進(jìn)展緩慢，智慧城市哪里受阻？

張軍紅　陳晨

4月7日，住建部和科技部聯(lián)合發(fā)布了第三批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)，確定了84個(gè)2014年度新增試點(diǎn)和13個(gè)擴(kuò)大范圍試點(diǎn)。這是自去年8部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》之后，部委之間的首次合作。加上之前兩批的193個(gè)城市，截至目前，我國(guó)智慧城市試點(diǎn)已近300個(gè)。

數(shù)量在增加，質(zhì)量究竟如何？去年，國(guó)家發(fā)改委中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵就曾對(duì)此表示過擔(dān)憂，“現(xiàn)在中國(guó)幾百個(gè)城市都在做智慧城市，世界上只有中國(guó)政府才有這么大魄力，但是一定會(huì)做差?！薄督?jīng)濟(jì)》記者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)緩慢已經(jīng)成為了試點(diǎn)通病，按照創(chuàng)建任務(wù)書中3—5年的建設(shè)周期，今年開始各試點(diǎn)城市將陸續(xù)進(jìn)入驗(yàn)收階段，只有切中病灶要害，城市才能少走彎路，交出滿意答卷。

先申報(bào)后規(guī)劃存弊端

安徽省阜陽市太和縣是第三批的新增試點(diǎn)之一，5月14日，在歷經(jīng)了10多個(gè)小時(shí)的車程之后，《經(jīng)濟(jì)》記者終于來到這座小城，一同前來的還有上海益邦智能技術(shù)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“上海益邦”）的5人團(tuán)隊(duì)，他們此行的目的是與太和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)討論該縣智慧城市的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

“這些在試點(diǎn)申報(bào)時(shí)不就應(yīng)該具備了嗎？”記者問。

上海益邦市場(chǎng)部總監(jiān)閔鈺告訴記者，制定一個(gè)完整的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)大概需要4—6個(gè)月的時(shí)間。而縱觀三批智慧城市的申報(bào)過程，從下發(fā)申報(bào)通知到申報(bào)截止，這期間留給城市的時(shí)間并不充裕：首批試點(diǎn)的申報(bào)時(shí)間為40天；第二批為59天，第三批為40天。要在不到2個(gè)月的時(shí)間里完成至少4個(gè)月的工作量，對(duì)于大多數(shù)城市來說是不可能的。目前該公司共參與了上虞等十幾個(gè)城市的總體規(guī)劃，也都是先申報(bào)后規(guī)劃?！拔覀兠刻煲幚砗芏嗍虑椋m然并不復(fù)雜但很占用時(shí)間?！碧涂h信息化工作辦公室主任陳曉東告訴記者，智慧城市雖然與信息化部門的業(yè)務(wù)有一定交叉，但大部分內(nèi)容還是比較陌生的。于是很多城市選擇了向規(guī)劃類企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，委托他們進(jìn)行規(guī)劃。

然而這些專業(yè)的企業(yè)就真的能游刃有余嗎？住建部一位主管領(lǐng)導(dǎo)曾在一次內(nèi)部試點(diǎn)培訓(xùn)會(huì)上指出，首批智慧城市試點(diǎn)申報(bào)時(shí)，存在多個(gè)城市申報(bào)材料相同的情況，有的城市的申報(bào)材料上甚至寫著其他城市的名字。這其中折射出來的問題顯而易見，部分企業(yè)制定規(guī)劃時(shí)，并沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，而是想當(dāng)然地胡編亂造，甚至一稿多用，騙取服務(wù)費(fèi)。另一方面，城市為了能夠在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)申報(bào)，不但對(duì)企業(yè)的此類做法聽之任之，甚至還省掉了驗(yàn)收環(huán)節(jié)，結(jié)果反倒弄巧成拙，得不償失。

即便僥幸過關(guān)，這種規(guī)劃也會(huì)給城市的后期建設(shè)埋下很大隱患。但當(dāng)談及規(guī)劃的實(shí)操性時(shí)，閔鈺則表示理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。

