西部地區(qū)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律難點及對策思考

摘要：西部地區(qū)生態(tài)旅游資源豐富，但其生態(tài)系統(tǒng)也極其脆弱。生態(tài)旅游作為一種新興的旅游方式，相關(guān)的法律制度還不是很完善，立足實踐，應(yīng)從區(qū)域合作規(guī)劃、管理體制、社區(qū)參與等方面健全完善西部地區(qū)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的法律措施，確保西部地區(qū)生態(tài)旅游健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū);生態(tài)旅游;區(qū)域合作規(guī)劃;管理體制;社區(qū)參與

中圖分類號：F5927

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0068-03

基金項目：桂林電子科技大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)團隊項目“西部生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)制研究”（UT15006Y）的階段性成果。

作者簡介：楊柳薏（1981-），女，廣西桂林人，桂林電子科技大學(xué)科技處講師，研究方向：環(huán)境法研究。

西部地區(qū)擁有獨具特色的自然生態(tài)資源和豐富多樣的社會人文資源，諸如陜西秦始皇陵及兵馬俑、云南西雙版納自然保護區(qū)等。如何保護該區(qū)域原始性、壟斷性、多樣性的旅游資源，尋求西部旅游資源保護與開發(fā)的平衡點，以新的思維、新的理念發(fā)展旅游業(yè)，促使人們認(rèn)識自然、享受自然、保護自然，“生態(tài)旅游”不失為一條康莊大道。

生態(tài)旅游尊重自然、人文等生態(tài)環(huán)境與人的異質(zhì)性，強調(diào)認(rèn)識、保護、享受自然，注重旅游業(yè)健康、有序、科學(xué)發(fā)展。2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》雖使旅游業(yè)法律體系有所改善，但如何通過法律促進區(qū)域性生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，使生態(tài)旅游的理念成為指導(dǎo)地方政府、公眾的行為準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)平衡好旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、當(dāng)?shù)厝嗣駲?quán)益的關(guān)系，加強區(qū)域旅游合作、突出旅游特色、理順旅游管理體制，提高社區(qū)參與生態(tài)旅游程度，還是一個亟待解決的問題。

一、西部地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的法律難點

1缺乏區(qū)域內(nèi)的旅游合作規(guī)劃（協(xié)議）。根據(jù)2010-2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報關(guān)于“西部地區(qū)國際旅游（外匯）收入”狀況看（見下圖），西部地區(qū)旅游業(yè)整體發(fā)展態(tài)勢較好，但西部地區(qū)間發(fā)展不平衡，差異較大，云南、陜西、廣西三省一直位于西部地區(qū)前列。西部地區(qū)旅游資源雖豐富，但各具特色，又是我國少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，旅游生態(tài)系統(tǒng)脆弱、交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、旅游投資匱乏，加之從各自的利益出發(fā)，區(qū)域內(nèi)省內(nèi)與省際的合作融合、發(fā)揮旅游的積聚效應(yīng)有一定的難度。為此，西部各省應(yīng)當(dāng)加強旅游合作，取長補短，促進區(qū)域旅游合作。《中華人民共和國旅游法》第23條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定并組織實施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進旅游休閑體系建設(shè)，采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合，扶持少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展?！?據(jù)此法律條文，地方政府之間簽訂的旅游合作協(xié)議，是政府以一種服務(wù)承諾通過倡導(dǎo)性法律條款規(guī)定的，具有法律效力。為此，通過地方政府簽訂旅游合作規(guī)劃（協(xié)議），地方各級政府可推出“大旅游、整體旅游”的理念，以推動區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品的開發(fā)與合作，加強區(qū)域旅游監(jiān)管，構(gòu)建無障礙旅游區(qū)，打造區(qū)域內(nèi)的旅游品牌。但目前尚缺乏區(qū)域內(nèi)的旅游合作規(guī)劃（協(xié)議）。

