環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)

李真　袁梁

【摘要】“公益訴訟”擁有較為龐大的研究體系，基于宏觀視角的理論研究初步形成定論，然而，基于微觀視角的研究尚且存在爭(zhēng)議。文章首先闡述環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵、特征和原告主體資格，然后分析檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法律問題。最后，從制度設(shè)計(jì)角度出發(fā)，分析檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法律問題。

【關(guān)鍵詞】檢察院 環(huán)境公益訴訟 法律問題

【中圖分類號(hào)】D926.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)70年代初期，西方國(guó)家環(huán)保觀念深入人心，許多國(guó)家構(gòu)建了環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度，且對(duì)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)于環(huán)境公益訴訟中的角色做了明確的規(guī)定。

雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于該理論的研究尚且不夠深入，實(shí)證研究較少，理論研究缺乏實(shí)踐驗(yàn)證。但是，隨著國(guó)內(nèi)環(huán)境公益訴訟案件的不斷出現(xiàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建研究有了實(shí)踐素材的大力支持。本文針對(duì)理論研究領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域針對(duì)環(huán)境公益訴訟原告之我國(guó)檢察機(jī)關(guān)原告資格問題的分歧，從具體的制度設(shè)計(jì)角度出發(fā)，對(duì)問題加以理性闡釋。

環(huán)境公益訴訟概述

環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵?！碍h(huán)境公益訴訟”（Environmental Public Interest Litigation）是公益訴訟中的一部分。當(dāng)行為人于環(huán)境法層面做出違反的行為或者雖然未做出違反行為卻做出可能違反的行為，社會(huì)任何團(tuán)體、組織和個(gè)人均可以就此事起訴到法院，將行為人及其違法行為予以相應(yīng)的法律制裁。學(xué)術(shù)界對(duì)于“環(huán)境公益訴訟”的概念界定已經(jīng)達(dá)成統(tǒng)一意見，可表述為：環(huán)境面臨外界人力有意識(shí)的破壞時(shí)，為了阻止環(huán)境破壞的繼續(xù)發(fā)生，保護(hù)人類共存的環(huán)境，每一位社會(huì)個(gè)體均可以依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定向法院提起訴訟的一種司法制度。我國(guó)學(xué)術(shù)理論研究界針對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體的迥異性、公益訴訟和民事訴訟的相通處，形成三派學(xué)說，分別為環(huán)境公益訴訟學(xué)說、環(huán)境民事訴訟學(xué)說和環(huán)境行政訴訟學(xué)說。當(dāng)前，無論是理論研究界，還是司法實(shí)踐領(lǐng)域，尚且沒有相關(guān)訴訟概念。

環(huán)境公益訴訟的特征。第一，特殊的訴訟標(biāo)的。我們需要有意識(shí)地規(guī)避走入下述誤區(qū)，即針對(duì)認(rèn)為所有帶來環(huán)境破壞的行為所提起的訴訟都是環(huán)境訴訟的范疇。例如，某市民的水產(chǎn)養(yǎng)殖事業(yè)遭到化工廠污染的影響，該市民向法院提出要求化工廠予以一定的經(jīng)濟(jì)賠償和停止排污行為的訴訟不是環(huán)境訴訟的內(nèi)容，而化工廠排污使得河道受到污染，水質(zhì)嚴(yán)重受到影響，河岸居民向法院提出要求化工廠賠償損失和停止排污的訴訟則是關(guān)于環(huán)境保護(hù)訴訟的具體內(nèi)容。

第二，共同訴訟標(biāo)的的原告主體既具備特殊性，又具備廣泛性。在此類案件中，一切遭遇利益侵害的主體皆有權(quán)利發(fā)起環(huán)境訴訟程序，除了市民主體外，一些環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和政府環(huán)保部門也具備原告資格。為了進(jìn)一步維護(hù)環(huán)境公益，檢察院也可以參與其中，擔(dān)當(dāng)原告主體。

