全面深化改革進(jìn)程中的制度執(zhí)行問題探析

高揚(yáng)

【摘要】制度執(zhí)行力是國(guó)家治理能力的集中體現(xiàn)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和前提。然而，隨著社會(huì)價(jià)值選擇日趨多樣化，在以“多元共治”為核心的現(xiàn)代治理理念下，作為實(shí)際制度執(zhí)行者的多元治理主體，易產(chǎn)生違背制度設(shè)計(jì)的初衷來展開治理活動(dòng)的動(dòng)機(jī)，并導(dǎo)致制度執(zhí)行不規(guī)范、不徹底問題在現(xiàn)實(shí)中時(shí)有發(fā)生。解決制度執(zhí)行過程中的委托代理問題，提高制度執(zhí)行力，成為決定國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)加快實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】制度執(zhí)行 治理能力 委托代理

【中圖分類號(hào)】C936 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年2月17日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上，發(fā)表了重要講話，指出“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體”，是“一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。該科學(xué)論斷說明，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，更需要提升制度的執(zhí)行力，使制度的效能在實(shí)際運(yùn)行中真正得以有效發(fā)揮。近年來，隨著改革的日益深化，我國(guó)關(guān)于改革和發(fā)展的各項(xiàng)制度在科學(xué)性上得到了切實(shí)提升，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域的制度建設(shè)穩(wěn)步、有序推進(jìn)，中國(guó)特色的社會(huì)主義制度在整體架構(gòu)和具體安排上均日趨成熟。在這樣一種現(xiàn)實(shí)背景下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，就更主要地取決于各項(xiàng)制度在現(xiàn)實(shí)中能否按照最初所預(yù)設(shè)的那樣得到有效執(zhí)行?？梢哉f，今后在全面深化改革進(jìn)程中，通過提高制度執(zhí)行力，來促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升，成為國(guó)家治理體系全面發(fā)揮其自身應(yīng)有作用，繼而加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。

然而，盡管從總體上來看，自實(shí)施改革開放以來，黨和國(guó)家有關(guān)改革發(fā)展的各項(xiàng)制度在各個(gè)層面都得到了較為有效的執(zhí)行，但是地域大國(guó)、人口大國(guó)等現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的多層級(jí)政府共同治理的架構(gòu)，使得“委托代理問題”一直存在于上下級(jí)的政府關(guān)系之中。其具體表現(xiàn)為，在缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督和問責(zé)等機(jī)制的情況下，作為很多制度的實(shí)際執(zhí)行主體的地方政府，為實(shí)現(xiàn)與作為委托主體的中央政府所“不一致”的最大化目標(biāo)，經(jīng)常出現(xiàn)越權(quán)、缺位等問題，進(jìn)而使得其中的一些制度在執(zhí)行過程中偏離了黨和國(guó)家最初所預(yù)設(shè)的路徑，執(zhí)行不到位、不徹底、甚至完全得不到執(zhí)行等情況時(shí)有出現(xiàn)?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)分權(quán)是理解轉(zhuǎn)型期中國(guó)的基本制度背景①，其不僅一定程度上造成制度執(zhí)行效率的低下和制度效能的更為充分發(fā)揮，而且也影響了改革發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程。積極創(chuàng)新政府職能轉(zhuǎn)變過程中職能部門的管理模式等，能夠有助于提高政府部門在推動(dòng)改革過程中的執(zhí)行力，降低代理成本。②

全面深化改革進(jìn)程中，“多元共治”成為核心的治理理念，除各級(jí)地方政府外，企業(yè)、NGO（非政府組織）以及公眾個(gè)人在很多時(shí)候都成為國(guó)家和社會(huì)的實(shí)際治理主體，也即成為制度的執(zhí)行主體。而隨著社會(huì)價(jià)值選擇越來越多樣化，社會(huì)主體之間在利益訴求、最大化目標(biāo)等方面變得更加復(fù)雜多樣，這無疑助長(zhǎng)了委托代理問題出現(xiàn)的可能性，應(yīng)引起足夠重視。