西部地區(qū)國際旅游（外匯）收入（單位：億美元）

序號地區(qū)2010年2011年2012年2013年

1云 南1324160919472418

2陜 西1016129515971676

3廣 西806105212791547

4重 慶70396811681268

5內(nèi)蒙古602671772962

6四 川354594798765

7新 疆185465551585

8貴 州130135168201

9西 藏10413106128

10甘 肅015017022020

11青 海020027024019

12寧夏006006005012

資料來源：2010-2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報

2生態(tài)旅游管理機構(gòu)歸屬不清，體制不完善。首先，管理權(quán)分散化。西部的生態(tài)資源豐富，有森林草原、荒漠戈壁、內(nèi)陸濕地、野生動植物、歷史文物遺跡等，形成了自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園等不同生態(tài)旅游景區(qū)，但根據(jù)各部門的設(shè)置功能，不同的生態(tài)旅游景區(qū)由不同的政府部門管理。如建設(shè)部門負(fù)責(zé)管理風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn);而文物部門承擔(dān)管理歷史文物古跡的責(zé)任;園林部門承擔(dān)管理風(fēng)景園林的責(zé)任。[1]因此出現(xiàn)同一生態(tài)旅游景區(qū)由多個不同的、相對獨立的管理機構(gòu)進行管理的現(xiàn)象。如森林生態(tài)景區(qū)，據(jù)《森林法》第13條規(guī)定，“各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督”;《森林公園管理辦法》第3、4條規(guī)定人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的森林公園工作，而且還規(guī)定國有林場、國有苗圃經(jīng)營管理機構(gòu)同時也是森林公園的經(jīng)營管理機構(gòu)。[2]其次，管理機構(gòu)職能重疊化。生態(tài)旅游管理權(quán)責(zé)不僅來自于《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等單行法律，還來自于一些行政法規(guī)，這些法律法規(guī)注重的是授權(quán)， 而忽略了對原有管理職能的修訂或者撤銷， 不可避免產(chǎn)生多個政府部門和管理機構(gòu)對同一生態(tài)旅游景區(qū)進行重復(fù)管理的現(xiàn)象，比如環(huán)保部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門都有可能對同一對象進行監(jiān)測，自然保護區(qū)內(nèi)國家環(huán)保局、國家林業(yè)局都可以依據(jù)各自的權(quán)責(zé)進行管理。由于沒有統(tǒng)一的管理，各個部門設(shè)置又有著不同的功能和社會責(zé)任，較少地同其他部門溝通、協(xié)調(diào)，均從自己的利益出發(fā)，各自為政，以致難以產(chǎn)生協(xié)同的整體效應(yīng)，一旦發(fā)生問題，又相互推諉，客觀上造成了生態(tài)旅游管理的效率低下。

