適度政府規(guī)模理論視野下政府機(jī)構(gòu)改革路徑

劉飛

【摘要】適度政府規(guī)模理論是在大政府論、小政府論以及由此指導(dǎo)的政府改革出現(xiàn)悖論的條件下形成和發(fā)展起來的?；谶m度政府規(guī)模理論視野下政府改革比較，我國政府機(jī)構(gòu)改革面臨多重性任務(wù)：改革和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置體系；優(yōu)化和完善政府機(jī)構(gòu)職能體系；改善和調(diào)整公共財政結(jié)構(gòu)體系；完善和改進(jìn)公共服務(wù)供給體系；改進(jìn)和調(diào)整公職人員管理體系；培育和發(fā)展社會組織發(fā)展體系。

【關(guān)鍵詞】適度政府規(guī)模理論 政府機(jī)構(gòu) 改革 路徑

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府規(guī)模是指以權(quán)力和職能資源配置為基礎(chǔ)，以提供社會公共服務(wù)為目標(biāo)，依據(jù)一定的政治原理、管理原理和組織原理及其相互關(guān)系，由機(jī)構(gòu)組織、職能配置、人員組成、經(jīng)費(fèi)支出、工作機(jī)制、服務(wù)績效等方面要素有機(jī)構(gòu)成的政治實體及其外在邊界。追尋合理的政府規(guī)模，始終是政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一。

適度政府規(guī)模理論提出和發(fā)展的基本邏輯

政府規(guī)模衡量一般指標(biāo)。在對政府規(guī)模的分析和研究之中，一般采用三類量化指標(biāo)：①第一類，政府供養(yǎng)人員的數(shù)量規(guī)模。一般用財政供養(yǎng)人口數(shù)量與總?cè)丝跀?shù)量的比值或財政供養(yǎng)人員與單位GDP比值衡量，一般稱之為“財政供養(yǎng)系數(shù)”。第二類，政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模。一般采用從政府橫向管理幅度和縱向管理層級來衡量。第三類，政府財政收入規(guī)模。可用財政收入和支出占GDP的百分比進(jìn)行反映。政府組織體系是一個具有政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和文化屬性等多種屬性的社會管理系統(tǒng)。政府規(guī)模不僅取決于系統(tǒng)內(nèi)部的構(gòu)成要素，而且還會受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等外部環(huán)境的制約。政府規(guī)模不僅是一個受社會發(fā)展程度制約的歷史范疇，也是一個受外界影響和內(nèi)部制約的經(jīng)濟(jì)范疇。

政府規(guī)模演變發(fā)展軌跡。一是政府規(guī)模增長有其必然性。市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府改革歷程表明，政府規(guī)模是隨著現(xiàn)代化發(fā)展和文明程度的提高而不斷擴(kuò)大改善的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納提出“財政支出不斷增長法則”，馬斯格雷夫等提出“財政支出增長發(fā)展模型”，皮考克等提出“財政支出增長意愿理論”，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，日趨擴(kuò)大的公共服務(wù)需求是導(dǎo)致政府規(guī)模增長的根本動因。同時，他們認(rèn)為，公共權(quán)力的雙面性、政府職能界限不明、一定程度的官僚體制也是政府規(guī)模擴(kuò)張的重要因素?；谏鐣l(fā)展需求的政府規(guī)模增長是一種符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的動力因素。而基于官僚體制、權(quán)力壟斷、政府職能界限不明而產(chǎn)生的政府規(guī)模增長并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求目標(biāo)，而是由于缺乏對權(quán)力合理制約并由體制慣性所推動而形成的機(jī)構(gòu)改革負(fù)面現(xiàn)象。盡管這一動因并非合理，但也具有一定程度的必然性—人們對權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識始終處于研究、探索和運(yùn)用的狀態(tài)之中。

