“城中村”舊宅基地退出與流轉(zhuǎn)路徑選擇

郭平

【摘要】由于受到城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)的限制，目前一些城市在城中村改造中，對(duì)舊宅基地的退出與流轉(zhuǎn)模式始終沒(méi)有跳出“一宅兩制”的制度限制，包括宅基地置換等模式，依然具有“被征收”“被退出與流轉(zhuǎn)”的性質(zhì)。因此，文章以漸進(jìn)的形式構(gòu)建一種通過(guò)宅基地入股到宅基地信托制，并最終建立復(fù)合型所有制形式的城中村舊宅基地退出與流轉(zhuǎn)路徑，將對(duì)“城中村”舊宅基地的改造利用具有十分重要的借鑒價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】舊宅基地 入股 信托 城中村

【中圖分類號(hào)】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“城中村”改造中，舊宅基地退出與流轉(zhuǎn)問(wèn)題是實(shí)踐工作的難點(diǎn)，又是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的城中村舊宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，學(xué)界多從保護(hù)農(nóng)民基本生活保障角度主張應(yīng)該限制宅基地流轉(zhuǎn)，或者從充分提高土地資源使用率的角度分析促進(jìn)其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，諸多分析始終停留在“流轉(zhuǎn)”與“禁止流轉(zhuǎn)”爭(zhēng)執(zhí)層面。

但是，我們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有建設(shè)用地已經(jīng)不能滿足城市化和工業(yè)化的需要，而在城中村舊宅基地閑置率、使用率都十分低下的情況下，我國(guó)城中村“舊宅基地”流轉(zhuǎn)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)不是一個(gè)理論與政策“放”與“禁”的爭(zhēng)議問(wèn)題，而是一個(gè)程序問(wèn)題—即已經(jīng)被城鎮(zhèn)化包圍的“舊宅基地”使用權(quán)從法律政策層面如何逐漸開(kāi)放實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，特別是中共十八屆三中全會(huì)明確指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，完善“國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值效益”的合理分配機(jī)制。因此，以積極的態(tài)度和實(shí)證的方法探討我國(guó)城中村舊宅基地改造流轉(zhuǎn)問(wèn)題，顯得更具現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前常用“城中村”舊宅基地改造流轉(zhuǎn)模式

通過(guò)繼承或買賣房屋的方式。一是按照地隨房走的原則，當(dāng)村民死亡之后，其合法繼承人繼承其房屋時(shí)，也同時(shí)獲得了宅基地的使用權(quán)，對(duì)此，在問(wèn)卷調(diào)查中顯示，有91%的村民認(rèn)為“本村宅基地能夠被繼承”，持否定觀點(diǎn)的村民僅有3%；二是通過(guò)購(gòu)置房屋獲得宅基地的使用權(quán)，這種情況可分為合法與不合法型。所謂合法型，就是本村居民因子女結(jié)婚后選擇與父母分戶，自律作為“戶”成員，通過(guò)村集體組織許可，購(gòu)買本村閑置住房并同時(shí)獲得宅基地的使用權(quán)；所謂不合法型，是指非本村村民或者已經(jīng)擁有一份宅基地。三是通過(guò)隱性市場(chǎng)或者熟人介紹購(gòu)買農(nóng)民閑置房屋并獲得宅基地的使用權(quán)①。

通過(guò)宅基地置換的方式。宅基地置換有幾種：一是因拆院并院或者拆房建房而置換新的宅基地。二是因舊村莊改造而置換小產(chǎn)權(quán)房，這兩種情況均是在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地轉(zhuǎn)讓，是一種退舊宅換新宅行為，僅僅是退出舊宅基地使用權(quán)，獲得新宅基地的使用權(quán)②。三是因政府征收宅基地，對(duì)原住村民進(jìn)行異地安置，在安置過(guò)程中，農(nóng)戶的宅基地被征收后，政府給出一定的房屋拆遷補(bǔ)償和宅基地征收補(bǔ)償，并在政府主導(dǎo)下，順利置換商品房和社保資金。

宅基地改造流轉(zhuǎn)模式的評(píng)價(jià)

通過(guò)繼承或買賣房屋實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)，從根本上沒(méi)有改變“一宅兩制”的模式。因?yàn)檗r(nóng)戶僅僅是獲得使用權(quán)，并沒(méi)有擁有產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)等，加上農(nóng)村宅基地的管理混亂，就必然帶來(lái)上述宅基地的諸多問(wèn)題。究其根源，在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管制。