3生態(tài)旅游目的地社區(qū)參與薄弱。旅游業(yè)屬于資源依附型產(chǎn)業(yè)，旅游資源的開發(fā)打破了旅游目的地的原始狀態(tài)，旅游目的地的自然環(huán)境和人文環(huán)境因之發(fā)生改變，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活帶來了極大的影響，旅游目的地的居民權(quán)益保障問題由此而生。處理好旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、當(dāng)?shù)厝嗣駲?quán)益的關(guān)系問題，保障旅游地居民的利益， 已經(jīng)成為旅游業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，我國西部生態(tài)旅游目的地社區(qū)居民參與生態(tài)旅游開發(fā)和保護存在以下不足：一是社區(qū)參與決策機制層面，政府、投資開發(fā)商處于主導(dǎo)地位，旅游目的地的居民大多被動參與，主要體現(xiàn)為旅游的開發(fā)管理以及規(guī)劃的制定主要聽取專家學(xué)者的建議， 吸收社區(qū)居民的建議較少。由于西部地區(qū)經(jīng)濟較落后，旅游開發(fā)區(qū)又多數(shù)處于相對封閉的狀態(tài)，難以借助新的媒介對旅游目的地開發(fā)的規(guī)劃進行公布，以致規(guī)劃方案的制定過程中，旅游目的地居民意見的陳述和反饋交流機制不順暢。二是社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益層面，旅游目的地社區(qū)居民的利益主體地位匱乏，主要體現(xiàn)為旅游目的地社區(qū)居民理應(yīng)享有依靠當(dāng)?shù)刭Y源生存、發(fā)展的權(quán)利得不到充分保障。因決策參與機制、資金、技術(shù)等方面的不足，當(dāng)?shù)厝酥饕獜氖路羌夹g(shù)性或半技術(shù)性的工作，經(jīng)濟地位和收入較低，生態(tài)旅游的主要收益歸屬旅游開發(fā)者和經(jīng)營者。并且由于現(xiàn)代文化和片面追求經(jīng)濟利益的影響以及旅游者的隨意行為，原生態(tài)自然和人文環(huán)境遭到較大的沖擊和破壞，旅游目的地社區(qū)居民的良好生存和發(fā)展權(quán)益受到損害。而現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定又過于模糊，相關(guān)權(quán)益保障機制還不完善，難以應(yīng)對所面臨的復(fù)雜問題，所以對旅游目的地居民社區(qū)參與權(quán)利加以保障尤為必要。

二、西部地區(qū)生態(tài)旅游法律保障建議

1鼓勵簽訂區(qū)域性的多邊旅游合作協(xié)議，實現(xiàn)跨區(qū)域合作。西部地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展存在不均衡現(xiàn)象，該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然和人文資源等不盡相同，而旅游業(yè)的發(fā)展依附于良好的自然生態(tài)環(huán)境和富有特色的人文環(huán)境，所以環(huán)境保護必須綜合考慮多方面的因素，打破行政壁壘，走邊探索邊發(fā)展、邊環(huán)保邊發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)跨區(qū)域合作，促進西部地區(qū)旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。

按照世界貿(mào)易組織（WTO）的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》的規(guī)定，地方政府簽訂的旅游合作協(xié)議是一種關(guān)于“行使政府職權(quán)時提供的服務(wù)”的承諾與協(xié)議，具有法律約束力。為此，首先西部省內(nèi)與省際之間應(yīng)當(dāng)加強溝通交流，從生態(tài)旅游規(guī)劃層面深度挖掘各自資源的特色和優(yōu)勢，進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免旅游產(chǎn)品雷同，推動區(qū)域特色化、差異化發(fā)展，形成更為完善的旅游目的地體系。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)簽訂的旅游規(guī)劃（協(xié)議）因地制宜制定本區(qū)域的旅游規(guī)劃，并通過立法程序轉(zhuǎn)化為規(guī)范性法律文件在本行政區(qū)劃內(nèi)實施，保障生態(tài)旅游資源開發(fā)、管理、保護依法有序，促進區(qū)域的良好合作。如陜西、甘肅圍繞秦嶺山脈，打造集自然風(fēng)景和人文景觀于一體的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)旅游體系，形成“大旅游”生態(tài)旅游理念，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)不同需求旅游者的消費要求，推進區(qū)域內(nèi)無障礙旅游，加快建立開放、有序、合作的旅游大市場。同時加強重大突發(fā)事件應(yīng)急處置合作，在發(fā)生重大自然災(zāi)害、疫情或其他因素等影響旅游的突發(fā)事件時，協(xié)同應(yīng)對處置。[3]其次，西部省內(nèi)與省際合作應(yīng)當(dāng)加強區(qū)域旅游環(huán)境保護。西部地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的同時也給環(huán)境帶來了負(fù)面影響，出現(xiàn)了不同程度的水污染、噪聲污染、空氣污染，有些文物古跡還受到破壞。因此，一要加強區(qū)域大氣環(huán)境污染防治保護合作。即協(xié)議締約區(qū)域共同協(xié)商，平衡相互間的環(huán)境利益，共同加強對環(huán)境容量的研究，合理制定和分配污染排放量、排放標(biāo)準(zhǔn)。二要加強區(qū)域水環(huán)境污染防治與保護合作。西部地區(qū)是我國多條河流的發(fā)源地，然而西部地區(qū)粗放型的開發(fā)模式導(dǎo)致區(qū)域性水資源的嚴(yán)重短缺，水資源開發(fā)利用程度極不均衡。為此需要嚴(yán)格實施環(huán)境影響評價機制，建立和實施區(qū)域合作內(nèi)水污染排放標(biāo)準(zhǔn)及水質(zhì)監(jiān)測手段，綜合考慮環(huán)境與旅游開發(fā)，旅游開發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用裼盟?、工農(nóng)業(yè)用水協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，確保區(qū)域水資源的保護。三要加強區(qū)域文化遺產(chǎn)保護合作。通過建立以政府為主體， 社會廣泛參與的多元化的投入機制，對文化遺產(chǎn)進行科學(xué)評估，對區(qū)域內(nèi)的營利性建筑區(qū)域進行合理規(guī)劃， 保護遺產(chǎn)的真實性和完整性，保障旅游目的地的文化遺產(chǎn)資源，促進區(qū)域旅游的合作開發(fā)。

