農(nóng)民工技能狀況及相關(guān)政策分析

李莉

【摘要】文章對我國農(nóng)民工技能狀況及相關(guān)政策進行了具體分析，認為：當(dāng)前我國具有較高技能的青壯年農(nóng)民供給不足、農(nóng)民工中技能勞動者和高技能人才結(jié)構(gòu)性失衡嚴(yán)重、整體素質(zhì)偏低且多數(shù)只能從事簡單體力勞動。盡管中央高層十分關(guān)注農(nóng)民工技能發(fā)展問題，但由于影響農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性制度破冰艱難，短期內(nèi)農(nóng)民工技能狀況難以發(fā)生太大改變，需要完善相關(guān)政策和法律，構(gòu)建多方參與、主體責(zé)任明確的培訓(xùn)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 技能狀況 教育培訓(xùn) 政策分析 對策

【中圖分類號】G72 【文獻標(biāo)識碼】A

改革開放后我國農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的世界性規(guī)律有所不同，他們并沒有同步完成身份轉(zhuǎn)型，而是以“候鳥”方式在農(nóng)村和城鎮(zhèn)遷移、流動，不享有或不完全享有城鎮(zhèn)人口的基本保障權(quán)益。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，2014年我國的農(nóng)民工總量達到27395萬人，占全國就業(yè)人員總數(shù)35.46%。源源不斷流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，在為勞動力市場帶來活力的同時，也有效支持了我國經(jīng)濟高速增長。如果按就業(yè)人口年均創(chuàng)造GDP數(shù)量進行測算（假定我國GDP都是由就業(yè)人口創(chuàng)造），2014年我國GDP達到636463億元，就業(yè)人口年均創(chuàng)造8.24萬元，其中農(nóng)民工貢獻225698.73萬元，占GDP總量的35%。經(jīng)濟學(xué)上比喻拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”，分別派生出大批與投資、消費、出口相關(guān)的企業(yè)集群，這些企業(yè)的員工大部分來自農(nóng)村。他們的辛勤勞動，支撐了我國出口產(chǎn)品低價位國際競爭，奠定了中國世界工廠的地位，成為“中國制造”走向世界的基石。

當(dāng)前中國經(jīng)濟正在從高速增長步入中高速增長的新常態(tài)，為保持這個發(fā)展態(tài)勢，必須實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。但從我國勞動力市場的情況看，隨著農(nóng)民工流入地“用工荒”的出現(xiàn)或蔓延，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的“劉易斯拐點”趨勢顯現(xiàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)，我國從2010年來，農(nóng)民工總量增速連續(xù)回落，從2010年的5.42%回落到2014年的1.86%，表明我國勞動力市場中充裕廉價的勞動力不再無限供給，人口紅利的窗口將漸漸關(guān)閉。企業(yè)依靠產(chǎn)品低價位、低端勞動密集型外延式擴張發(fā)展再難獲得豐厚的回報，逼迫選擇轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展之路。然而，有效實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，必須充分釋放“人才紅利”，轉(zhuǎn)變過去依靠“人口紅利”的發(fā)展模式。由于農(nóng)民工是我國現(xiàn)實勞動力市場的生力軍，提高其技能水平、改善其技能結(jié)構(gòu)，可以為我國“人才紅利”的蓄水池增添源源不斷的清泉，支持中國經(jīng)濟提質(zhì)增效升級。