二是政府規(guī)模增長有其合理性。在社會日趨工業(yè)化和市場化之后，社會對公共服務(wù)的需求在比例、數(shù)量、質(zhì)量上具有一種不斷增長的趨勢，這是社會發(fā)展的重要動力。工業(yè)化和市場化的迅速發(fā)展，要求由政府提供和維護(hù)更具活力的經(jīng)濟(jì)秩序、更具民主的政治秩序和更具安全的社會秩序，要求由政府提供更高效率、更高質(zhì)量、更高專業(yè)的公共服務(wù)；政府服務(wù)的自然壟斷性也要求政府規(guī)模保持合理的增長空間。如果政府規(guī)模維持不變，就很難有效維持市場秩序、政治秩序和社會秩序，就很難提供滿足社會對公共服務(wù)的需求。

三是政府規(guī)模增長有其負(fù)面性。從社會發(fā)展的基本軌跡看，政府規(guī)模的增長是現(xiàn)代化大生產(chǎn)的必然要求，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的必然結(jié)果。但是政府規(guī)模的過度擴(kuò)張會引發(fā)多層次負(fù)面效應(yīng)。政府規(guī)模過度增長會影響市場秩序的成熟程度；政府結(jié)構(gòu)過度分化會影響政府的行政效率；政府規(guī)模隨意性擴(kuò)張會誘發(fā)行政成本的增加；政府規(guī)模無限增長會引致尋租腐敗的泛濫。政府規(guī)模的增長意味著社會壓力的增大，會對社會秩序的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。因此，政府改革的政策和策略會盡量避免和限制不合理的政府規(guī)模的增長。

政府規(guī)模的擴(kuò)張具有必然性、合理性和負(fù)面性，有其發(fā)展性軌跡和合理性區(qū)間。

適度規(guī)模政府價值追求。一是適度規(guī)模政府理論是對政府改革歷程的深入反思。在市場經(jīng)濟(jì)國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，先后提出了小政府論、大政府論和適度政府論等多種改革理論。小政府論認(rèn)為，自由市場經(jīng)濟(jì)是最有效率的經(jīng)濟(jì)，市場條件下一切經(jīng)濟(jì)活動都可依賴“看不見的手”進(jìn)行自由竟?fàn)?；政府對?jīng)濟(jì)的干預(yù)是沒有效率的；政府的職責(zé)應(yīng)限制在“守夜人”的功能上；規(guī)模最小的政府是最好的政府。大政府論主張政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動；強(qiáng)調(diào)“政府之手”對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)航引領(lǐng)作用；認(rèn)為在現(xiàn)代化生產(chǎn)條件下，強(qiáng)大的政府是最好的政府。小政府論和大政府論在西方政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程都發(fā)揮過積極作用，也都遇到無法解決的政府機(jī)構(gòu)改革的難題，當(dāng)它們都無法解釋政府改革的“滯脹”問題時，適度規(guī)模政府論應(yīng)運(yùn)而生。適度政府論主張應(yīng)創(chuàng)造一定的條件使市場和政府“兩只手”發(fā)揮好各自的功能；強(qiáng)調(diào)市場對資源配置起決定性作用，同時贊同在市場功能不足條件下的政府干預(yù)；適度政府論力圖在政府和市場之間尋求一個合適的度，即滿足社會需求且以最低成本供給的適度規(guī)模政府。

二是政府的合理規(guī)模存在一個理論上的適度極限值。如果政府規(guī)模設(shè)置過小，社會發(fā)展秩序得不到有效維護(hù)，公眾需求得不到滿足，市場和公眾就會要求政府?dāng)U大和增加規(guī)模，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。如果政府規(guī)模設(shè)置過大，加重社會發(fā)展的壓力，引發(fā)不穩(wěn)定因素增長，市場和公眾就會要求政府控制和壓縮規(guī)模，維護(hù)社會服務(wù)需求和政府規(guī)模設(shè)置的平衡。適度政府力圖尋求一個合適的度，既要最大限度促進(jìn)政府規(guī)模經(jīng)濟(jì)因素的增長，又要最大限度抑制政府規(guī)模不經(jīng)濟(jì)因素，最大限度使政府規(guī)模效益遞增到（或遞減到）極限值—盡可能使規(guī)模遞增（或遞減到）到使平均行政成本達(dá)到最低點(diǎn)，也就是接近市場交易成本的最低點(diǎn)。這是一個理論上的適度政府規(guī)模極限值。

