芻議政商旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象

陳天祥

【摘要】中西政商交流的最大區(qū)別在于，前者基本上是一個單向度的流動，而后者則具有明顯的雙向流動的特征。人才在政商間轉(zhuǎn)換本來無可厚非，但在中國這一現(xiàn)象倍受國人關(guān)注，究其原因，可能在于存在不健康的人員流動和轉(zhuǎn)換。文章認(rèn)為，最需要做的是疏通非公共部門向公共部門人員流動的渠道，使傳統(tǒng)的單向流動向雙向流動轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】政商交流 職務(wù)轉(zhuǎn)換 交流機制 治理

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中西政商轉(zhuǎn)換的主要區(qū)別

在現(xiàn)代公務(wù)員制度建立以前，比如美國，政府部門的職務(wù)安排實際上是一種“政黨分肥”制度。每次政府換屆后，由競選中獲勝的政黨壟斷政府部門的工作崗位，它根據(jù)競選期間助選人的貢獻(xiàn)而將政府職位進(jìn)行“論功行賞”。每次的政黨輪替都會導(dǎo)致原有政府部門人員的大量外流，不利于政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。后來，實行了公務(wù)員制度，對公務(wù)員進(jìn)行分類管理，即將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類。政務(wù)官承擔(dān)政治責(zé)任，隨政黨進(jìn)退而進(jìn)退，而事務(wù)官則實行職務(wù)常任制。事務(wù)官只要沒有重大的過錯，政府就不能隨意解雇他們。職務(wù)常任制可以在一定程度上保證政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。此后，政府部門的雇員與社會人員之間流動的范圍變得比過去小了，主要局限在政務(wù)官和一些主動辭職離開政府部門的人員。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家在凱恩斯主義國家干預(yù)經(jīng)濟理論的影響下，政府規(guī)模普遍擴張，政府工作人員也出現(xiàn)了較大規(guī)模的增長，不少國家出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫和人浮于事的現(xiàn)象。這個時期，公私部門之間的人員流動特征主要是從企業(yè)和社會向政府部門流動。

20世紀(jì)70年代末80年代初，西方國家掀起了一場大規(guī)模的政府改革運動，后來被人們稱為新公共管理運動，其主要特征是強調(diào)政府向企業(yè)和市場學(xué)習(xí)，利用企業(yè)的競爭機制改造政府。在這場運動中，大多數(shù)國家都利用公共服務(wù)外包的方式，并掀起了國有企業(yè)的民營化浪潮，以實現(xiàn)政府的“卸載”，為此，需要縮小政府機構(gòu)規(guī)模，裁減多余的政府工作人員。而欲利用市場機制改造政府就需要讓一些有市場運營經(jīng)驗的企業(yè)界人士來充實公務(wù)員隊伍。在這種情況下，必須對傳統(tǒng)的國家公務(wù)員制度進(jìn)行改造，首當(dāng)其沖的便是職務(wù)常任制。在英國，從20世紀(jì)80年代起，對大多數(shù)執(zhí)行局的負(fù)責(zé)人采取合同聘任的方式，變常任制為任期制。由此，加劇了政府與外部組織之間的人員流動。有人形容在撒切爾夫人時代，有企業(yè)管理經(jīng)驗的人士在政府部門有更多的晉升機會。此外，政府還大量雇用一些臨時性雇員。這樣，在政府部門，由過去相對單一的人事制度即公務(wù)員制度逐漸向多元化的人事制度轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會組織之間較大規(guī)模的人員交互流動的現(xiàn)象。筆者曾在英國有一段學(xué)習(xí)經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)很多授課教師的社會經(jīng)驗非常豐富，他們不僅有在政府部門的任職經(jīng)歷，亦有在企業(yè)、社會組織、咨詢機構(gòu)和高校的任職經(jīng)歷，這可以從一定程度上窺視到公私部門之間暢通的人員轉(zhuǎn)換機制。公私之間人員的頻繁交流，有利于促進(jìn)不同人群之間的換位思考，從而產(chǎn)生更多的合作和互動，共同促進(jìn)社會的進(jìn)步。

中國的情況則與西方不同。長期以來，受封建專制思想的影響，中國社會普遍存在較嚴(yán)重的官本位思想，如“學(xué)而優(yōu)則仕”思想，政府部門與社會其他行業(yè)之間的人員流動并不多見。新中國成立初期，中國未實行公務(wù)員制度，對很多人來說，能到政府機構(gòu)任職是最好的職業(yè)選擇，其次是到企業(yè)任職（多為公有制企業(yè)）。在高度集中的計劃體制下，企事業(yè)單位管理與政府管理沒有根本性的差別，企事業(yè)單位中的管理人員與政府工作人員一樣，都統(tǒng)稱為干部，它們之間的人員交流本質(zhì)上屬于干部交流的性質(zhì)，服從于干部任用的需要。因此，嚴(yán)格來說，這種交流不是真正意義上公私之間的人員交流，而是一種典型的體制內(nèi)人員交流。