我國農(nóng)民工技能狀況

具有較高技能的青壯年農(nóng)民供給不足。我國外出打工的農(nóng)民工一般都具備一定的職業(yè)技能，隊伍整體基本完成了農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)化，相當(dāng)一部分人已經(jīng)獲得了國家頒發(fā)的各類職業(yè)資格證書，是名符其實的技能人才（又稱技能勞動者）。特別是年輕一代農(nóng)民工，思想活躍，學(xué)習(xí)能力強，有一定文化素質(zhì)和學(xué)歷層次，多數(shù)人已經(jīng)成為各行業(yè)、各單位的技術(shù)及管理骨干。但從總量上看，有較強職業(yè)技能、有強烈外出就業(yè)沖動的農(nóng)民工供給還是不足，根據(jù)國家統(tǒng)計局《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》和《中國統(tǒng)計年鑒2014》的相關(guān)數(shù)據(jù)計算，我國有70.72%的農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其中16歲至40歲的農(nóng)民工占比達56.5%，41歲以上的農(nóng)民工占比達43.5%；而且有一定知識和職業(yè)技能的青壯年農(nóng)民工比重下降趨勢明顯，從2010年的65.9%下降到2014年56.5%。有職業(yè)技能的青壯年農(nóng)民工供給不足，不僅會使勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展受影響，也會讓處在轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵期的企業(yè)陷入“招工難”的困境。

農(nóng)民工中技能勞動者和高技能人才結(jié)構(gòu)性失衡嚴(yán)重。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)計農(nóng)民工總量結(jié)構(gòu)，2013年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)38240萬人，農(nóng)民工26894萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例高達70.33%。按我國技能勞動者總量占就業(yè)人口總量的比例進行類推，2013年我國農(nóng)民工技能勞動者約為5241.64萬人，農(nóng)民工技能人才占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比例為13.7%，遠遠低于我國技能勞動者總量占就業(yè)人口總量結(jié)構(gòu)的21.43%。數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)民工中技能勞動者存在比較嚴(yán)重的數(shù)量短缺和結(jié)構(gòu)性失衡問題。農(nóng)民工總體技能水平不高，必將導(dǎo)致勞動力市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺的現(xiàn)象。再從高技能人才結(jié)構(gòu)看，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》確定，2015年我國要實現(xiàn)高技能人才占技能勞動者比例不低于27%的目標(biāo)任務(wù)。2014年我國農(nóng)民工中技能勞動者中取得高級技工、技師和高級技師職業(yè)資格的高技能人才1454.52萬人，高技能人才占技能勞動者（5799.52萬人）的比例為25%。雖接近目標(biāo)任務(wù)，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的勞動力市場中，高技能農(nóng)民工供求關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾難以緩和，勞動力市場中高技能勞動者供給短缺會持續(xù)一段時間。

農(nóng)民工群體素質(zhì)較低且大部分從事低技能工作。雖然，我國農(nóng)民工基本完成了從農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)化，但從農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)分布看，多年來農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)及居民服務(wù)和其它服務(wù)業(yè)，而且以從事簡單體力勞動和低端崗位工作為主。

農(nóng)民工整體受教育的水平過低。盡管我國農(nóng)民工接受教育的水平有逐年提高的趨勢，但增速極其緩慢。從農(nóng)民工高中及以上文化程度的占比看，2010年為23.5%，到2014年才達到23.8%。初中及以下文化程度占絕大多數(shù)，2010年農(nóng)民工中初中文化程度的比例為64.8%，到2014年仍然高達60.3%；小學(xué)及文盲的比例基本沒有什么改善，從2010年的10.6%、1.1%，到2014年分別上升或保持到14.8%和1.1%的水平。盡管文化程度并不等于勞動者的技能水平，但知識經(jīng)濟時代勞動者受教育水平，一定是衡量其整體素質(zhì)及技能水平的重要依據(jù)。另據(jù)農(nóng)民工文化程度構(gòu)成的年齡組別數(shù)據(jù)，2011年我國30歲以下青年農(nóng)民工初中文化程度占農(nóng)民工總數(shù)59.8%。文化程度低，必然發(fā)展成個體技能更新升級的短板。