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條明確規(guī)定，宅基地也屬于集體所有”，“任何非法轉(zhuǎn)讓土地的形式是不允許的”，盡管在《憲法》中沒(méi)有禁止土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是，國(guó)務(wù)院一系列法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地退出、流轉(zhuǎn)及轉(zhuǎn)讓的路徑。如1999年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》、2004年10月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）》等法規(guī)，以明文規(guī)定農(nóng)民宅基地不得私自出售，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地等。這些法律法規(guī)，已經(jīng)對(duì)農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)做出單一方向性的規(guī)定，只能流轉(zhuǎn)給特定的集體成員，禁止向本村農(nóng)民之外的任何人流轉(zhuǎn)。在這種制度規(guī)定下，就形成我國(guó)特有的“國(guó)有土地”和“農(nóng)村集體土地”的絕對(duì)分割土地管理模式，因此，正是由于“國(guó)有土地”和“農(nóng)村集體土地”壁壘的存在，對(duì)農(nóng)村宅基地的退出流轉(zhuǎn)問(wèn)題，人們就只關(guān)注其“空間屬性”，忽視了它的“經(jīng)濟(jì)屬性”，退出流轉(zhuǎn)的領(lǐng)域只能在農(nóng)村集體土地這個(gè)大框架內(nèi)，超越這個(gè)邊界等于僭越法規(guī)，甚至?xí)艿絿?yán)懲。

宅基地置換的方式僅具有暫時(shí)性。通過(guò)宅基地置換方式實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)，盡管可以緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中的建設(shè)用地需求壓力，但是從發(fā)展角度看，依然存在理論和現(xiàn)實(shí)困惑。從理論角度看，這種宅基地流轉(zhuǎn)的主體依然是政府，是在政府主導(dǎo)力量控制下，決定同誰(shuí)置換、如何置換，擁有宅基地使用權(quán)的村民僅僅是有限參與，個(gè)人的自愿往往受到集體力量的影響和淹沒(méi)，在這種置換過(guò)程中，經(jīng)常發(fā)生“集體組織決策淹沒(méi)少數(shù)不同意宅基地置換之使用權(quán)的意愿而強(qiáng)行推行”的現(xiàn)象③。這種缺失農(nóng)民參與的“宅基地置換”，在實(shí)際操作工程中，往往演變?yōu)閺?qiáng)制性的拆遷與征用，事實(shí)上已經(jīng)削弱農(nóng)民的處置權(quán)和收益權(quán)，并沒(méi)有保護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。“這種方式，就是用一些好的遠(yuǎn)景把農(nóng)民弄得糊里糊涂，把地給騙走。④”

因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，采用“宅基地置換”模式改造后的城中村，在政治穩(wěn)定、社會(huì)安定與和諧等方面留下了較大負(fù)面效應(yīng)，這種負(fù)面影響有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城中村改造所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新問(wèn)題⑤，如影響城市品質(zhì)、影響城市土地的集約利用、影響村民宅基地的權(quán)益等，因此，這種通過(guò)“宅基地置換”模式實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)，只具有暫時(shí)性，依然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的歷史產(chǎn)物⑥。

城中村宅基地商品化流轉(zhuǎn)的不可逆性。事實(shí)上因“城中村”所處的特殊區(qū)位，在城中村中幾乎沒(méi)有耕地或者說(shuō)很少耕地，絕大部分土地已經(jīng)被征收，成為國(guó)有建設(shè)用地，僅存的只是宅基地和少量的集體建設(shè)用地；在城中村中，盡管保持著傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制和戶籍制度，但是村民的勞動(dòng)方式早已擺脫了日出而作日落而息的農(nóng)耕方式，從事著和城市勞動(dòng)者幾乎一樣的工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)，他們通過(guò)商業(yè)活動(dòng)或者依靠出租房屋來(lái)維持日常生活，日常作息和生活運(yùn)行方式和城市基本沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。在這種情況下，村民宅基地的退出和流轉(zhuǎn)企圖依然依據(jù)現(xiàn)有的二元土地政策，讓農(nóng)民的宅基地在退出后恢復(fù)為集體用地或者再耕地，已經(jīng)完全沒(méi)有可能也不符合城市化發(fā)展的實(shí)際。同時(shí)，僅存的集體土地包括宅基地已經(jīng)被繁華的城市包圍，并隨時(shí)可能被不斷擴(kuò)充的城市吞滅。農(nóng)民死守著維護(hù)生存的宅基地及舊房屋已經(jīng)不是為了戀舊而依依不舍，而是這塊居住已久的宅基地在城市化過(guò)程產(chǎn)生的價(jià)值增值，但這一土地價(jià)值化又往往不被征收者認(rèn)同和接受。當(dāng)今在城中村拆遷過(guò)程中的“釘子戶”“賴遷戶”實(shí)質(zhì)上就是希望征收者認(rèn)同他死守的這塊宅基地的土地價(jià)值。

