聯(lián)合國2015年后全球發(fā)展議程：從理念到實踐

陳迎

2000年9月，秉承聯(lián)合國會議和首腦會議精神，第55屆聯(lián)合國大會召開千年峰會，各國首腦齊聚一堂，通過了《聯(lián)合國千年宣言》。各國承諾將建立新的全球合作伙伴關(guān)系，以降低極端貧窮人口比重，并設(shè)立了一系列以2015年為最后期限的目標，即“千年發(fā)展目標”。由于千年發(fā)展目標即將于2015年到期，聯(lián)合國啟動了2015年后發(fā)展議程的國際進程，各種討論、磋商和談判十分活躍。2015年后發(fā)展議程在理念上有何新變化，在實踐中如何落實可持續(xù)發(fā)展目標，談判熱點及其未來走向等問題受到各國政府和國際社會的高度關(guān)注。

“千年發(fā)展目標”的制定和實施

《聯(lián)合國千年宣言》為人類在新世紀的發(fā)展指明了方向，確定了任務(wù)，特別強調(diào)了減少極端貧窮狀況，促進每一個人實現(xiàn)發(fā)展權(quán)，并使全人類免于匱乏。“千年發(fā)展目標”以發(fā)展與消除極端貧困為中心確定了八大重點領(lǐng)域[1]和21個可操作的具體目標，在2002年南非約翰內(nèi)斯堡舉行的世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，得到與會各國代表的充分肯定。各發(fā)展中國家紛紛制定實施千年發(fā)展目標的國家戰(zhàn)略，聯(lián)合國定期發(fā)布報告，評估各項目標的實施情況，推動千年發(fā)展目標的實現(xiàn)。不同地區(qū)或國家也發(fā)布各自千年發(fā)展目標實施情況的報告。

2014年聯(lián)合國發(fā)布《聯(lián)合國千年發(fā)展目標報告（2014）》[2]，評估全球落實千年發(fā)展目標的進展。報告顯示，全球貧困人口減半的目標已比預(yù)定的2015年提前完成。發(fā)展中地區(qū)90%的兒童正在享受初等教育，男女兒童入學(xué)率的差距已減小。在與瘧疾和肺結(jié)核作斗爭方面也已取得巨大的成績，各項健康指標都有所提高。過去20年間，兒童五歲前死亡的可能性減少了近一半。這意味著每天有約1.7萬名兒童得救。無法獲得改善水源的人口減半的目標也已實現(xiàn)。通過各方一致和集中的努力，許多具體目標已完成，挽救了很多人的生命，改善了很多人的生活。盡管如此，聯(lián)合國千年發(fā)展目標總體議程仍未完成。例如，全球二氧化碳排放繼續(xù)呈上升趨勢，2011年比1990年的水平高出近50%。全球每年喪失數(shù)百萬公頃的森林，許多物種瀕臨滅亡，可再生的水資源也變得更為稀缺，因此非常有必要加大努力，實現(xiàn)千年發(fā)展目標的全部具體目標。

中國在落實千年發(fā)展目標方面取得了令世界矚目的成就，大約每三年對實施情況進行一次全面的評估。2013年9月，中國發(fā)布了《中國實施千年發(fā)展目標進展情況報告（2013）》[3]，全面介紹了自2010年以來中國推進落實各項千年發(fā)展目標的情況。根據(jù)報告，目前中國已提前完成千年發(fā)展目標提出的實現(xiàn)減貧、饑餓人口減半、普及初級教育、消除中小學(xué)教育性別歧視、降低五歲以下兒童死亡率、防控結(jié)核病和瘧疾、提供安全飲用水和基本環(huán)衛(wèi)設(shè)施等七個發(fā)展指標，在促進充分就業(yè)、防治艾滋病等目標上取得積極進展，并在南南合作框架下向其他發(fā)展中國家提供了力所能及的幫助。報告同時也指出，中國仍然是發(fā)展中國家，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，還有近億貧困人口，全面實現(xiàn)千年發(fā)展目標仍需付出艱苦不懈努力。