沒有接受技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占多數(shù)。2014年我國農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)人數(shù)達9530.4萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的34.8%，比2013年增加2.1個百分點；40歲以下的農(nóng)民工參加技能培訓(xùn)的比例為35.7%，略高于平均水平0.9個百分點。但是沒有參加過任何技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占大多數(shù)，占65.2%。數(shù)據(jù)一方面反映了我國農(nóng)民工整體技能較低的實際狀況，另一方面也佐證了上述農(nóng)民工主要從事簡單體力勞動和低端崗位工作的結(jié)論。農(nóng)民工既沒有參加職業(yè)技能培訓(xùn)，又不可能參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，有逐漸喪失從事現(xiàn)代制造或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的可能。

影響農(nóng)民工技能狀況的相關(guān)政策分析

我國農(nóng)民工流動及就業(yè)的政策變遷。第一，源起于黨的十一屆三中全會后以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，形成了對農(nóng)村富余勞動力的巨大拉力，使農(nóng)村剩余勞動力流動成為必然。但當(dāng)時受知青返城就業(yè)壓力的影響，從中央到地方都執(zhí)行了嚴(yán)格的控制農(nóng)村勞動力流入城市的限制政策。要求城市的工礦企業(yè)或其它用工單位，嚴(yán)格控制使用農(nóng)村勞動力；在戶籍政策上，也不允許或嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)民工只能以“離土不離鄉(xiāng)”的方式進行就業(yè)轉(zhuǎn)移。

第二，20世紀(jì)80年代中期，以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面推進。中共中央頒發(fā)關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定，指出了多種經(jīng)濟形式和經(jīng)營方式共同發(fā)展的長期方向，提出在以勞務(wù)為主和適宜分散經(jīng)營的經(jīng)濟活動中，個體經(jīng)濟應(yīng)該大力發(fā)展，并給予法律保護。這意味著國家控制農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商的政策松動，農(nóng)村剩余勞動力開始向城市轉(zhuǎn)移。隨著沿海及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起和發(fā)展，出現(xiàn)了巨大的勞動力需求。進城務(wù)工的農(nóng)民開始以“離土又離鄉(xiāng)”方式流動，不久演變?yōu)榇笠?guī)模農(nóng)民工跨地區(qū)流動的“民工潮”。在減輕跨地區(qū)間交通壓力、防范并控制城市不斷增加的治安問題等管控思路下，政府開始了“有效控制、嚴(yán)格管理”的農(nóng)民進城務(wù)工政策，《臨時務(wù)工許可證》和《就業(yè)登記》制度就是這一時期的政策產(chǎn)物。雖然這些政策措施使“民工潮”得到初步遏制，但同時也使農(nóng)民工用工地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)蕭條。

第三，以鄧小平南方談話為起點，1993年，黨和國家提出了鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域流動的政策措施。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)下，國家計生、公安、勞動、工商等與流動人口管理相關(guān)的部門，陸續(xù)出臺了一些放寬流動人口管理和外來人口勞動就業(yè)、經(jīng)商的規(guī)定，農(nóng)民工跨區(qū)域就業(yè)呈快速恢復(fù)和增長態(tài)勢。但由于城市國企改革出現(xiàn)下崗職工，部分省市在實施再就業(yè)工程中，還是采取了一些限制、排擠農(nóng)民工進城務(wù)工的地方性政策措施，導(dǎo)致部分農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益得不到應(yīng)有保護，被侵權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

第四，黨的十六大后，在人本思想的引領(lǐng)下，從中央到地方陸續(xù)出臺了許多維護農(nóng)民工合法權(quán)益的政策措施。2003年，國務(wù)院針對農(nóng)民工管理工作，提出了“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的十二字原則；2004年，中央首次提出“進城就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”的論斷；為了進一步改善農(nóng)民工進城就業(yè)的政策環(huán)境，2006年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，系統(tǒng)提出了農(nóng)民工就業(yè)、工資、勞動安全和保護、社會保障、技能培訓(xùn)、公共服務(wù)等方面的政策措施；2008年，黨的十七屆三中全會又提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和加強農(nóng)民工權(quán)益保護的政策思路。以黨的十七大、十八大精神為引領(lǐng)，中央和地方政府大幅度調(diào)整農(nóng)民工政策，在改善對農(nóng)民工就業(yè)管理和服務(wù)的活動中，開展了安全生產(chǎn)和操作規(guī)程教育、以提升技能為目的的培訓(xùn)、實施農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃等，農(nóng)民工技能狀況明顯改善。