因此，我們?cè)诔侵写迮f宅基地改造過(guò)程中，必須以足夠的勇氣和創(chuàng)新力量，尋求一種符合村民普遍意愿的宅基地流轉(zhuǎn)路徑，徹底杜絕“被改造流轉(zhuǎn)”和“被拆遷”現(xiàn)象的再次發(fā)生。特別是一些完成“村改居”城中村的農(nóng)民，仿佛身份已變成市民，但連同自已居住的宅基地在內(nèi)并沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)市民應(yīng)該享受的基本待遇和權(quán)利，同一條街道甚至是隔壁鄰居分別享受兩種截然不同的房屋及宅基地流轉(zhuǎn)政策。這種巨大的政策鴻溝帶來(lái)村改居后的居民實(shí)際權(quán)利的缺失，實(shí)質(zhì)上是政策滯后性所造成的。所以，為了使“城中村”農(nóng)民特別是實(shí)現(xiàn)“村改居”后的居民與市民享有同等的土地使用權(quán)，我們必須對(duì)現(xiàn)行的制度有所突破，取消限制“城中村”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。⑦

新型城鎮(zhèn)化下“城中村”舊宅基地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新路徑

既成房屋宅基地權(quán)屬登記，清理非法所得宅基地。推動(dòng)城中村宅基地有效退出和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，就是要對(duì)現(xiàn)有宅基地進(jìn)行普查清理，進(jìn)一步查清宅基地的權(quán)屬、空間位置、使用情況等。只有弄清楚現(xiàn)在宅基地的家底，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)集體土地確權(quán)登記發(fā)證，才能進(jìn)一步確認(rèn)村民的宅基地使用權(quán)利。同時(shí)，在這個(gè)確權(quán)發(fā)證過(guò)程中，認(rèn)真清理違規(guī)“多占”“亂占”宅基地情況，確保宅基地流轉(zhuǎn)前農(nóng)民利益的一致性，防止少數(shù)村民借機(jī)侵占宅基地；同時(shí)，對(duì)由于歷史原因獲得多份宅基地，要區(qū)別對(duì)待，包括對(duì)價(jià)購(gòu)買、繼承取得、贈(zèng)予等，擁有多份宅基地的村民，不應(yīng)該按照多占亂占宅基地問(wèn)題對(duì)待，應(yīng)該承認(rèn)他們對(duì)現(xiàn)有宅基地?fù)碛械暮戏?quán)利。

以宅基地入股形式，先行破解二元制結(jié)構(gòu)壁壘。在現(xiàn)有的法律與制度框架下，城中村改造所設(shè)計(jì)的各種拆遷補(bǔ)償模式，始終具有一次性，特別是對(duì)土地的級(jí)差估價(jià)和增值評(píng)估總使原住村民有一種無(wú)法接受的感覺(jué)和委屈；尤其是對(duì)那些宅基地被征收后變成商業(yè)用地，拆遷前的補(bǔ)償總是難以得到拆遷戶的接受，使得談判過(guò)程和談判成本過(guò)大。采用宅基地入股形式，將“徹底打破了以往的拆遷補(bǔ)償模式，不會(huì)再糾纏所謂的‘拆賠比’問(wèn)題，村民以宅基地入股城中村改造項(xiàng)目并參與項(xiàng)目利潤(rùn)分配的方式，也建立了一種合理的土地利益分配新機(jī)制，有利于各方利益的平衡⑧”。

因此，采用宅基地入股形式實(shí)現(xiàn)城中村舊宅基地的流轉(zhuǎn)，既不觸及現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于宅基地的權(quán)屬的法律規(guī)定性紅線，又可以廢除傳統(tǒng)的按照建筑面積設(shè)“拆賠比”拆遷補(bǔ)償方案，消除其負(fù)面作用，城中村農(nóng)民不僅因在參與城中村改造過(guò)程中獲得尊重而感到公平，而且因自己成為股東而獲得了長(zhǎng)久的收益權(quán)。這樣的改造方式，不僅從外觀上把“村”變成了“城”，而且把農(nóng)民與土地的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代組織管理的股東與股份的關(guān)系，客觀上提升了農(nóng)民的城市化思維能力，較好地實(shí)現(xiàn)了人的現(xiàn)代化。這種改造方式，在本世紀(jì)初的深圳市已經(jīng)成功實(shí)施，成為深圳城中村改造的重要模式⑨。