第三，此類訴訟案件的當(dāng)事人訴訟地位具備特殊性。環(huán)境公益訴訟案件中，訴訟類型多樣，訴訟當(dāng)事人地位多樣，包括“民告民”、“民告官”、“官告民”；環(huán)境公益訴訟不需要以損害的發(fā)生為訴訟前提。鑒于環(huán)境問題的特殊性，環(huán)境公益受到損害或者有可能受到損害，原告皆可以向法院提起訴訟；最后，環(huán)境公益訴訟的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境公益訴訟原告主體資格。環(huán)境公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)無法擺脫訴訟原告資格厲害關(guān)系理論學(xué)說。環(huán)境公益訴訟切入點(diǎn)仍然是“損害”和“利益”。為了保護(hù)環(huán)境公益，環(huán)境公益訴訟的一個(gè)明顯特點(diǎn)是訴訟原告可以是利益直接相關(guān)者，也可以是利益無關(guān)者，訴訟原告無須和案件有著直接性的利害關(guān)系。研究分析世界上現(xiàn)存的關(guān)于環(huán)境公益的多樣化訴訟制度，可以全面總結(jié)出此類訴訟案件原告者的多樣身份，分別為普通市民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)。本篇論文研究檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，分析檢察院任環(huán)境公益訴訟原告相關(guān)法律條款不明確的問題和訴訟法中“直接利害關(guān)系人”規(guī)定限制了檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利的問題。

檢察院提起環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題

檢察院任環(huán)境公益訴訟原告相關(guān)法律條款不明確?！董h(huán)境保護(hù)法》中第六條法律條款實(shí)質(zhì)上是宣言式的條款，原則化特點(diǎn)過于突出。《民事訴訟法》第十四條條款明確指出檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督民事審判活動(dòng)的權(quán)利，第十五條條款規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、各機(jī)關(guān)單位和企事業(yè)單位享有對(duì)侵害國(guó)家和人民合法權(quán)益的行為提起法律訴訟的權(quán)利?！缎姓V訟法》第十條條款明確指出檢察機(jī)關(guān)享有監(jiān)督行政訴訟的權(quán)利。

上述的法律條款規(guī)定僅僅說明了審判監(jiān)督的問題和支持發(fā)起訴訟的相關(guān)問題，并非對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否可以以原告者身份參與環(huán)境公益訴訟案件的問題加以具體的說明。即便我國(guó)法律條文中未對(duì)檢察院的公益訴訟原告身份問題加以明確規(guī)定，然而，為了發(fā)揮檢察院在自然環(huán)境保護(hù)上的效力，為居民的生活環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)的保障，很多地方的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)走上探索環(huán)境公益訴訟的道路。例如，我國(guó)海南高級(jí)人民法院于2011年出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境資源民事公益訴訟的試點(diǎn)實(shí)施意見，該意見的第六條指出檢察機(jī)關(guān)可以擔(dān)任環(huán)境公益訴訟的原告身份。這一實(shí)踐嘗試為尚不具備環(huán)境公益訴訟發(fā)起經(jīng)驗(yàn)的人民檢察機(jī)關(guān)提供了寶貴的意見。

訴訟法中“直接利害關(guān)系人”規(guī)定限制了檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利。一個(gè)訴訟案件的原告必須和案件有著直接的利害關(guān)系，案件訴訟發(fā)起的利益最終歸屬為原告方。但是，此類案件較為特殊，上文中筆者指出此類案件的原告并非需要和案件有著直接性的利害關(guān)系，原因在于環(huán)境公益訴訟案件訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)公共資源利益，訴訟的利益歸屬為社會(huì)全體。