盡管在全球?qū)用媲臧l(fā)展目標尚未完全實現(xiàn)，各地區(qū)和國家進展也不平衡。但千年發(fā)展目標畢竟取得了一些積極進展，是發(fā)展領(lǐng)域國際合作的重要成果。除了發(fā)展中國家自身的努力和發(fā)達國家提供發(fā)展援助之外，聯(lián)合國始終不遺余力在國際社會推進各項目標的落實，做出了巨大貢獻。此外，非政府組織也為推動千年發(fā)展目標的落實發(fā)揮了非常重要的作用。

“2015年后發(fā)展議程”的全球大討論

發(fā)展關(guān)系著全人類的未來。聯(lián)合國啟動2015年后發(fā)展議程的國際進程以來，全球在多個層面圍繞該議題掀起了一場聲勢浩大的討論。

參與討論的首先是各國政府，討論的平臺除了聯(lián)合國大會之外，還新建了可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組就可持續(xù)發(fā)展目標進行談判；在繼承和擴展原有21世紀議程下的可持續(xù)發(fā)展委員會基礎(chǔ)上建立了高級別可持續(xù)發(fā)展政治論壇，為全球?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展順利實施提供政治領(lǐng)導(dǎo)力和指導(dǎo)；建立了政府間可持續(xù)發(fā)展融資專家委員會，專門就可持續(xù)發(fā)展的融資戰(zhàn)略向聯(lián)合國秘書長提出相關(guān)建議。其次，聯(lián)合國秘書長潘基文組織和整合聯(lián)合國系統(tǒng)各個部門，建立了聯(lián)合國系統(tǒng)工作組，任命27位各國政要組成2015年后發(fā)展議程高級別名人小組。2013年5月名人小組發(fā)表了《新的全球伙伴關(guān)系：通過可持續(xù)發(fā)展消除貧困和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟》[4]。潘基文還委托哥倫比亞大學(xué)地球研究所主任杰弗里·薩克斯教授牽頭建立了各界專家組成的可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)于2013年6月發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展行動議程》的報告[5]；此外，聯(lián)合國發(fā)展組還在全球、區(qū)域和國家層面就2015年后發(fā)展議程的一系列關(guān)鍵主題開展了專項咨詢活動，并于2013年9月發(fā)布《一百萬個聲音：我們憧憬的世界》的報告[6]，匯集全球超過130萬人的不同觀點和對2015年后發(fā)展議程的期待。最后，氣候變化作為人類社會面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一，與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。國際氣候談判對2015年后發(fā)展議程也具有重要影響。目前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的德班平臺談判處于非常關(guān)鍵的時期。2015年底的巴黎會議將達成一個適用于所有締約方的新的國際氣候協(xié)議，各主要締約方都會提出到2030年各自的減排目標，這些目標也將成為可持續(xù)發(fā)展目標的重要內(nèi)容。

人們越來越清晰地認識到，2015年后發(fā)展議程不應(yīng)是千年發(fā)展目標的簡單延續(xù)，而應(yīng)利用這次機遇促進人類發(fā)展歷程的重大創(chuàng)新和變革。面對世界經(jīng)濟和政治格局的深刻變化以及一系列全球新挑戰(zhàn)，如人口膨脹、資源短缺、環(huán)境退化、社會不公平加劇等等，國際社會迫切需要重新審視可持續(xù)發(fā)展的理念和內(nèi)涵，構(gòu)建新的全球可持續(xù)發(fā)展治理框架，促進發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)型。