改革開放以后，隨著干部人事制度改革的漸次推進(jìn)，人員在不同行業(yè)之間的流動逐漸松動，除了原有的體制內(nèi)的流動外，其他類型的人員流動開始增多起來，大致來說可以分為兩個階段。第一階段，是從20世紀(jì)70年代末到90年代初。隨著非公企業(yè)的大量出現(xiàn)，存在大量的人才需求，導(dǎo)致一些國有企業(yè)人員向私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)流動，而從政府部門向非公部門流動的人員規(guī)模則相對較小。第二個階段，是20世紀(jì)90年初至今。一方面，隨著國企的改制，原來在國有企業(yè)任職的大量人員流向非公企業(yè)；另一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，市場的吸引力進(jìn)一步增強，導(dǎo)致一部分的政府機關(guān)工作人員（公務(wù)員）辭職到非公企業(yè)任職，又被稱為“下海”。進(jìn)入21世紀(jì)，從政府部門向非公部門的人員流動變得更加頻繁，官員跳槽到企業(yè)的相關(guān)新聞不時見諸于報端。尤其是近年來，國家加大了廉潔政府的建設(shè)力度，不斷規(guī)范政府機關(guān)的權(quán)力運作過程，灰色權(quán)力地帶大為減少，使一些人欲通過非正當(dāng)?shù)臋?quán)力運作而獲得豐厚回報的期望落空，從而進(jìn)一步加劇了政府部門任職者向非公企業(yè)的流動。

20世紀(jì)90年代初，我國開始施行國家公務(wù)員制度，“凡進(jìn)必考”，政府工作崗位逐漸向社會開放，一些基層公務(wù)員的招錄條件更是明文規(guī)定報考者需要有基層工作經(jīng)驗，包括在企業(yè)和其他非公部門的任職經(jīng)驗，從而促進(jìn)了社會各界人員向政府部門的流動。但在人們眼中，這種基層公務(wù)員面向社會公開招錄的情況并非是典型意義上的人才在公私之間的流動。典型意義上的公私之間的人員流動是指具有一定層級的人員的交互流動。目前，除了前述的由政府部門向非公部門流動外，由非公部門向政府部門流動則極為少見，因為它受制于干部管理體制。根據(jù)現(xiàn)有的公務(wù)員管理相關(guān)制度的規(guī)定，主任科員以下級別的公務(wù)員崗位出現(xiàn)空缺時，由公開考試錄用進(jìn)行填補，而主任科員以上級別的公務(wù)員的職位空缺，除了通過下級公務(wù)員晉升填補外，還可以從其他部門調(diào)任，基本上是從事業(yè)單位和國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部中調(diào)任，這實際上仍然屬于體制內(nèi)的人員流動。此外，我國的公務(wù)員制度與西方國家公務(wù)員制度存在一個重大的差別，即不將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。但我們存在政府組成人員與非政府組成人員、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員這樣的劃分，政府組成人員與非政府組成人員之間、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員之間可以相互轉(zhuǎn)換任職。也就是說，在我國不存在從非公部門向公共部門調(diào)任的制度空間。

綜上所述，中國政商旋轉(zhuǎn)門與西方政商旋轉(zhuǎn)門的最大區(qū)別在于，前者基本上是一個單向度的流動，而后者則具有明顯的雙向流動的特征。

不健康政商轉(zhuǎn)換的弊端

人才在政商間轉(zhuǎn)換本來無可厚非，但在中國，這一現(xiàn)象受到原因在于存在著不健康的人員流動和轉(zhuǎn)換。人們用“政商旋轉(zhuǎn)門”來形容一些人通過職業(yè)轉(zhuǎn)換謀取不當(dāng)利益，使這一詞語被污名化而成為貶義了。大致來看，目前不健康的政商旋轉(zhuǎn)門主要存在以下弊端：