三是適度政府規(guī)模具有“質(zhì)”和“量”的規(guī)定性。適度政府規(guī)模在“質(zhì)”上的規(guī)定性—保證政府規(guī)模、公共服務(wù)和社會需求三者實現(xiàn)平衡；政府職能要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中動態(tài)確定，并保持相對穩(wěn)定性；政府的構(gòu)成要素得到最經(jīng)濟(jì)的利用。適度政府規(guī)模在“量”上的規(guī)定性—保證政府財政支出比重根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度合理確定；政府提供公共服務(wù)能夠滿足社會的需要；政府的供給成本應(yīng)以接近“極限最低點(diǎn)”供給。

適度政府規(guī)模理論視野下政府規(guī)模比較

政府組織規(guī)模的國際橫向比較分析。從“財政供養(yǎng)系數(shù)”比較看，據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，財政供養(yǎng)人員比重，美國為1∶14，日本為1∶18.4，俄羅斯為1∶11，印度為1∶69，中國財政供養(yǎng)系數(shù)約為1∶25。從數(shù)量比例上看，公職人員數(shù)量規(guī)模是較為適度的。但如果以每百萬美元GDP財政供養(yǎng)人口比較：美國為1.56人，日本為0.95人，德國為1.33人，英國為2.8人，中國為13.45人。我國公職人員效率是最低的。我國公職人員數(shù)量規(guī)模特點(diǎn)是數(shù)量比例適中，但效率較低，數(shù)量規(guī)?？傮w偏大。因此，改進(jìn)政府公職人員的數(shù)量規(guī)模，不僅需要控制公職人員數(shù)量增長，而且需要提高公職人員效能和政府規(guī)模效益。

從“政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)?！北容^看，市場經(jīng)濟(jì)成熟國家普遍采用大部制模式，政府組成部門采取綜合設(shè)置，數(shù)量較少，職能集中，效能明顯，內(nèi)閣部門一般在16個左右。②根據(jù)2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，我國政府組成部門為26個。從改進(jìn)進(jìn)程看，機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置邁向大部化。從政府縱向設(shè)置看，世界各國政府普遍實行兩級制或三級制，極少數(shù)國家實行四級制或四級以上層級制，而我國政府在縱向設(shè)置上采用五級政府設(shè)置。無論從政府機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置看，還是政府機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置看，我國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，規(guī)模偏大，因此，政府機(jī)構(gòu)改革在實行大部制和減少層級方面還有較大的空間。

從“政府收入占GDP百分比”比較看，以宏觀稅負(fù)為基準(zhǔn)，第一類以北歐國家等為代表，政府收入比最高，約為45%～50%，這些國家屬于高稅負(fù)高福利國家，住房、教育、醫(yī)療作為公共物品由政府向居民提供；第二類以美國、英國、德國等發(fā)達(dá)國家為代表，政府收入比較高，約為35%～40%，公共服務(wù)提供較為完善。我國政府收入比由2011年的31%上升到2013年的39%，2014年上半年達(dá)到44% ，③但公共服務(wù)還存在較大的不足。從總體上看，應(yīng)合理控制財政收入比重。

政府組織規(guī)模的歷史縱向比較分析。從我國政府改進(jìn)歷程看，公職人員數(shù)量規(guī)模變化呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢。2003年至今，公職人員規(guī)模又開始加快增長。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，從2008年到2013年全國公務(wù)員的數(shù)量實現(xiàn)“六連增”。根據(jù)現(xiàn)代政府管理一般規(guī)律和經(jīng)驗，我國公職人員總量適度，無需過度精簡，但公職人員的“增量”控制和“存量”績效提高面臨的改革壓力較大，尤其公職人員的“增量”控制應(yīng)該作為政府機(jī)構(gòu)改革的一項重要任務(wù)。