對比千年發(fā)展目標和2015年后發(fā)展議程，可以看到許多方面都在發(fā)生變化。千年發(fā)展目標主要是針對發(fā)展中國家的發(fā)展援助，目的是減少極端貧困，改善世界最貧窮和最脆弱人群的生活，滿足他們的基本需求。從發(fā)展理念看，千年發(fā)展目標雖然強調(diào)實現(xiàn)人的發(fā)展，但對可持續(xù)發(fā)展理念重視不夠，傳統(tǒng)增長模式在實現(xiàn)減貧的同時往往帶來資源耗竭、環(huán)境污染、加劇社會不公平等負外部性。決策方式基本上是“自上而下”，通過聯(lián)合國各成員國之間的談判制定，非政府組織和廣大民眾幾乎沒有參與的渠道。千年發(fā)展目標的實施，主要通過經(jīng)濟增長提高貧困人群的收入，以及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”建設(shè)。

2015年后發(fā)展議程的討論已經(jīng)明顯反映出其包含更高層次、更豐富的內(nèi)涵。2015年后發(fā)展議程強調(diào)“為了所有人”、“一個也不要落下”，覆蓋可持續(xù)發(fā)展的各個重點領(lǐng)域，因此最終成果將是全球性、普遍適用的可持續(xù)發(fā)展綱領(lǐng)和指導(dǎo)性文件。從發(fā)展理念看，2015年后發(fā)展議程明確要改變傳統(tǒng)增長模式，強調(diào)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展。決策方式從一開始就提倡開放和包容，不僅聽取專家學(xué)者的意見，還利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺為普通人提供表達訴求的渠道，鼓勵利益相關(guān)者都來積極參與討論。從這個意義上講，討論本身就是一個宣傳教育、凝聚共識的有效過程。2015年后發(fā)展議程目標的實施，在硬件建設(shè)之外還需要“軟件”建設(shè)，強調(diào)促進意識和行為轉(zhuǎn)變，健全法律和政策等，推動建立可持續(xù)發(fā)展的治理框架和機制?？梢灶A(yù)見，2015年后發(fā)展議程的目標覆蓋面更廣，重點領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)性增強，更注重目標之間的協(xié)調(diào)性，實施難度將有所增大。

“可持續(xù)發(fā)展目標”的前景

“可持續(xù)發(fā)展目標”是2015年后發(fā)展議程的核心內(nèi)容之一。各方對可持續(xù)發(fā)展目標的制定存在一些分歧。例如，發(fā)達國家強調(diào)全球普適性原則，希望制定一套適用于所有國家的可持續(xù)發(fā)展目標，將環(huán)境可持續(xù)性作為可持續(xù)發(fā)展目標的導(dǎo)向和最重要的領(lǐng)域，同時在可持續(xù)發(fā)展目標的執(zhí)行手段中納入良治、民主、人權(quán)、透明度等概念，試圖鞏固和強化其在2015年后國際發(fā)展合作中的戰(zhàn)略優(yōu)勢地位。發(fā)展中國家則要求堅持公平和共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，強調(diào)各國有權(quán)選擇適合自身國情的發(fā)展道路，反對偏離發(fā)展的主題，弱化或忽視千年發(fā)展目標的要素及其實施中的經(jīng)驗教訓(xùn)，警惕發(fā)達國家以轉(zhuǎn)變治理模式、提高透明度等為名來為國際發(fā)展合作附加各種政治和社會條件的風(fēng)險。

可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組歷經(jīng)13次會議討論的艱難談判，綜合歸納各方意見于2014年7月19日通過了可持續(xù)發(fā)展目標的建議，覆蓋17個重點領(lǐng)域，包含169個具體目標。[7]其中第1—6領(lǐng)域主要關(guān)注人的自身發(fā)展，保障基本需求和弱勢群體的權(quán)利；第7—12領(lǐng)域主要針對資源利用與發(fā)展，例如可持續(xù)經(jīng)濟增長、可持續(xù)工業(yè)化、可持續(xù)城市化、可持續(xù)消費與生產(chǎn)等內(nèi)容都是千年發(fā)展目標所沒有的；第13—15領(lǐng)域主要維護環(huán)境可持續(xù)性，涉及氣候變化、海洋和生物多樣性保護等全球性環(huán)境挑戰(zhàn)；第16—17領(lǐng)域倡導(dǎo)和平和正義，強化執(zhí)行手段，構(gòu)建全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系。這里的全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系已經(jīng)被賦予了許多新的含義。在第17個重點領(lǐng)域下，具體目標多達19個，分為資金、技術(shù)、能力建設(shè)、貿(mào)易、系統(tǒng)性問題五個部分。其中，系統(tǒng)性問題強調(diào)加強政策和機制的協(xié)調(diào)、建立包含多個利益相關(guān)方的伙伴關(guān)系，以及改進數(shù)據(jù)統(tǒng)計、監(jiān)測和問責(zé)體系。