當(dāng)前支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策特點。一是中央高層關(guān)注。黨的十八大后，習(xí)近平總書記、李克強總理等黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人高度重視農(nóng)民工發(fā)展問題，就如何解決好農(nóng)民工就業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)都有明確指示，外地考察都要了解農(nóng)民工政策落實情況，指示各級政府一定要切實做好農(nóng)民工服務(wù)工作，組織開展針對性、實用性強的職業(yè)培訓(xùn)，增強就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，讓農(nóng)民工在就業(yè)、培訓(xùn)、子女教育等方面共享政府在城市的公共服務(wù)，不能再把農(nóng)民工視為城市的“二等公民”。二是農(nóng)民工技能發(fā)展有頂層制度安排。農(nóng)民工職業(yè)能力發(fā)展已納入中央政治決策議程中，每年中央1號文件都對農(nóng)民培訓(xùn)工作提出了明確要求。在中央頂層制度的安排下，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)部制定了《全國農(nóng)民教育培訓(xùn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、人力資源和社會保障部印發(fā)了《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃—“春潮行動”實施方案》。三是國家著手從制度層面破解城市化進程中農(nóng)民工市民化面臨的一系列障礙。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房等制度的意見。中央和地方政府正在通過戶籍制度改革解決影響農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性問題。四是相關(guān)配套政策正逐步完善。確立了保護農(nóng)民工基本經(jīng)濟與社會權(quán)利的政策基礎(chǔ)，在平等享有就業(yè)權(quán)、教育權(quán)等方面有明確的制度安排。五是各類農(nóng)民工技能培訓(xùn)計劃在系統(tǒng)推進。影響比較大的有“星火科技培訓(xùn)”、“陽光工程”、“春潮行動”、“雨露計劃”等。各地政府也根據(jù)實際情況積極組織農(nóng)民工進行崗前技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)、富余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。

阻礙農(nóng)民工技能發(fā)展的政策缺陷。一是培訓(xùn)政策的大方向欠明確。我國農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策的邏輯起點，還不是基于人的全面發(fā)展的內(nèi)生需要，而是立足于經(jīng)濟發(fā)展、城市化建設(shè)需要勞動力資源等外部環(huán)境壓力。政策中安置和確保穩(wěn)定的思想痕跡明顯，導(dǎo)致應(yīng)景和功利性強的培訓(xùn)居多，難以激發(fā)農(nóng)民工自發(fā)參與的熱情和內(nèi)心職業(yè)理想的渴望。二是根本性制度破冰艱難。迄今為止，政府還沒有明確承認導(dǎo)致農(nóng)民工文化素質(zhì)及職業(yè)技能低的根本原因是建立在戶籍制度之上的公共政策偏差，因而沒有將有效矯正公共政策的不公平作為提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和職業(yè)技能的主要突破口。三是政策沒有建立在公平的基礎(chǔ)上。農(nóng)民工進城務(wù)工遭遇農(nóng)村人口身份和體制外員工身份雙重制度的不公平，這兩種由不同制度導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象，反饋到農(nóng)民工技能發(fā)展和子女教育上，則產(chǎn)生權(quán)利不公平、機會不公平和規(guī)則不公平，使十八大提出的這三大公平原則沒有完全轉(zhuǎn)化成支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策實踐。四是新生代農(nóng)民工和農(nóng)民工子女教育問題沒有足夠的政策關(guān)注。從國家統(tǒng)計局農(nóng)民工文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)看，新生代農(nóng)民工文化程度與2010年同年齡組別農(nóng)民工相比并沒有實質(zhì)性提高，深圳和其它地方的調(diào)查結(jié)果大體一致，表明我國多年對農(nóng)民工子女教育問題沒有足夠的政策關(guān)注，才造成今天數(shù)千萬根本不可能回到農(nóng)村的新生代農(nóng)民工整體素質(zhì)低下，其實這才是城市未來治理的隱患。五是教育培訓(xùn)政策缺乏長期的目標(biāo)性。按教育的一般規(guī)律，農(nóng)民工教育培訓(xùn)和職業(yè)能力發(fā)展不是短期內(nèi)能大幅提高的，制約農(nóng)民工技能發(fā)展的根本性政策也不是短期能落地的，但從中央到地方的農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策幾乎都是立足解決眼前的問題，缺乏長期的目標(biāo)導(dǎo)向。