由此可見，環(huán)境公益訴訟的原告身份區(qū)別于傳統(tǒng)民事訴訟案件中的原告身份。對(duì)此，我國(guó)相繼出臺(tái)新的法律意見，最高人民法院頒布的關(guān)于環(huán)境公益訴訟問題解決意見中規(guī)定人民檢察機(jī)關(guān)可以承認(rèn)環(huán)境公益訴訟的原告者身份，增添了檢察院監(jiān)督和支持起訴的一些條文規(guī)定，明確說明了人民檢察院支持起訴的程序和內(nèi)容，與此同時(shí)，對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的行政管理部門的支持起訴功能做了規(guī)定，欠缺之處在于其沒有對(duì)人民檢察機(jī)關(guān)的直接起訴做細(xì)致化的規(guī)定，相關(guān)立法需要得到進(jìn)一步的深層完善。普通市民或者一些社會(huì)團(tuán)體雖然有抱負(fù)環(huán)境的意識(shí)，但是面對(duì)一些環(huán)境受損時(shí)間，提起訴訟的各方面能力不足，因此，該意見沒有明確規(guī)定上述主體擁有此類案件訴訟發(fā)起人的主體資格。但是，意見規(guī)定了社會(huì)普通公民等其他法人或法人團(tuán)體依法享有檢舉權(quán)和控告權(quán)，引導(dǎo)社會(huì)普通公民等其它法人或法人團(tuán)體可以通過人們檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境資源管理行政部門等發(fā)起環(huán)境公益訴訟?？梢姡覈?guó)人民檢察機(jī)關(guān)雖然作為環(huán)境公益訴訟原告者身份有著一定的法律限制，但是問題在逐步的解決過程中。

檢察院提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

原告身份應(yīng)設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)。一方面，權(quán)利問題。人民檢察機(jī)關(guān)的參與會(huì)顯得訴訟主體較為特殊，這種主體特殊性會(huì)一定程度上影響到訴訟結(jié)構(gòu)，使得訴訟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

檢察院和被告方在案件審理過程中，地位平等，可以啟動(dòng)原告者程序，然而，人民檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于一般意義的當(dāng)事人，因此人民檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告者身份應(yīng)享有的權(quán)利也具備特殊性。因而，環(huán)境公益訴訟中當(dāng)增加人民檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境權(quán)利和訴訟權(quán)利，現(xiàn)行的《民事訴訟法》的第十四條中應(yīng)當(dāng)增加下述內(nèi)容：為了保護(hù)環(huán)境公益，檢察機(jī)關(guān)可以以自己的名義向人民法院發(fā)起訴訟。

現(xiàn)行的《民事訴訟法》中的第一百零八條規(guī)定的起訴條件應(yīng)當(dāng)增加對(duì)于發(fā)生在轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境破壞事件，人民檢察院有權(quán)以原告者身份向人民法院發(fā)起環(huán)境公益訴訟。除此，認(rèn)識(shí)人民檢察院享有的環(huán)境公益訴訟原告者權(quán)利和自身的行政檢察監(jiān)督權(quán)利。在細(xì)節(jié)問題處理上，可以再給予人民檢察院在環(huán)境公益訴訟上享有的更多的權(quán)利，例如，人民檢察院享有調(diào)查的權(quán)利和對(duì)妨礙調(diào)查的人強(qiáng)行阻止的措施等。需要提出的是，雖然隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，人民檢察機(jī)關(guān)于環(huán)境公益訴訟方面所承擔(dān)的原告者身份和享受的起訴權(quán)利逐漸得到認(rèn)可，但是人民檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境公益訴訟起訴保護(hù)利益無法享有完全的處分權(quán)，起訴利益最終歸屬為社會(huì)集體。

另一方面，關(guān)于義務(wù)問題。人民檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告者，目的是維護(hù)社會(huì)集體公共利益。人民檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告者身份所應(yīng)履行的義務(wù)也較為特殊。第一，人民檢察機(jī)關(guān)需要確保環(huán)境公益訴訟順利進(jìn)行。人民檢察機(jī)關(guān)須以客觀真實(shí)為原則，不能偽造證據(jù)損害他人合法利益。第二，人民檢察機(jī)關(guān)享有遵守法庭紀(jì)律和絕對(duì)服從法庭指揮的義務(wù)。如若存在違反法庭秩序的情況，可依法予以訓(xùn)誡。第三，必須嚴(yán)格履行已經(jīng)生效的法院裁決書內(nèi)容。