第一，存在嚴(yán)重的利益輸送，以權(quán)謀私，為腐敗留下重大隱患。一段時期以來，不少政府官員和其他公職人員尤其是承擔(dān)一些決策責(zé)任或者參謀責(zé)任的人員到上市公司或其他企業(yè)擔(dān)任獨立董事，或者辭職后到原與其有工作業(yè)務(wù)聯(lián)系的企業(yè)擔(dān)任管理職務(wù)，或者為了規(guī)避公務(wù)員管理的有關(guān)法律規(guī)定而采取迂回的策略變相到這些企業(yè)任職。凡此種種就極有可能存在利益輸送，如利用官員的身份或與官員身份相關(guān)的信息優(yōu)勢，在諸如稅務(wù)、金融、管制、財政支持等方面為所任職的企業(yè)謀取利益，或者讓這些企業(yè)獲得比其他企業(yè)更多的信息便利，提前進(jìn)入或退出某些市場領(lǐng)域規(guī)避風(fēng)險而獲得“壟斷租金”作為回報，企業(yè)會為這些官員或離職官員提供豐厚的報酬，從而助長了腐敗現(xiàn)象或變相腐敗。一些官員雖然不掌握決策權(quán)力，但卻擁有重要的人際資源，可以為企業(yè)打通與政府之間的溝通渠道，方便企業(yè)去政府部門“尋租”，而具有了利用價值。對于大多數(shù)公務(wù)員而言，其專業(yè)優(yōu)勢是從事公共政策的制定和執(zhí)行，而對企業(yè)的經(jīng)營活動則是十足的門外漢。企業(yè)為什么會向你伸出橄欖枝呢？不是因為你懂得企業(yè)經(jīng)營和管理方面的知識和能力，而是看中了你身上所蘊含的某種能為企業(yè)帶來利益的權(quán)力和人際資源。因此，從根本上來說，不健全的政商旋轉(zhuǎn)門是通向政商勾結(jié)和錢權(quán)交易的腐敗之門。

第二，導(dǎo)致企業(yè)之間的不平等競爭，破壞市場環(huán)境。一個好的市場競爭環(huán)境應(yīng)該是所有企業(yè)在法律面前一律平等的環(huán)境，彼此之間憑實力贏得競爭優(yōu)勢。但在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門環(huán)境下，某些企業(yè)因與某些官員之間的非正常關(guān)系而獲得了在政策、信息和其他資源要素的便利條件而在競爭中取勝，而其他企業(yè)則由于沒有這些便利而增加了交易費用甚至被淘汰。久而久之，企業(yè)會群起效仿，將精力用于投機鉆營上，而不是努力增加自身產(chǎn)品的技術(shù)含量、提高勞動生產(chǎn)率和改善管理經(jīng)營機制。如果任由這種趨勢蔓延，整個市場將會失去活力，淪為公權(quán)力的俘虜。

第三，導(dǎo)致公共政策的失敗。在市場經(jīng)濟體制下，政府不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，但可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控，如制定市場準(zhǔn)入門檻、規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通過日常的監(jiān)管查處一些違法經(jīng)營行為、通過建立退出機制凈化市場環(huán)境等。但欲使這些宏觀調(diào)控手段發(fā)揮建設(shè)性作用，需要依賴具有公共理性和公共精神的公正廉明的政府工作人員。但在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門下，官員與企業(yè)之間有了利益關(guān)聯(lián)，將會導(dǎo)致公共政策的失敗，包括為某些企業(yè)量身定做市場準(zhǔn)入門檻，不管是放低門檻還是提高門檻都以關(guān)聯(lián)企業(yè)的利益為轉(zhuǎn)移；有意讓某個企業(yè)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使它凌駕于行業(yè)同仁之上；在日常監(jiān)管中，通過事前通風(fēng)報信、事后公關(guān)行賄等方式逃脫違法處罰；置違法經(jīng)營活動于不顧，使退出市場機制形同虛設(shè)等等。

第四，毒化了公務(wù)員的為官心態(tài)，惡化了商業(yè)人才的成長環(huán)境。由于存在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門，使一些掌握資源配置權(quán)力的部門任職者存在順暢的職業(yè)轉(zhuǎn)換通道而左右逢源，公務(wù)員便會熱衷于向這些熱門部門和職位流動。同時，由于政商旋轉(zhuǎn)門帶來的利益和好處在很多時候比直接受賄等更少受到法律的規(guī)范，多屬于灰色地帶，從而使一些官員在獲得利益交易后而更加心安理得和有恃無恐。如果聽任這種“門”繼續(xù)旋轉(zhuǎn)下去，必將助長“官而優(yōu)則商，官而優(yōu)則富”的為官心態(tài)，而喪失公共責(zé)任。它也會毒化商業(yè)人才的成長環(huán)境，因為企業(yè)管理人才發(fā)現(xiàn)，自己再能干也不如政府官員的權(quán)力管用，而使他們灰心喪氣，或者助長他們攀附權(quán)勢的企圖。