2理順生態(tài)旅游管理體制，保障生態(tài)旅游的健康可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要借助暢通的管理權(quán)、科學(xué)的管理分工、高效的管理方式來減少部門之間的利益摩擦，降低管理成本，從各部門各自為政逐步變?yōu)榻y(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制，促進生態(tài)旅游有序發(fā)展。首先，應(yīng)加強生態(tài)旅游相關(guān)管理部門之間的協(xié)調(diào)， 建立生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)遵循生態(tài)發(fā)展規(guī)律，以促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益為原則，在區(qū)域內(nèi)省級政府的授權(quán)下由原參與管理生態(tài)旅游的相關(guān)行政部門（包含各自然資源行政主管部門和相關(guān)政府局級部門）共同組成，對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)旅游活動承擔(dān)主要的行政管理職責(zé)，對發(fā)展生態(tài)旅游過程中復(fù)雜的、涉及面廣的問題進行協(xié)商、討論、解決，協(xié)調(diào)各主體的利益關(guān)系，并負(fù)責(zé)聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)其他相關(guān)的環(huán)境、經(jīng)濟、社會等管理部門。其次，優(yōu)化生態(tài)旅游管理職權(quán)結(jié)構(gòu)。政府制訂生態(tài)旅游中保護自然環(huán)境、旅游業(yè)的總體規(guī)劃;生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)依法在政府授權(quán)下具體實施生態(tài)旅游中保護自然、規(guī)范旅游經(jīng)營者、社區(qū)居民利益關(guān)系、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及公共事務(wù)方面的職責(zé)， 并監(jiān)督旅游開發(fā)者和旅游經(jīng)營者;旅游市場的開發(fā)經(jīng)營等相關(guān)旅游行為由各旅游產(chǎn)業(yè)主體按照市場規(guī)律進行市場運作。再次，加強對生態(tài)旅游管理人員的培訓(xùn)，提高管理人員對相關(guān)法律法規(guī)、政策及旅游、生態(tài)、環(huán)保、管理等知識的認(rèn)知深度和駕馭能力。生態(tài)旅游管理人員應(yīng)對管轄范圍內(nèi)的生態(tài)旅游區(qū)域定期實地調(diào)研考察，走訪旅游者、旅游經(jīng)營者、當(dāng)?shù)鼐用瘢皶r掌握區(qū)域內(nèi)生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境問題，旅游設(shè)施、旅游市場的狀況，及時調(diào)整生態(tài)旅游區(qū)的管理方案，引導(dǎo)生態(tài)旅游協(xié)調(diào)、持續(xù)、快速發(fā)展， 實現(xiàn)生態(tài)旅游的科學(xué)管理、嚴(yán)格管理。