“他們畢竟沒有參與過實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)，說白了也是紙上談兵?！币虼嗽谟懻撨^程中，陳曉東對(duì)于上海益邦提出的建設(shè)項(xiàng)目也并不是全盤接受?！拔覀儜?yīng)該從已經(jīng)在做的、有一定基礎(chǔ)的、投入資金不是很大的項(xiàng)目入手，這樣才能落地，才能不半途而廢?！?/p>

陳曉東的另外一個(gè)顧慮是，現(xiàn)在很多規(guī)劃類企業(yè)都有自己的產(chǎn)業(yè)合作伙伴，“估計(jì)是他們能夠做這個(gè)事”，而不是從太和的實(shí)際去考量和規(guī)劃。“交通一卡通項(xiàng)目對(duì)我們來說意義就不大，太和縣城就這么大，辦公區(qū)也比較集中，騎電動(dòng)車、自行車就可以到達(dá)，而且我們的公交車也還沒有全覆蓋，在這上面投入上千萬不劃算。”

但是也有些項(xiàng)目是他推不掉的?！霸谑±锖筒坷锫爩彆r(shí)，專家說太和是農(nóng)業(yè)大縣，智慧農(nóng)業(yè)一定要提。但是目前在這方面我們也做不了什么，一方面投入太大，產(chǎn)出比較低，投1000萬去規(guī)劃一畝地，就算它產(chǎn)量達(dá)到5000斤也沒有用；另一方面，樣板的可推廣性和可復(fù)制力不強(qiáng)，我們不是在搞科研，項(xiàng)目既要切實(shí)可行，還要考慮到財(cái)政在推廣上的實(shí)力?！奔幢闳绱耍偷膭?chuàng)建任務(wù)書里還是出現(xiàn)了“智慧農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目。

“先申報(bào)后規(guī)劃”的另一個(gè)弊病就是規(guī)劃久拖不“制”。威海市經(jīng)信委一位負(fù)責(zé)人坦言，當(dāng)前威海智慧城市建設(shè)面臨的最主要的問題就是規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的缺失。“頂層設(shè)計(jì)我們實(shí)際上是有的，但一直沒有形成文字。理想狀態(tài)下我們應(yīng)該有一個(gè)科學(xué)的指導(dǎo)綱領(lǐng)，但是考慮到智慧城市是個(gè)新概念，涉及的面也比較廣，我們對(duì)它的把握也不是很全面很深入，所以并不敢輕易地去編制規(guī)劃，也不確定是否能做好?！?/p>

上海益邦執(zhí)行總裁陸賢也表示，三批試點(diǎn)城市中有頂層設(shè)計(jì)的并不多，“很多試點(diǎn)把智慧城市手冊(cè)改一改就作為城市的頂層設(shè)計(jì)，尤其是第一批的很多城市甚至都還沒有開始建設(shè)?！?/p>

“首批申報(bào)時(shí)大家都認(rèn)為會(huì)有資金支持，所以都爭(zhēng)破頭了去報(bào)?！币晃徊辉妇呙墓賳T告訴記者，現(xiàn)在資金已經(jīng)成為我國(guó)各項(xiàng)試點(diǎn)申報(bào)的最大動(dòng)力。上述住建部負(fù)責(zé)人也曾表示，住建部首批試點(diǎn)數(shù)量原計(jì)劃為40多個(gè)，但因各城市“熱情”很高，無奈最后以92個(gè)收?qǐng)觥５浅龊跻饬系氖?，住建部并沒有采取傳統(tǒng)形式上的財(cái)政支持，而是以金融機(jī)構(gòu)授信代之，并且條件嚴(yán)苛，部分試點(diǎn)也就失去了創(chuàng)建的動(dòng)力。

職權(quán)交錯(cuò)試點(diǎn)中的試點(diǎn)難自主

縱觀三批智慧城市試點(diǎn)，這其中既有地級(jí)市、縣級(jí)市，也有城區(qū)、開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)等行政區(qū)域。從前期計(jì)劃來看，開放地選取試點(diǎn)不僅有助于城市和城區(qū)靈活地運(yùn)用智慧城市相關(guān)技術(shù)和理念，也可以在財(cái)政吃緊的情況下分塊創(chuàng)建智慧城市，并在統(tǒng)一的框架下進(jìn)行整合。