政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模變化呈現(xiàn)平穩(wěn)下降態(tài)勢。改革開放以來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量則呈下降趨勢，數(shù)量逐年遞減。但政府機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置的層級，從整體上沒有大的變化。總的趨勢政府機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，但是由于沒有轉(zhuǎn)變政府職能，局部市、縣政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置總數(shù)有所反彈。

政府財政支出規(guī)模變化呈現(xiàn)較快上升態(tài)勢。財政支出包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會文教費(fèi)支出、國防費(fèi)支出、行政管理費(fèi)支出。前三項可看作是公共服務(wù)支出，后一項可視為政府自身支出。改革開放以來，財政支出規(guī)模的主要問題是包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額過大、公共事業(yè)和社會服務(wù)支出存在較大資金缺口、行政管理費(fèi)用急劇膨脹等問題，政府自身成本在政府財政支出的比例過大和持續(xù)增長，顯示政府財政支出結(jié)構(gòu)還存在較大問題。

橫向比較分析和縱向比較分析結(jié)論?；谡?guī)模比較分析，我國政府規(guī)模的改進(jìn)和優(yōu)化，存在多重性任務(wù)，既包含對政府構(gòu)成要素的數(shù)量規(guī)模控制，又包含對政府服務(wù)功能的完善，還包含對政府結(jié)構(gòu)的改善，以及政府組織系統(tǒng)改進(jìn)。從公職人員總量規(guī)?？矗瑱C(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅要實現(xiàn)公職人員的“增量”控制和“存量”效能提升，還要實現(xiàn)公職人員“總量”績效提高，從根本上提高政府效能。從政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)?？?，政府機(jī)構(gòu)改革方向不僅要推進(jìn)橫向設(shè)置“大部化”和縱向設(shè)置“扁平化”，還要推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置“智慧化”，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。從政府財政支出規(guī)模結(jié)構(gòu)看，政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)不僅要解決“社會公共服務(wù)不足”和“行政成本過高”問題，還要解決政府投入效益問題，從根本上滿足社會對公共服務(wù)的需求。

優(yōu)化和改善政府組織規(guī)模路徑分析

改革和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置體系。機(jī)構(gòu)數(shù)量是政府規(guī)模大小的重要標(biāo)志。政府機(jī)構(gòu)是政府規(guī)模的物質(zhì)載體，改革和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，首先要減少政府機(jī)構(gòu)的組成數(shù)目。筆者認(rèn)為，從總體上分析，中央、省級、市級、縣級政府橫向部門設(shè)置，一般不應(yīng)超過25個、22個、20個、15個，為適度規(guī)模政府的機(jī)構(gòu)數(shù)目。從省、市、縣政府機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，大部化改革還面臨著艱巨的任務(wù)，這是政府機(jī)構(gòu)改革的重要路徑。從縱向政府機(jī)構(gòu)設(shè)置看，扁平化是一種發(fā)展趨勢。筆者認(rèn)為，我國政府機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置上應(yīng)不超過4級。機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置大部化以及縱向設(shè)置扁平化，可大大減少政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)目，從而達(dá)到控制政府規(guī)模，提高政府效能的目的。

優(yōu)化和完善政府機(jī)構(gòu)職能體系。政府職能是影響政府規(guī)模的核心要素。社會需求對完善政府職能有著多層次的要求，政府職能隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化而始終處于一種不斷轉(zhuǎn)變調(diào)整的過程。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府職能配置要推進(jìn)大部制、綜合化和系統(tǒng)性設(shè)置，要加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控職能，減少和弱化微觀管理職能，增強(qiáng)和提升公共服務(wù)職能，強(qiáng)化和合并市場監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)移和取消中介服務(wù)職能。完善政府職能體系存在著增加、強(qiáng)化、減少、減弱、轉(zhuǎn)移、合并等多種方式。同時要規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行體系，堅持“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不能為”法治原則，從源頭上防止政府?dāng)U張。