制度執(zhí)行力與國(guó)家治理能力的內(nèi)在統(tǒng)一

國(guó)家治理能力是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”。如果說國(guó)家治理體系是治國(guó)理政的制度體系的話，那么對(duì)于國(guó)家治理能力，就可理解為國(guó)家和社會(huì)治理主體通過應(yīng)用治理體系而參與治國(guó)理政的能力。遵循著這樣的邏輯，在中國(guó)的語(yǔ)境下，國(guó)家治理能力就是善治背景下多元治理主體應(yīng)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理的能力。這其中，作為治國(guó)理政的各項(xiàng)制度，不僅對(duì)國(guó)家治理體系的架構(gòu)做出了本質(zhì)規(guī)定，而且為國(guó)家和社會(huì)治理主體開展相關(guān)的治理活動(dòng)提供了手段和工具，使相關(guān)治理活動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中的有序展開和推進(jìn)成為了可能。因此，通過不斷完善治國(guó)理政的有關(guān)制度安排，是逐漸搭建起完整的支撐現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的制度結(jié)構(gòu)，以及促進(jìn)國(guó)家治理能力不斷提升和最終走向現(xiàn)代化的必要基礎(chǔ)和前提。

但是應(yīng)該注意的是，現(xiàn)實(shí)中，即便制度設(shè)計(jì)和構(gòu)建得再科學(xué)完善，倘若沒有被國(guó)家和社會(huì)治理主體按照預(yù)定的路徑加以運(yùn)用和實(shí)施，那么制度注定將形同虛設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和發(fā)揮應(yīng)有的效能，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也就無從談起。

另一方面，從內(nèi)涵來看，制度執(zhí)行力就是指制度本身所具有被執(zhí)行落實(shí)的強(qiáng)制力、執(zhí)行效力以及相關(guān)組織在執(zhí)行相關(guān)制度時(shí)的執(zhí)行力量和執(zhí)行效力。③也就是制度執(zhí)行主體對(duì)制度的有力執(zhí)行。因此可以說，制度執(zhí)行力與國(guó)家治理能力兩者之間有著內(nèi)在的統(tǒng)一關(guān)系。更確切地說，強(qiáng)勁的制度執(zhí)行力，是實(shí)現(xiàn)高水平的國(guó)家治理能力的根本前提。

改革進(jìn)程中的委托代理問題

關(guān)于委托代理關(guān)系。20世紀(jì)30年代，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯進(jìn)行的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)所有者兼具企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的身份，存在極大的弊端和隱患，在此基礎(chǔ)上兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“委托代理理論”，倡導(dǎo)將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，使企業(yè)的實(shí)際所有者在保留對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)剩余的索取權(quán)的情況下，將經(jīng)營(yíng)和管理企業(yè)的權(quán)利讓渡給企業(yè)的“實(shí)際管理者”，以促進(jìn)企業(yè)的實(shí)際管理者通過加強(qiáng)管理、改善企業(yè)效率等來實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的最大化。該理論的主要觀點(diǎn)是：委托代理關(guān)系的產(chǎn)生及產(chǎn)生的必要性，在于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的出現(xiàn)。例如，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化，而絕大多數(shù)的社會(huì)資本所有者，由于自身知識(shí)水平，以及能力和精力上的限制，使得其在現(xiàn)實(shí)中沒有能力全面地行使其所有者的權(quán)利。而專業(yè)化的分工，又促進(jìn)了具有專業(yè)知識(shí)和技能的企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)人員的產(chǎn)生，與資本所有者相比，他們更加有能力和精力行使好管理經(jīng)營(yíng)企業(yè)的權(quán)利。

該理論同時(shí)認(rèn)為，在信息對(duì)稱的情況下，代理人的舉動(dòng)和行為是能夠被日常觀察到的。因此作為委托人的企業(yè)所有者，可以根據(jù)其自身所觀測(cè)到的代理人的行為，針對(duì)代理人制定有效的激勵(lì)和約束措施。而在這種情況下，代理人就將按照委托人的意愿展開管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)委托人所期待的最大化目標(biāo)。此后，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派將該理論從企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大到了整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，即認(rèn)為制度制定者和實(shí)施者發(fā)生分離后所可能產(chǎn)生的問題，也可從委托代理關(guān)系的角度加以分析。

但是，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派所開展的相關(guān)研究和論證還發(fā)現(xiàn)，在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人兩者的效用函數(shù)往往是不一致的。例如，作為一個(gè)資本或企業(yè)所有者的委托人，更多是從純粹的經(jīng)濟(jì)利益的角度來考慮問題，因此更主要是追求自身財(cái)富最大化；而作為實(shí)際管理或經(jīng)營(yíng)者的代理人，則更多是從效用的角度來考慮問題，因此所追求得往往是工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間等要素總和最大化。所以，在委托人和代理人之間，必然存在著利益上的沖突和分歧。

