每年高達(dá)86.10億元。

其次，從間接收益來看，南水北調(diào)工程將漢江水?dāng)r截抽調(diào)，這減少了漢江中下游發(fā)生洪水的可能性，既避免了洪水可能帶來的損失，也減少了中下游地區(qū)為防洪而進(jìn)行的投入，這屬于南水北調(diào)工程的間接收益。

再次，南水北調(diào)工程還帶來了生態(tài)效益。華北地區(qū)因?yàn)殚L期缺水而抽取大量地下水使用，這破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，尤其是影響了土壤微生物和動(dòng)植物的生存。華北地區(qū)生活污水不斷增多，而缺少天然水稀釋凈化，這加重了當(dāng)?shù)氐乃廴?。南水北調(diào)之后，可以減少華北地區(qū)地下水的使用，并使之獲得一定補(bǔ)給，大量的水資源輸入還能夠稀釋凈化華北地區(qū)的水污染，這些生態(tài)收益雖然難以用貨幣來計(jì)量，但不可小覷。

最后，南水北調(diào)工程還為地區(qū)發(fā)展帶來社會(huì)效益。通過南水北調(diào)，將我國的水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，讓有限的資源發(fā)揮出最大效益。該工程的實(shí)施還創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，尤其是對供水區(qū)來說，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。南水北調(diào)無疑使得水資源缺乏地區(qū)獲得了充足的、更加潔凈的水源，這也有利于提升地區(qū)人民的飲水質(zhì)量，改善群眾健康水平。這些社會(huì)收益同樣無法以貨幣來衡量。

長江水利委員會(huì)曾對南水北調(diào)中線工程的成本和收益進(jìn)行估算，在成本方面，他們主要考慮空間位移成本，在收益上主要計(jì)算了直接和間接收益，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，長江水利委員會(huì)估算南水北調(diào)中線工程的經(jīng)濟(jì)收益率將達(dá)到21.6%，收益與費(fèi)用之比為1.98，收益凈現(xiàn)值為182.76億元。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，項(xiàng)目的收益與費(fèi)用比大于1，凈現(xiàn)值大于0，項(xiàng)目才具備投資可行性，由此可見，在經(jīng)濟(jì)理論上南水北調(diào)工程是具有合理性的，具備投資價(jià)值。

南水北調(diào)工程的利益分配機(jī)制

從南水北調(diào)工程的成本與收益來看，盡管該工程的投入極大，但獲得的長期效益也十分可觀，總體來說是值得進(jìn)行投資建設(shè)的。但如果具體從該項(xiàng)目的投入成本和經(jīng)濟(jì)收益的分布來看，供水區(qū)獲得了絕大部分收益，而水源區(qū)則承擔(dān)了更多的成本，這種成本利益空間格局讓水源區(qū)對南水北調(diào)項(xiàng)目的開發(fā)缺乏積極性。但實(shí)際上，南水北調(diào)的大部分資金投入并不是水源區(qū)提供，水源區(qū)對這一項(xiàng)目積極性不高的根本原因在于利益分配。一般來說一個(gè)地區(qū)進(jìn)行資源開發(fā)，必然要給本地區(qū)帶來諸多收益，如在就業(yè)上創(chuàng)造工作崗位，帶動(dòng)就業(yè)。但從水源區(qū)來說，南水北調(diào)工程并沒有為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造大量長期的工作崗位。在直接收益方面，水源區(qū)也獲利較小，其他資源開發(fā)一般需要對原材料進(jìn)行一定的加工處理，這能夠形成產(chǎn)品附加值收益，而水資源的開發(fā)卻只能原態(tài)利用，因此不會(huì)給水源區(qū)帶來直接的經(jīng)濟(jì)收益。對一地區(qū)的資源進(jìn)行開發(fā)還會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)，如大慶地區(qū)對石油的開發(fā)便促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝ㄓ崱⒔煌?、城?zhèn)建設(shè)，但對水源區(qū)來說，調(diào)水工程從長遠(yuǎn)來看卻是削弱了當(dāng)?shù)睾竭\(yùn)、發(fā)電以及水產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展?jié)摿?。由此可見，南水北調(diào)工程隊(duì)水源區(qū)來說，能獲得的經(jīng)濟(jì)收益有限，這導(dǎo)致水源區(qū)建設(shè)的積極性不高。從水源區(qū)的成本投入來看，它最為主要的成本便是選擇成本，未來這一區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須考慮南水北調(diào)工程，只有在保證調(diào)水用水量和水質(zhì)要求的情況下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，這影響了水源區(qū)的未來發(fā)展。

在南水北調(diào)工程中，水源區(qū)與供水區(qū)存在利益分配的落差，這一工程的開展對于供水區(qū)來說是利大于弊，符合經(jīng)濟(jì)效益原則，給當(dāng)?shù)貛砹私?jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的積極意義，但對于水源區(qū)來說，南水北調(diào)工程盡管當(dāng)下對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展并無太大影響，但卻制約了水源區(qū)的未來發(fā)展?jié)摿Α榇?，要保證南水北調(diào)工程的順利開展，就需要制定一個(gè)合理科學(xué)的利益分配機(jī)制，保障水源區(qū)的利益，這樣南水北調(diào)工程才能夠獲得水源區(qū)的配合，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的積極性，這也保證了南水北調(diào)工程整體宏觀收益的優(yōu)化和持久。

目前，我國在南水北調(diào)工程中設(shè)立了庫區(qū)建設(shè)基金，基金主要來源是從調(diào)水中提取一定費(fèi)用，費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)為0.5～1.5分/m3，按此計(jì)算，南水北調(diào)工程中線每年的建設(shè)基金大約為1. 22億元，這實(shí)質(zhì)上便是對水源區(qū)的利益補(bǔ)償。但這一補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足于水源區(qū)的各種成本，而且這一基金由調(diào)水管理部門進(jìn)行分配和掌握，水源區(qū)處于被動(dòng)地位。從南水北調(diào)中線工程看，除去成本、稅金等，供水經(jīng)營部門每年仍有9億元的利潤收益，這其中一部分可以看作是投資收益，另一部分則是水資源的租金。水資源本身無疑為國家所有，但它的自然使用者擁有使用權(quán)，因此，應(yīng)該將水資源租金收益的一部分補(bǔ)償給水源區(qū)的自然使用者，維護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益。

南水北調(diào)工程中的利益分配關(guān)系到水源區(qū)與供水區(qū)、中央與地方的利益切割，如果不能夠建立合理的分配機(jī)制，這一工程很可能將犧牲水源區(qū)地區(qū)的利益，影響到它的未來發(fā)展，這不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?，也?huì)對供水區(qū)人民的生活產(chǎn)生不利影響，阻礙整個(gè)南水北調(diào)工程的開展，最終影響我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北行政學(xué)院）

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）