改善和調(diào)整公共財政結(jié)構(gòu)體系。政府收入規(guī)模是衡量政府規(guī)模的重要指標(biāo)?？傮w上要壓縮行政成本支出，增加公共服務(wù)供給支付。要促進(jìn)行政成本規(guī)范化，防止隨意性支出。要促進(jìn)行政成本法治化，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。要促進(jìn)行政成本透明化，接受社會監(jiān)督。特別是公職人員收入的確定和調(diào)整，應(yīng)通過立法機(jī)關(guān)審批，這是對權(quán)力擴(kuò)張、政府規(guī)模不合理增長的一種制約。完善和確定行政成本和公共服務(wù)的比例，公共支出應(yīng)優(yōu)先分配于具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，優(yōu)先分配于具有更高效益的用途，提高各項支出特別是消費(fèi)性支出的效率。

完善和改進(jìn)公共服務(wù)供給體系。提供優(yōu)質(zhì)充足的公共服務(wù)是改進(jìn)政府規(guī)模的價值目標(biāo)。完善和改進(jìn)公共服務(wù)供給體系，要完善競爭性政府供給機(jī)制，減少政府行政成本，利用市場力量和社會資源，推進(jìn)公共服務(wù)提供市場化和社會化；要完善公共服務(wù)供給方式，優(yōu)化政府業(yè)務(wù)合同出租、參股供給公共服務(wù)、購買公共服務(wù)的供給模式；要改善公共服務(wù)的供給績效，推行政府供給制度改革，推進(jìn)政務(wù)公開，完善輿論監(jiān)督，提高政府公共服務(wù)提供的效率。

改進(jìn)和調(diào)整公職人員管理體系。公職人員管理體系是影響政府規(guī)模的重要因素。要按照控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高績效和增強(qiáng)能力的要求，改進(jìn)公職人員的管理體系。要改進(jìn)公務(wù)員錄用制度和事業(yè)人員聘用制度，從增量上控制公職人員規(guī)模。從增量上逐步控制公職人員是既有效又風(fēng)險最小的一種改革思維。要優(yōu)化公職人員結(jié)構(gòu)，完善公職人員流動機(jī)制，激發(fā)公職人員存量效能。要加強(qiáng)對公職人員教育培訓(xùn)，提升公職人員素養(yǎng)。要改進(jìn)完善內(nèi)部調(diào)劑機(jī)制，促進(jìn)能弱化部門和職能強(qiáng)化部門之間的人員數(shù)量調(diào)整。

培育和發(fā)展社會組織發(fā)展體系。社會組織的發(fā)展對于控制政府規(guī)模具有重大意義。社會組織發(fā)展可以部分替代公共服務(wù)的供給，拓展公共服務(wù)供給渠道。社會組織發(fā)展和培育，對于推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)精簡、促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、提高服務(wù)效能、降低行政成本具有重要的意義，是控制和優(yōu)化政府規(guī)模的重要條件。培育社會組織服務(wù)體系在我國還處于初始階段。2012年，我國社會組織總收入來自政府財政的比例為5.2%左右，而同期美國社會組織總收入來自政府財政的比例為40%、德國為65%、英國為45%。④要積極培育和發(fā)展社會組織體系；加大對社會組織的資金投入；改進(jìn)對社會組織的監(jiān)管方式；完善社會組織減免稅的法規(guī)；完善社會組織社會保障政策；優(yōu)化社會組織發(fā)展的社會環(huán)境。

（作者單位：中共陜西省委黨校黨建部）

【注釋】

①唐鈞，李丹婷，羅杰：“中國政府規(guī)模：比較研究與優(yōu)化策略”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第1期。

②沈榮華：“國外大部制梳理與借鑒”，《中國行政管理》，2012年第8期。

③“44%：政府收入占GDP比重明顯偏高”，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》，2014年第31期。

④“‘小政府大社會’是社會管理改革方向”，《南方日報》，2013年10月28日。

責(zé)編/張曉