進(jìn)一步地，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的有關(guān)研究還發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，信息對(duì)稱的情況是極少的，更多時(shí)候，在委托人和代理人之間，往往存在著較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，而且交易成本又是大于零的。這意味著，為了實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，往往要產(chǎn)生較高的交易成本。所以，因交易成本所帶來的限制，將使得委托人發(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)確地觀察代理人的偏好和行為，繼而制定有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，成為了一種偏離帕累托最優(yōu)的選擇。另一方面，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，代理人會(huì)產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的動(dòng)機(jī)和行為，并最終損害到委托人的最大化利益，也即產(chǎn)生了委托代理問題。

改革中委托代理問題的出現(xiàn)。在央地關(guān)系框架下，應(yīng)該說，委托代理關(guān)系在我國(guó)的政府間長(zhǎng)期存在。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，完全是以行政指令的方式下達(dá)給各級(jí)地方政府，因此在央地關(guān)系中，中央的行政指令是其中的唯一變量，地方政府部門并沒有實(shí)際的決策權(quán)和與中央所不一致的最大化目標(biāo)，其集中的表現(xiàn)就是地方政府并沒有掌握一定的財(cái)權(quán)。因此，地方政府在開展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)活動(dòng)中，與中央所指令的保持著高度一致性。單純就當(dāng)時(shí)的制度效率來看，中央制定的有關(guān)制度，在地方基本得到了切實(shí)而有效的執(zhí)行。

然而，自實(shí)施改革開放以來，央地之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了改變。特別是“放權(quán)讓利”改革，一方面使地方政府承擔(dān)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，另一方面相應(yīng)給予了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和資源分配上的一定決策權(quán)。在這一過程中，中央與地方政府之間的關(guān)系，從單純的“行政隸屬”轉(zhuǎn)變成了“契約關(guān)系”。當(dāng)然，這種契約關(guān)系的形成有其合理性和必要性，實(shí)施改革開放后，面對(duì)越來越多的對(duì)于公共物品和公共服務(wù)的社會(huì)需求，以及面對(duì)眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源、產(chǎn)品等的調(diào)節(jié)和配置，僅僅依靠中央政府部門，注定將是無法實(shí)現(xiàn)的。也正因此，中央通過給予地方一定的權(quán)利并使其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，促成了兩者之間的契約關(guān)系。

與此同時(shí)，在“放權(quán)讓利”改革過程中，央地間的最大化目標(biāo)事實(shí)上也發(fā)生了偏離，對(duì)于中央政府部門而言，更多是從全局出發(fā)，考慮如何實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)利益和社會(huì)福利的最大化；對(duì)于地方政府來講，則更主要是為了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)稅收以至自身收益的最大化。加之當(dāng)時(shí)對(duì)地方政府的考核主要以GDP總量和增長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)，因此地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)無疑進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

而從對(duì)于各種信息的獲取上來看，在中央政府與地方政府之間，現(xiàn)實(shí)中存在著較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱情況，因中央政府獲得地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域的信息往往要面臨較高成本，使得中央政府在委托代理關(guān)系中由于缺乏足夠的信息收集量而處于信息劣勢(shì)；地方政府則憑借其自身的地域優(yōu)勢(shì)掌握著大量的信息，因此處于信息優(yōu)勢(shì)地位。④憑借信息優(yōu)勢(shì)，地方政府經(jīng)常在行為上出現(xiàn)偏離中央政府意愿和初衷的舉動(dòng)，對(duì)中央有關(guān)制度視而不見、執(zhí)行不規(guī)范等情況時(shí)常發(fā)生。

總之，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，存在較為普遍的“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有對(duì)策”“約束有效、監(jiān)督乏力”等制度執(zhí)行不力的問題。⑤如為了實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化，地方政府對(duì)區(qū)域性公共物品和服務(wù)的供給不足，對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)和公共問題采取“不理會(huì)”和“不作為”的態(tài)度，對(duì)區(qū)域性公共資源和設(shè)施采取偏離帕累托最優(yōu)的過度使用等等，以至于在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來了一些較為棘手的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，降低了經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的運(yùn)行效率。

“多元共治”下的制度執(zhí)行難題。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)在十八屆三中全會(huì)被提出，政府、企業(yè)、NGO、社會(huì)公眾等作為治理主體的身份越來越得到強(qiáng)化，在這樣的背景下，國(guó)家治理體系中的委托代理關(guān)系變得更加復(fù)雜，其不僅存在于不同層級(jí)的政府之間，而且存在于政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織、政府與公眾等不同的國(guó)家和社會(huì)治理主體之間。當(dāng)然，這種“多元共治”的治理格局，不僅有利于引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與治理活動(dòng)，而且有利于更為廣泛地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源。