原告身份的取證和舉證責(zé)任問題。首先，關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告身份的取證責(zé)任問題。一般性質(zhì)的民檢工作需要大量真實(shí)可靠的證據(jù)證明，環(huán)境公益訴訟也是法律訴訟的一種形式，因此，此類訴訟也需要調(diào)查取證。

鑒于環(huán)境公益訴訟區(qū)別于一般意義的傳統(tǒng)訴訟，為了保護(hù)環(huán)境公益，利用人民檢察院的條件調(diào)取證據(jù)，全面掌握普通公民和社會(huì)團(tuán)體無法收集的證據(jù)，用以輔助案件審判。作為社會(huì)利益的維護(hù)一方，檢察院理需要使用權(quán)利收集有助于案件順利開展的證據(jù)，以提供充足的輔助支持材料。人民檢察機(jī)關(guān)享有法律范圍內(nèi)的一切途徑搜集證據(jù)，為了杜絕檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)濫用權(quán)力的問題，調(diào)查取證須由承擔(dān)原告者身份的人民檢察院的上一級(jí)進(jìn)行。

其次，關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告身份的舉證責(zé)任問題。人民檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中，其舉證能力和行政機(jī)關(guān)水平相當(dāng)，例如對(duì)于國(guó)家法律的知曉與運(yùn)用能力上，調(diào)查取證上等。因而，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)提倡主張和舉證并行。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的公平性，需要合理分配舉證責(zé)任的行使，同時(shí)，需要進(jìn)一步確立可行的訴訟體系。

和解與調(diào)解制度的適用問題。和解與調(diào)解過程是雙方訴訟實(shí)力經(jīng)過在法律效力面前的充分較量后作出的主觀讓步。環(huán)境公益訴訟因發(fā)起人人民檢察院的特殊性質(zhì)不能使用和解和調(diào)解等機(jī)制。人民檢察院不能夠同意對(duì)方的和解請(qǐng)求和其他第三方的調(diào)解。環(huán)境公益訴訟原告者身份為人民檢察院，人民檢察院參與訴訟，目的是為了保護(hù)環(huán)境公益，環(huán)境保護(hù)的公共性和社會(huì)性決定了沒有任何個(gè)人或單位企圖從訴訟中受益。環(huán)境整體性無法分割，因此保護(hù)環(huán)境是全社會(huì)共同承擔(dān)的責(zé)任。

如果環(huán)境利益受損，則是多人的利益受損，是整個(gè)社會(huì)的利益受損，原告如果尋求和解等程序，只能保全自身利益，無法保全社會(huì)集體利益。調(diào)解過程的實(shí)現(xiàn)是基于其他第三方的公證與主持下完畢的。如果法院已經(jīng)參與一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件，該案件最終結(jié)果為和解或者調(diào)解，那么，當(dāng)后繼有人再受到利益?zhèn)?，法院不再受理此案?！耙话覆欢A”的原則的存在，使其他個(gè)人和團(tuán)體在環(huán)境公益上的利益訴訟則受到阻斷。很多學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為訴訟法和環(huán)境法中關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件中的依法調(diào)解或和解的完善意見設(shè)想并不合理，相關(guān)立法者應(yīng)當(dāng)在深入實(shí)踐過程后對(duì)其加以改善。

訴訟判決承擔(dān)問題。首先，關(guān)于人民檢察院作為原告者身份參與環(huán)境公益訴訟勝訴后的法律后果承擔(dān)問題。當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題實(shí)施意見中已經(jīng)明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟發(fā)起人在發(fā)起訴訟后經(jīng)過人民法院審理后，如果發(fā)起人勝訴，被告一方應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)起環(huán)境資源修復(fù)資金，如果環(huán)境公益訴訟人調(diào)查取證等程序花費(fèi)資金由相關(guān)環(huán)境資源管理職能部門支付，事后應(yīng)由被告方承擔(dān)。