如何治理不健康的政商旋轉(zhuǎn)門

第一，加強法制建設(shè)，清晰界定公職人員與企業(yè)從業(yè)人員之間職務(wù)轉(zhuǎn)換的界限。除了要嚴(yán)格禁止在職公務(wù)員在企業(yè)和經(jīng)營性組織兼職外，重點應(yīng)完善公務(wù)員辭職后的任職約束規(guī)定?，F(xiàn)有公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員辭去公職或退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。這只是原則性的規(guī)定，存在一些模糊地帶，如對“直接相關(guān)”的理解存在很大的伸縮性和任意解釋的空間。如果離職后到與原工作業(yè)務(wù)相關(guān)的企業(yè)任虛職或一些榮譽性的職務(wù)，或者變相任職，其可能產(chǎn)生的利益輸送效果與正式任職可能產(chǎn)生的利益輸送沒有根本性的區(qū)別，但法律卻沒有對這種情況予以關(guān)注。因此，應(yīng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定。比較可行的辦法是采取列舉的方式，規(guī)定若干種不能任職的情形，減少任意解釋的空間。

第二，加大對違法任職者的處罰力度。目前的公務(wù)員法規(guī)定，對公務(wù)員違反離職后的任職規(guī)定者，由其原所在機關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。這一規(guī)定明顯處罰過輕，違法成本過低，起不到應(yīng)有的震懾作用。在國外，如法國、韓國等，類似行為可能會受到刑事處罰。因此，應(yīng)采取適度從嚴(yán)的原則，盡快修改和完善對違法任職方面處罰的法律規(guī)定。同時，加強對離職公務(wù)員的監(jiān)督，相關(guān)公務(wù)員主管部門應(yīng)對離職公務(wù)員任職情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)違反公務(wù)員離職后的任職規(guī)定者，一律予以嚴(yán)厲制裁。還應(yīng)加強相關(guān)方面的宣傳工作，讓廣大人民群眾知曉公務(wù)員離職后并不意味著依附在其身上的權(quán)益自動消失，還有可能利用原有權(quán)力從事腐敗活動，從而使他們加入到監(jiān)督活動中來，做到天網(wǎng)恢恢、疏而不漏。

第三，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，增加公共政策的透明度和社會參與度。政商旋轉(zhuǎn)門的核心議題是防范利益輸送。政商之間通過職務(wù)轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生不當(dāng)勾連，根本的原因是公共政策的透明度不夠，沒有實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。因此，欲堵住這一漏洞，根本之道還在于增加公共政策的透明度，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。例如，在產(chǎn)業(yè)重大政策出臺前，如果能進(jìn)行廣泛和深入的調(diào)研，讓利益相關(guān)者都有發(fā)表意見的機會，減少黑箱操作的空間，從而避免公共政策被某種利益集團所左右的現(xiàn)象。同時，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法過程的透明化也會使那些利用官方人脈資源而獲得特殊利益的行為無以遁形，進(jìn)而堵住了政商旋轉(zhuǎn)的不正之門。

第四，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府干預(yù)經(jīng)濟活動的空間，從而減少因旋轉(zhuǎn)門而帶來的對市場的干擾。當(dāng)絕大多數(shù)資源可以由市場調(diào)節(jié)時，意味著官員手中權(quán)力的削減，也就減少了因旋轉(zhuǎn)門而產(chǎn)生的尋租空間。到那時候，一個健全的政商旋轉(zhuǎn)門將會呈現(xiàn)在公眾面前。目前的一個可行辦法是，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，清晰界定政府與市場、政府與社會的界限，然后對行政審批事項進(jìn)行清理，減少行政審批項目。與此同時，規(guī)范行政審批程序，公開審批標(biāo)準(zhǔn)，從而做到“無差別審批”，即只要達(dá)到審批條件，任何人都能獲得審批，而不需要求人辦事，也就減少了因?qū)徟l(fā)生的腐敗機會。

第五，完善不同部門之間的人員交流機制。目前，最需要做的是疏通非公共部門向公共部門的人員流動的渠道，使傳統(tǒng)的單向流動向雙向流動轉(zhuǎn)變。可以從以下幾個方面尋求突破：積極探索聘任制公務(wù)員的運用和推廣。2006年開始施行的公務(wù)員法，明確規(guī)定了可以實行聘任制公務(wù)員制度，目前該制度只在很小的范圍內(nèi)試驗。應(yīng)該盡快總結(jié)其經(jīng)驗，并加以適當(dāng)推廣，從而促進(jìn)從非公部門向公共部門的人員流動。進(jìn)一步推廣政府雇員制度，將這種市場化的用人機制成為政府部門的一種常態(tài)化的用人制度。增加臨時性雇員的數(shù)量。做實事業(yè)單位的職員制度，并在廣大的范圍內(nèi)推行。為此，解決職員與政府部門人員之間的身份轉(zhuǎn)換問題是當(dāng)務(wù)之急。完善相關(guān)的配套措施，例如社會保障制度，解決公私之間任職轉(zhuǎn)換人員的后顧之憂。

責(zé)編 /張曉