邁向善治：中國(guó)城市治理轉(zhuǎn)型

劉彥平

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，城市問(wèn)題和城市管理挑戰(zhàn)日漸凸顯，我國(guó)的城市管理實(shí)踐開(kāi)啟了“從政府到治理”的探索和轉(zhuǎn)型。然而學(xué)界普遍認(rèn)為，我國(guó)城市治理在取得顯著進(jìn)步的同時(shí)，還存在著大量的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，直接或間接地阻礙著我國(guó)城市邁向善治的進(jìn)程。

2014年2月，習(xí)近平總書記發(fā)表了關(guān)于“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要講話。2014年10月，十八屆四中全會(huì)正式發(fā)布了中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的藍(lán)圖正變得日益清晰。在此背景下，探討并進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)城市治理的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，已成為擺上日程的時(shí)代課題。

革新法治觀念，推進(jìn)依法治市

依法治市就是要使憲法和法律成為城市社會(huì)體系的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，將城市管理及城市生活的各主體的行為納入法律軌道。首先，要扭轉(zhuǎn)“人治”觀念和官本位意識(shí)，樹立民主、法治、平等、自由等社會(huì)主義核心價(jià)值觀。依法治市的重點(diǎn)是通過(guò)法律治權(quán)，而不是政府“依法治民”，要通過(guò)法律界定城市政府各部門的權(quán)限，并規(guī)定權(quán)力的具體內(nèi)容、分配及行使程序等，對(duì)權(quán)力進(jìn)行管理、監(jiān)督與控制，使公權(quán)力與其責(zé)任相符并在法律范圍內(nèi)運(yùn)行。其次，應(yīng)制定和完善城市治理的法律、法規(guī)體系，加強(qiáng)城市的地方立法工作，包括制定新法，修訂舊法和廢除惡法等。如在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市生態(tài)、城市公共秩序、城市社區(qū)居民自治、城市公共參與、城市社團(tuán)管理、城市減貧、城市弱勢(shì)群體保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化等領(lǐng)域，形成盡可能完善的城市治理法規(guī)體系，為真正開(kāi)創(chuàng)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的城市法治新格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

改革政府管理，推行政府治理

政府是城市治理結(jié)構(gòu)中最重要的主體之一，推進(jìn)政府管理改革是城市治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。一方面，要樹立“社會(huì)本位”和“公共利益導(dǎo)向”的行政觀念。政府發(fā)揮“掌舵”而不是“劃槳”的作用，進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，有效遏制政府職能“缺位”“錯(cuò)位”與“越位”的現(xiàn)象。另一方面，要探索和構(gòu)建彈性化和整合化的行政架構(gòu)。包括縱向分權(quán)和橫向整合，同時(shí)容納、擴(kuò)大第三部門和市民參與城市公共事務(wù)和公共決策，改變壓力型體制為合作型體制。此外，改變過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的管理模式，設(shè)定綜合性、可持續(xù)的城市發(fā)展目標(biāo)，包括城市經(jīng)濟(jì)、城市社會(huì)、城市文化、城市建設(shè)、城市環(huán)境以及政府治理能力等方面的指標(biāo)體系，有效發(fā)揮城市政府的公共行政功能。

促進(jìn)社會(huì)組織，發(fā)展社會(huì)治理

促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，是中國(guó)城市治理走向善治的必然途徑。然而目前中國(guó)城市社會(huì)還非常弱小，各類非政府組織、非營(yíng)利組織、民間中介組織等普遍存在規(guī)模實(shí)力小、資金缺乏、能力不強(qiáng)、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等問(wèn)題，亟須給以法律、政策以及輿論支持。一方面，要制定營(yíng)造有利于公民社會(huì)發(fā)育和發(fā)展的環(huán)境，通過(guò)法律保障、政府轉(zhuǎn)型、政策鼓勵(lì)和資源配置來(lái)促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，支持并鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行真正的自主、自治，限制政府權(quán)力、鼓勵(lì)民間組織積極參與城市公共事務(wù)、分擔(dān)部分城市管理的功能等，有效擴(kuò)展第三部門的發(fā)展空間以及相應(yīng)的資源。另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)組織的自身建設(shè)，切實(shí)提高其社會(huì)治理能力。