由此可見，2015年后發(fā)展議程必將根本性地改變片面追求經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)發(fā)展觀，堅持包容性增長和經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念。可持續(xù)發(fā)展目標無論是廣度、深度、難度、力度都遠遠超越了千年發(fā)展目標，為全球2030年可持續(xù)發(fā)展描繪了一幅雄心勃勃的藍圖。

當(dāng)然，可持續(xù)發(fā)展目標在具體實施過程中還面臨很多困難，特別是處于不利地位的發(fā)展中國家將面臨更大的挑戰(zhàn)。一是可持續(xù)發(fā)展目標的本土化問題。全球?qū)用孢_成的可持續(xù)發(fā)展目標是全球普適性的，需要各國結(jié)合本國具體國情和實際需求將可持續(xù)發(fā)展目標本土化，建立各國實施可持續(xù)發(fā)展目標的國家戰(zhàn)略，包括制定相關(guān)的政策措施。二是可持發(fā)展的融資問題。實施可持續(xù)發(fā)展目標需要資金的投入，而現(xiàn)有資金機制明顯不足，尋求更多資金來源，創(chuàng)新融資模式，提供資金使用效率是關(guān)鍵。三是改進發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析體系，加強能力建設(shè)。發(fā)展中國家往往統(tǒng)計體系不完善，造成數(shù)據(jù)缺乏或質(zhì)量不高。四是在數(shù)據(jù)收集分析的基礎(chǔ)上，定期監(jiān)測和評估可持續(xù)發(fā)展的進展情況，建立問責(zé)機制。建立可持續(xù)發(fā)展目標的本意是協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各國可持續(xù)發(fā)展的實踐，實施效果如何必須通過定期的監(jiān)測評估找出問題和改進的方向，增強各層次上的科學(xué)決策。

破解上述難題，不僅需要發(fā)展中國家自身的努力，也需要各方共同努力，構(gòu)建新型全球可持續(xù)發(fā)展的伙伴關(guān)系。在新型伙伴關(guān)系下，一些國際公認的原則必須得到堅持，如公平和共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，這是國際發(fā)展合作的重要基石。要促進發(fā)達國家與發(fā)展中國家的關(guān)系由單向的發(fā)展援助轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動的多層面、多渠道的合作共贏，發(fā)展援助也不局限于提供資金和技術(shù)，還包括分享好的經(jīng)驗和做法。發(fā)展中國家之間南南合作作為促進國際多邊發(fā)展合作不可或缺的重要組成部分，其重要性將不斷提升，合作前景廣闊。此外，新型全球可持續(xù)發(fā)展的伙伴關(guān)系還特別強調(diào)廣泛參與，行為主體繼續(xù)呈現(xiàn)多元化趨勢，除國家主體外，地方政府、非政府組織和私營部門的參與對推動可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)也非常重要。