然而，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在近年來的飛速發(fā)展，并沒有解決社會(huì)上所存在的信息不對(duì)稱問題，雖然高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)使得信息的獲取變得更加便捷，但面對(duì)海量信息，人們?cè)陂喿x方式上卻逐漸出現(xiàn)了碎片化傾向。不同社會(huì)個(gè)體之間，所獲取和掌握的信息往往不同。近年來不斷波動(dòng)的中國(guó)股市，就是信息不對(duì)稱問題的直接體現(xiàn)。

與此同時(shí)，多元化的時(shí)代，不同社會(huì)個(gè)體之間的價(jià)值判斷和選擇日趨多樣化，也并非單純地追求經(jīng)濟(jì)意義上的利益最大化。相比之下，其更多是從效用最大化的角度來作出決策和行為，而且其自身的效用函數(shù)，也包含了越來越多的具有個(gè)性化特征的要素和變量。這使得有關(guān)制度被制定后，相關(guān)治理主體往往會(huì)有意識(shí)地按照自身最大化的目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行選擇性執(zhí)行，并造成制度執(zhí)行不力問題?，F(xiàn)今社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域甚至各行各業(yè)，其制度化建設(shè)、法制化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，制度的空白點(diǎn)越來越少，但是制度的執(zhí)行效果卻不甚理想。⑥

提高制度執(zhí)行力的對(duì)策措施

激活“沉睡”的制度，高效、規(guī)范地執(zhí)行富有“生命力”的制度，唯此才能在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)制度的真正效能，以更為有效地推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。具體而言，為有效解決委托代理問題，提高制度執(zhí)行力，可從以下三方面著手。

提升制度執(zhí)行的可操作性。制度執(zhí)行過程中所必須要付出一定成本的現(xiàn)實(shí)，是影響制度執(zhí)行力的重要因素之一，故而也成為影響制度最終發(fā)揮其自身應(yīng)有效力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。因此當(dāng)制度被設(shè)計(jì)和構(gòu)建出來以后，有關(guān)部門要在制度的運(yùn)作機(jī)制、制度執(zhí)行主體的配置等方面做出科學(xué)、明確、具體的安排和規(guī)定，以此降低制度執(zhí)行成本，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理主體規(guī)范、高效地執(zhí)行相關(guān)制度。

強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。雖然新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)了以道德為核心的非正式制度在規(guī)范個(gè)體行為方面的重要性，但僅靠道德上的自律和自覺，并不能從根本上解決制度執(zhí)行不力的問題，特別是在當(dāng)前人們價(jià)值選擇更加趨于多元化的社會(huì)背景下。強(qiáng)化和完善相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，通過加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過程公正性、規(guī)范性等方面的考量，是非常重要的。當(dāng)然，為提高問責(zé)的信度，可在落實(shí)問責(zé)機(jī)制的過程中實(shí)行程序透明化和問責(zé)結(jié)果公開化，并鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督和問責(zé)。

建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。隨著社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化的日趨深化，對(duì)于制度的執(zhí)行，也往往需要多個(gè)部門和主體之間展開合作，共同推進(jìn)，單靠某一部門來執(zhí)行制度的時(shí)代已然成為了過去。而一旦某個(gè)部門或主體出現(xiàn)制度執(zhí)行不力的情況，就會(huì)導(dǎo)致整體的制度實(shí)施路徑偏離既定的方向。與此同時(shí)，在多個(gè)部門和主體共同參與制度執(zhí)行的情況下，相互依賴和推卸責(zé)任的心態(tài)也很可能導(dǎo)致搭便車情況的出現(xiàn)。為此，通過建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，一方面能夠保證各部門和主體之間展開通力協(xié)作與配合，另一方面能夠激發(fā)各部門和主體相互監(jiān)督的積極性。

（作者單位：中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院）

【注釋】

①陳碩，高琳：“央地關(guān)系：財(cái)政分權(quán)度量及作用機(jī)制再評(píng)估”，《管理世界》，2012年第6期。

②方強(qiáng)：“政府職能轉(zhuǎn)變過程中的職能部門管理模式創(chuàng)新”，《管理世界》，2014年第12期。

③莫勇波，張定安：“制度執(zhí)行力：概念辨析及構(gòu)成要素”，《中國(guó)行政管理》，2011年第11期。

④高燕妮：“試論中央與地方政府間的委托—代理關(guān)系”，《改革與戰(zhàn)略》，2009年第1期。

⑤麻寶斌，段易含：“再論制度執(zhí)行力”，《理論探討》，2013年第2期。

⑥李拓，童澤林：“制度執(zhí)行力：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2014年第3期。

責(zé)編/王坤娜