3推進社區(qū)參與機制建設(shè)，保障社區(qū)居民權(quán)益。將旅游目的地居民參與旅游活動作為評價生態(tài)旅游發(fā)展優(yōu)劣的一項重要指標(biāo)，有利于增強當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo旅游目的地的自然環(huán)境和社會文化資源的生態(tài)環(huán)保意識，促使其主動地投入社區(qū)旅游開發(fā)和發(fā)展，實現(xiàn)旅游目的地經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，建立有效的社區(qū)參與機制。一是在旅游規(guī)劃中明確旅游目的地居民參與全部旅游活動的權(quán)利，包含旅游規(guī)劃權(quán)、旅游管理權(quán)、旅游經(jīng)營權(quán)等權(quán)利;二是生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)依其協(xié)調(diào)各方利益者的職責(zé)，在旅游目的地成立管理社區(qū)居民參與的專門機構(gòu)，如旅游社區(qū)居委會，該機構(gòu)在生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，由當(dāng)?shù)鼐用?、旅游開發(fā)者、旅游經(jīng)營者、生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)委派的人員共同組成，主要負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)芈糜我?guī)劃等事宜的通報，定期舉辦討論會、聽證會激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c意識，協(xié)商相關(guān)旅游活動的事宜，保障居民利益訴求途徑暢通;三是政府部門、專家學(xué)者有義務(wù)做好相關(guān)政策、法律法規(guī)等專業(yè)性知識的咨詢和培訓(xùn)工作，使當(dāng)?shù)鼐用袢嬷ど鷳B(tài)旅游的內(nèi)涵特質(zhì)和經(jīng)濟、環(huán)保方面的知識，提高他們參與生態(tài)旅游決策的技能，進而使他們表達權(quán)益的方式更合理，建議的內(nèi)容更為切實可行。[4]其次，建立有效的社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益保障機制。一是建立民族文化生態(tài)旅游合作經(jīng)營體制，增強社區(qū)居民收益分配的話語權(quán)。西部地區(qū)擁有豐富的民俗文化，生態(tài)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)或者旅游社區(qū)居委會應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用褚虻刂埔税l(fā)展民族文化特色旅游業(yè)，以特有的旅游特色服務(wù)與外來投資者或者專門的投資公司合作興辦特色旅游企業(yè)，發(fā)展符合市場需求的旅游目的地社區(qū)產(chǎn)業(yè)，既保護民族文化的多樣性以及文化旅游資源的傳承，又在經(jīng)濟上真正讓當(dāng)?shù)鼐用袷芤?[5]二是完善環(huán)境公益訴訟，維護社區(qū)居民的集體環(huán)境權(quán)。良好的生存、發(fā)展權(quán)益屬于社會公共利益范疇，一旦權(quán)益受到損害，迫切需要司法制度的維護。鑒于公民個人技術(shù)條件和成本控制等因素受限處于弱勢地位，提起訴訟或公益訴訟的難度大，權(quán)利損害又急需得到救濟，應(yīng)從司法制度層面建立公益訴訟制度。2013年新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，2015年施行的《環(huán)境保護法》特別授權(quán)符合條件的社會組織提起環(huán)境公益訴訟，民事公益訴訟、環(huán)境公益訴訟在法律上得到了確認(rèn)，但反觀2014年修訂的《行政訴訟法》卻沒有確認(rèn)行政公益訴訟制度。建議最高人民檢察院適時總結(jié)有關(guān)地方檢察院的經(jīng)驗，出臺有關(guān)行政公益訴訟的司法解釋，支持和指導(dǎo)地方檢察機關(guān)有序開展行政公益訴訟，維護社會公益，[6]從而保障社區(qū)民民的集體環(huán)境權(quán)不受侵犯。

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