建立宅基地信托制，讓村民分享土地增值所帶來(lái)的利益。如何在城中村宅基地有效退出過(guò)程中，讓失地村民的一次性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期而又穩(wěn)定的收入，確保失地村民獲得被征收后的土地增值效益，同時(shí)，朝著有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的宅基地管理模式，模糊現(xiàn)有的集體土地與國(guó)有土地的絕對(duì)界限，新型土地信托制度是過(guò)渡時(shí)期較好的制度選擇⑩。新型土地信托制，使城中村集體土地實(shí)現(xiàn)信托管理，通過(guò)設(shè)立第三方的信托機(jī)構(gòu)，為現(xiàn)有的城中村集體土地提供土地歸檔、土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)、土地收益管理、土地信托利益分配、土地收益憑證交易流通，直至土地流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的綜合分線控制等覆蓋土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的全鏈條、全方位的金融服務(wù)，從而一方面能將城中村改造帶來(lái)的即時(shí)補(bǔ)償轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期信托收益，為城中村失地村民提供相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益保障，另一方面在不違背現(xiàn)有土地法規(guī)的前提下，較好地實(shí)現(xiàn)宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的相互分離，并實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確，既較好地維護(hù)了宅基地使用者的基本收益權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地資源合理配置和集約管理，有效化解宅基地生活保證功能與當(dāng)前市場(chǎng)需求與流轉(zhuǎn)限制的矛盾。

以復(fù)合型所有制形式，實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的結(jié)合。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，一個(gè)核心的問(wèn)題就是徹底打破土地二元制管理結(jié)構(gòu)，賦予各類土地統(tǒng)一的法定權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)居民宅基地流轉(zhuǎn)受到限制，實(shí)質(zhì)上就是其使用權(quán)與所有權(quán)的分離，特別是我國(guó)現(xiàn)有《憲法》明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只擁有宅基地的使用權(quán)，這種“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度使得農(nóng)民在出售房屋的時(shí)候，不擁有城市居民出售私人房屋一樣的權(quán)利，客觀上限制了宅基地的充分流轉(zhuǎn)與正常交易，造成城中村宅基地資源大量閑置和浪費(fèi)，同時(shí)，宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，也造成了城中村居民財(cái)產(chǎn)利益的損失，并導(dǎo)致復(fù)雜的社會(huì)矛盾及沖突。

因此，在維護(hù)現(xiàn)有的“一戶一宅”和面積限額的保護(hù)性政策規(guī)范下，實(shí)現(xiàn)城中村居民對(duì)現(xiàn)有的宅基地具有永久使用權(quán)，并賦予這種永久使用權(quán)的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、繼承等私有物權(quán)，與此同時(shí)，集體組織不再分配新的宅基地，只享有對(duì)宅基地的規(guī)劃?rùn)?quán)和使用監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民一旦放棄了這種永久的使用權(quán)及其相應(yīng)的物權(quán)，將是永久失去。這種復(fù)合型的宅基地所有制形式，不僅能夠有效保護(hù)城中村農(nóng)民的基本權(quán)利，而且將極大刺激農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的積極性，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城中村土地資源合理配置，提高現(xiàn)有土地資源的利用率，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為城中村的改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)鋪平道路。

（作者單位：南陽(yáng)師范學(xué)院；本文系河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃 “河南省中小城市‘城中村’之舊宅基地改造利用研究”中期成果，項(xiàng)目編號(hào)：132102310306）

【注釋】

①周奧杰：“宅基地城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)研究—基于T縣城鎮(zhèn)化的調(diào)查”，《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第1期。

②李仁玉，董玲君：“我國(guó)‘城中村’宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析”，《中國(guó)檢察官》，2012年第7期。

③曹泮天：“宅基地置換法律問(wèn)題—基于‘天津宅基地?fù)Q房’的考察”，《蘇州學(xué)刊》，2013年第1期。

④張曙光：“集體建設(shè)用地地權(quán)的實(shí)施和保護(hù)—兼及‘小產(chǎn)權(quán)’房問(wèn)題”，天則經(jīng)濟(jì)研究所，http：//www.unirule.org.cn/Second-web/DWContent.aspDWID=417，2010年11月12日。

⑤阮梅洪：“‘宅基地安置’模式下的新城中村問(wèn)題研究”，《設(shè)計(jì)師》，2013年第6期，第82頁(yè)。

⑥阮梅洪，虞曉芳，牛建農(nóng)：“宅基地價(jià)值及其在城中村改造中的應(yīng)用研究—以義烏經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例”，《規(guī)劃師》，2010年第8期，第100頁(yè)。

⑦張建華：“農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探析”，《中國(guó)房產(chǎn)》，2005年第3期，第11～14頁(yè)。

⑧楊麗蕰：“宅基地入股：城中村改造新模式”，《北京房地產(chǎn)》，2007年第1期。

⑨謝良兵：“宅基地入股：城中村改造的深圳模式”，《中國(guó)新聞周刊》，2006年第42期。

⑩林雪梅：“城中村改造的法律困境及其破解”，《光明日?qǐng)?bào)》，2014年1月23日，第016版。

秦?zé)槪骸巴恋亓鬓D(zhuǎn)信托推廣徐先邁二元制土地結(jié)構(gòu)門坎”，《證券日?qǐng)?bào)》，2014年8月8日，第B01版。

于宵：“建立國(guó)家信托制度，解決宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年2月27日，第A07版。

責(zé)編/王坤娜