人民檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟方面所付出的檢測(cè)和評(píng)估等資金花費(fèi)，應(yīng)由被告方承擔(dān)。其一，我國(guó)訴訟法律中規(guī)定敗訴方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。其二，被告方對(duì)環(huán)境的損害是環(huán)境公益訴訟費(fèi)用發(fā)生的直接原因，即環(huán)境公益訴訟費(fèi)用是因?yàn)槿嗣駲z察院發(fā)起訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用，因而，被告方敗訴后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由該案件延伸出來的訴訟費(fèi)用。

其次，關(guān)于人民檢察院作為原告者身份參與環(huán)境公益訴訟敗訴后的法律后果承擔(dān)問題。當(dāng)人民檢察院出現(xiàn)敗訴后，原則上，所有資金法非應(yīng)當(dāng)由檢察院承擔(dān)，最終轉(zhuǎn)移為國(guó)家的財(cái)政支出。因?yàn)?，檢察院所代表的是國(guó)家，代表國(guó)家形式具體權(quán)利，保證人民利益不受損害，目的是維護(hù)社會(huì)公共利益，由此所付出的資金費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家的總財(cái)政收入承擔(dān)。

除此以外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，為了減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)和保障環(huán)境民事訴訟的順利進(jìn)行，可以通過對(duì)損害環(huán)境的行為進(jìn)行罰款的方式中獲得罰金，然后建立自然環(huán)境的專項(xiàng)資金。假若環(huán)境公益訴訟的最終利益歸屬于國(guó)家，那么，這一部分收益也應(yīng)當(dāng)放置于環(huán)境保護(hù)資金庫(kù)中，以為自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

管轄與執(zhí)行問題。人民檢察院擔(dān)任此類訴訟案件的原告者身份，區(qū)別于其他原告者主體，因此，筆者設(shè)想如下：此類公益訴訟案件原告者身份和被告者身份的特殊性，因此，適合使用級(jí)別管轄的途徑，由級(jí)別較高的法院進(jìn)行管轄和治理。鑒于環(huán)境公益訴訟原告為人民檢察院，為了保證此類案件審判結(jié)果的公正無私，需要關(guān)注管轄級(jí)別和管轄水平，把此類案件移交給人民檢察院所在地的人民法院，保證案件審理過程中無其他各種形式的行政干預(yù)，確保結(jié)果的公正性。

關(guān)于執(zhí)行問題，筆者做如下考慮：一般情況下，民事訴訟案件的審判結(jié)果發(fā)生效力后，案件當(dāng)事人會(huì)自覺履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，如果當(dāng)事人拒絕履行承擔(dān)后果，那么，法院則會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行，以強(qiáng)制手段要求當(dāng)事人執(zhí)行審判結(jié)果任務(wù)。因此，僅僅在義務(wù)方拒絕履行判決規(guī)定的義務(wù)內(nèi)容的前提下，權(quán)利人才會(huì)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但是，此類案件區(qū)別于一般意義的民事訴訟案件，當(dāng)此類案件發(fā)生效力之后，為了保全國(guó)家的利益不受到更多的損害，法院不會(huì)等待當(dāng)事人自己執(zhí)行，一般情況下，法院會(huì)直接執(zhí)行，并未經(jīng)過申訴方的申請(qǐng)要求。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染與破壞問題受到人們更多的關(guān)注。基于上述背景，環(huán)境訴訟制度的構(gòu)建繼續(xù)得到完善。鑒于環(huán)境公益訴訟參與主體和利益歸屬的特殊性，當(dāng)前，原告者身份一般由人民檢察院承擔(dān)。人民檢察院應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)起保護(hù)廣大群眾所共同生活的自然環(huán)境的責(zé)任，為環(huán)境公益訴訟做更多的貢獻(xiàn)。

（作者分別為渭南師范學(xué)院講師，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生、渭南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授；本文系2015年鐵檢理論課題研究項(xiàng)目“鐵檢機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題研究”和2015教育廳項(xiàng)目“陜西農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵路徑研究—基于服務(wù)業(yè)融合視角的實(shí)證分析”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：中檢協(xié)鐵分會(huì)[2005]5號(hào)、15JK1261）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）