擴(kuò)大公民參與，增強(qiáng)公民責(zé)任

城市善治意味著政府與公民的良好合作，所以要切實(shí)提高公民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)、參與熱情和參與能力，保障公民的民主參與權(quán)利。首先，將傳統(tǒng)的“老百姓意識(shí)”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代“公民意識(shí)”，包括公民權(quán)意識(shí)、民主意識(shí)、憲法意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和納稅人意識(shí)等，大力推行公民意識(shí)的宣傳和教育。其次，完善公民民主權(quán)利的保障制度，進(jìn)一步落實(shí)憲法賦予公民的權(quán)利并規(guī)范公民參與行為。包括推行公民參與的協(xié)商對(duì)話制度，不斷開(kāi)辟新的民主參政渠道，包括積極發(fā)展并創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)新媒體作為信息溝通和參與途徑的作用等。使公民參與制度化、規(guī)范化、程序化，保障參與的有序和有效。最后，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民有序參與。

規(guī)范公私協(xié)作，提升治理效益

公私協(xié)作（PPP）是政府公共行政、私人部門效率和公民社會(huì)參與的結(jié)合體，意在達(dá)成公私部門單獨(dú)所不能達(dá)成的目標(biāo)。當(dāng)前PPP模式得到各界、各領(lǐng)域的高度重視。一方面，鼓勵(lì)合作目標(biāo)的綜合化和合作主體的多元化，改變公私協(xié)作就是為城市建設(shè)籌集資金的片面認(rèn)識(shí)。公私協(xié)作的目標(biāo)是提升公共管理和公共服務(wù)效率，內(nèi)容應(yīng)廣泛涉及城市管理和發(fā)展。合作的重點(diǎn)除了資金和資源的協(xié)同外，還包括知識(shí)、能力和信息的協(xié)同。另一方面，要制定和完善公私協(xié)作的配套政策和協(xié)調(diào)，通過(guò)合資、托管、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)或政府采購(gòu)等模式，加強(qiáng)公私合作的有效性和規(guī)范化，特別是合作中的契約規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)公平和程序透明，設(shè)計(jì)并不斷創(chuàng)新增加透明度和彼此信任的機(jī)制。

強(qiáng)化社區(qū)自治，構(gòu)筑和諧基礎(chǔ)

城市社區(qū)治理是城市治理的根基，是城市公民意識(shí)的搖籃，也是城市公民社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。為此，要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，改進(jìn)社區(qū)管理模式。改變政府在社區(qū)管理中的強(qiáng)勢(shì)一元化領(lǐng)導(dǎo)格局，促進(jìn)社區(qū)管理模式由垂直型權(quán)力運(yùn)作向政府、社區(qū)組織、非營(yíng)利組織、社區(qū)成員單位及社區(qū)居民之間協(xié)商合作的橫向網(wǎng)絡(luò)型模式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社區(qū)的能動(dòng)性和自主性。不斷完善社區(qū)居民自治組織，創(chuàng)新現(xiàn)代社區(qū)管理體制，使社區(qū)自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督落到實(shí)處。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一治

逐步破除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度，是城市管理體現(xiàn)公共價(jià)值、走向和諧善治的必經(jīng)之路。這涉及新型城鎮(zhèn)化的制度支撐體系的改革與創(chuàng)新，包括戶籍制度、土地制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度、住房制度、公共產(chǎn)品分配等全方位的制度改革。當(dāng)然，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展也要避免陷入三個(gè)誤區(qū)：即城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)一樣，就是消滅農(nóng)村、消滅農(nóng)民，就是搞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實(shí)行城鄉(xiāng)一治，目的是謀求城市與鄉(xiāng)村共贏。

創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)，推行區(qū)域治理

中國(guó)特殊的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式導(dǎo)致地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等多種弊端，加劇了區(qū)域無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，降低了區(qū)域公共品供給效率。因此，要積極探索區(qū)域治理的有效模式。如建立發(fā)展論壇、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度等多樣化、多層次的區(qū)域治理組織模式，創(chuàng)新區(qū)域治理的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制。當(dāng)前，長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭、京津冀等區(qū)域協(xié)同發(fā)展治理的探索，具有重大的政策實(shí)驗(yàn)意義。相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真觀察、總結(jié)、研究和推廣。

總之，城市治理轉(zhuǎn)型是我國(guó)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，應(yīng)作為我國(guó)當(dāng)前地方管理改革的重大議題予以大力推進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）