影響農(nóng)民工技能發(fā)展的體制機制障礙。主要從三個維度觀察：一是城鄉(xiāng)分割的二元體制。從農(nóng)民工流動及就業(yè)的政策變遷看，我國農(nóng)民工在2003年前幾乎沒有任何權(quán)益保障，因工致傷、致殘、致死，惡意克扣、拖欠和拒付工資的現(xiàn)象，只有成為媒體關(guān)注的焦點時，政府相關(guān)部門才出面協(xié)調(diào)解決。農(nóng)民工基本的人權(quán)和報酬權(quán)都得不到保障，與發(fā)展相關(guān)的“發(fā)展權(quán)”自然也不可能有。因此，農(nóng)民工隊伍整體職業(yè)技能提升，取決于城鄉(xiāng)分割的二元體制能否徹底破除。二是多頭管理的體制障礙。主要是流動人口多部門管理體制派生出來的農(nóng)民工技能發(fā)展多部門負責(zé)制，由此形成了多職能部門管理農(nóng)民工教育培訓(xùn)的體制機制。本來多頭管理在統(tǒng)一目標(biāo)和統(tǒng)籌規(guī)劃下有一定的優(yōu)勢，但由于各自職能定位不清晰，形成所謂的“齊抓共管”格局，陷入“九龍不治水”尷尬，也浪費了有限的教育培訓(xùn)資源。三是政出多門，缺乏統(tǒng)一的價值引領(lǐng)。我國農(nóng)民工技能發(fā)展的相關(guān)制度，都是由政府不同職能部門制定并組織實施的。這些制度明顯帶有部門職能偏好，有“管理者中心”的行為和利益。碎片化的政策特征，必然導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)市場亂象叢生。

對策及建議

一要把戶籍制度改革作為當(dāng)前支持農(nóng)民工技能發(fā)展的政策重點，徹底消除戶籍制度對農(nóng)民工技能發(fā)展的隱形限制和排斥。二要重視農(nóng)民工群體進入城市的社會融入，在公共政策層面上應(yīng)通過憲法明確規(guī)定全體公民平等的社會權(quán)利和發(fā)展權(quán)。三要統(tǒng)籌農(nóng)民工技能發(fā)展，徹底拆除技能人才培育體制內(nèi)外差別的政策藩籬。四要制定農(nóng)民工技能發(fā)展的長期目標(biāo)，完善政策法律體系，強化績效評估監(jiān)督，提高農(nóng)民工技能發(fā)展水平和質(zhì)量。五要在統(tǒng)一價值目標(biāo)引領(lǐng)的制度框架下，構(gòu)建多方參與、主體責(zé)任明確的培訓(xùn)體系，建立農(nóng)民工主動參與的激勵機制。六要特別關(guān)注新生代農(nóng)民工職業(yè)技能發(fā)展，系統(tǒng)解決我國技能人才后備軍—農(nóng)民工子女的教育問題。

（作者為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院博士研究生；本文系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生科技創(chuàng)新資助項目成果）

責(zé)編 / 張蕾