2014年12月4日，聯(lián)合國秘書長潘基文在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上向聯(lián)合國大會提交了一份題為《2030享有尊嚴之路》的綜合報告[8]，作為2015年后發(fā)展議程的政府間談判的基礎(chǔ)。該報告包括六部分，共161段，提出了尊嚴、人、繁榮、地球、公正、伙伴關(guān)系六項要素作為指導(dǎo)，希望通過談判制定一個能夠消除貧困、共享繁榮和平、保護地球、不落下任何人的2015年后發(fā)展議程。2015年1月19—21日和2月17—20日在美國紐約聯(lián)合國總部分別召開了兩次談判會議，未來還將有六次會議就成果文件草案進行多輪磋商，最終成果文件將提供2015年9月召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦峰會進行討論并通過。

人類社會又一次站在十字路口，如何把握機遇，迎接挑戰(zhàn)，決定著未來全球可持續(xù)發(fā)展走向何方。

（作者系中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展

研究中心副主任，研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 八大重點領(lǐng)域包括：消滅極端貧窮和饑餓；普及小學(xué)教育；促進兩性平等并賦予婦女權(quán)利；降低兒童死亡率；改善孕產(chǎn)婦健康；與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環(huán)境的可持續(xù)能力；建立全球發(fā)展伙伴關(guān)系。

[2] 《聯(lián)合國千年發(fā)展目標報告（2014）》http：//www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/Chinese2014.pdf（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[3] 《中國實施千年發(fā)展目標進展情況報告（2013）》http：//www.gov.cn/gzdt/2013-09/22/content_2492602.htm（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[4] HLP： A New Global Partnership： Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development [R]， New York： United Nations. 2013. http：//www.un.org/sg/management/pdf/HLP_P2015_Report.pdf（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[5] SDSN：An Action Agenda for Sustainable Development [R]， 5May， 2014. http：//unsdsn.org/resources/publications/an-action-agenda-for-sustainable-development/（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[6] UNDG： A Million Voices： The World We Want [R]， USA， 2013. http：//www.worldwewant2015.org/millionvoices（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[7] 這17個重點領(lǐng)域包括：消除全球范圍所有形式的貧困；針對所有人消除饑餓，實現(xiàn)糧食安全和充足營養(yǎng)，促進可持續(xù)農(nóng)業(yè)；確保健康生活并促進所有人在各年齡段的福利改善；確保全面、公平的素質(zhì)教育并促進所有人有終身學(xué)習(xí)的機會；實現(xiàn)性別平等，賦予所有婦女和女性權(quán)利；確保所有人享有可獲得和可持續(xù)的水管理和衛(wèi)生條件；確保所有人可以獲得用得起、可靠、可持續(xù)和現(xiàn)代的能源服務(wù)；促進持續(xù)、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟增長，讓所有人享有充分的生產(chǎn)性就業(yè)和體面的工作；建設(shè)韌性的基礎(chǔ)設(shè)施，促進包容和可持續(xù)的工業(yè)化并培育創(chuàng)新；減少國內(nèi)和國家之間的不平等；建立包容、安全和可持續(xù)的城市及人居；促進可持續(xù)消費和生產(chǎn)方式；采取緊急行動應(yīng)對氣候變化及其影響；為了可持續(xù)發(fā)展要節(jié)約和可持續(xù)利用大洋、海洋和海產(chǎn)資源；保護、恢復(fù)和促進可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)管理森林，應(yīng)對沙漠化，停止和遏制土地退化，停止生物多樣性損失；為了可持續(xù)發(fā)展要促進和平和包容的社會，提供所有人可獲取的正義，在各層面建立有效、負責(zé)任和包容的機構(gòu)；加強執(zhí)行手段和振興可持續(xù)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系。參見：Open Working Group proposal for Sustainable Development Goals， https：//sustainabledevelopment.un.org/content/documents/1579SDGs%20Proposal.pdf（上網(wǎng)時間：2015年2月24日）

[8] 《2030 年享有尊嚴之路：消除貧窮，改變所有人的生活，保護地球，秘書長關(guān)于 2015 年后可持續(xù)發(fā)展議程的綜合報告》，http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/69/700&referer=http：//www.un.org/millenniumgoals/&Lang=C （上網(wǎng)時間：2015年2月24日）