然而，眾所周知，智慧城市良好發(fā)展的重要先決條件就是“一把手工程”，所謂的“一把手”即為能夠協(xié)調(diào)各部門人員、調(diào)配各部門資源的城市領(lǐng)導(dǎo)，這樣才能避免條塊分割、難以整合的問題。但對(duì)于自主權(quán)較低的區(qū)級(jí)政府而言，其絕大多數(shù)情況下需要接受上級(jí)部門也就是市政府的監(jiān)管和指導(dǎo)，在試點(diǎn)創(chuàng)建過程中無權(quán)隨意調(diào)動(dòng)各單位，也難以形成有效合力進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更無法達(dá)到分塊創(chuàng)建的目的。

以大同市城區(qū)為例，作為大同市政府的所在地，大同市城區(qū)政府與大同市政府的職權(quán)在此互相交織，城區(qū)政府在調(diào)動(dòng)各單位資源時(shí)就會(huì)異常困難?！俺菂^(qū)政府甚至連個(gè)井蓋都調(diào)動(dòng)不了，因?yàn)樗鼩w市政府管理，我們沒有這個(gè)權(quán)限。”大同市城區(qū)政府?dāng)?shù)字化中心主任趙佃富在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說。

當(dāng)?shù)匾晃恢鞴苄畔⒐ぷ鞯墓賳T告訴記者，山西省住建廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到大同考察時(shí)也曾講過，創(chuàng)建智慧城市需要市政府來牽頭，僅靠城區(qū)自己的力量很多事情都是難以推進(jìn)的。趙佃富也表示：“通過幾年的發(fā)展，我們意識(shí)到想要在城區(qū)發(fā)展智慧城市，就必須在全市的大局中發(fā)揮好自己的作用。雖然目前城區(qū)在一些方面，尤其是數(shù)字城管方面做了有益的嘗試，跑在了前面，但是從大同整體智慧化發(fā)展，尤其是信息接口、審查標(biāo)準(zhǔn)等來看，還是需要市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！?/p>

據(jù)記者粗略統(tǒng)計(jì)，排除掉開發(fā)區(qū)、新區(qū)和服務(wù)區(qū)，在三批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)中，像大同城區(qū)這樣的區(qū)級(jí)試點(diǎn)已超過40個(gè)，而其中很大一部分都出現(xiàn)了城區(qū)與城市同為試點(diǎn)的情況。

臨設(shè)機(jī)構(gòu)難跨部門“高墻”

隨著試點(diǎn)的確立，各“智慧辦”和“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”也相繼成立，并由城市一把手兼任主任、組長(zhǎng)，成員也多為相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人。不難看出，這些組辦的組建目的是為了解決跨部門合作的難題，但因此類機(jī)構(gòu)并非常設(shè)單位，也沒有實(shí)權(quán)，各成員單位參與度不高，在實(shí)際工作中不免形同虛設(shè)，所起到的作用也微乎其微。

大同市城區(qū)一位經(jīng)信部門的官員告訴記者：“雖然我們是經(jīng)信口兒的，也是智慧城市創(chuàng)建小組的成員單位，但在具體工作上，我們參與的并不多。”

“智慧辦雖然是經(jīng)信委、財(cái)政局和住建委3家牽頭成立的，但日常工作都是經(jīng)信委在做，我們?nèi)耸稚?，事情多，時(shí)間并不充足?！蓖Ｊ薪?jīng)信委信息化推進(jìn)科科長(zhǎng)徐連敏表示，智慧辦每年會(huì)開3—5次會(huì)議，年初一次，年終總結(jié)一次，日常有些重點(diǎn)項(xiàng)目也會(huì)協(xié)調(diào)，但距最初的期望還相差甚遠(yuǎn)。

“智慧辦不是實(shí)編單位，不管是落在經(jīng)信口還是建設(shè)口，畢竟只是代表一個(gè)部門，與其他平行單位級(jí)別是一樣的，這樣就很難推進(jìn)工作?！蓖１毖箅姎饧瘓F(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“北洋集團(tuán)”）相關(guān)負(fù)責(zé)人一語中的。

“一件事情搞一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，三個(gè)人做三個(gè)人踢皮球，兩個(gè)人做兩個(gè)人踢，一個(gè)人沒得踢了就只能自己做了。這種情況不僅我們這個(gè)地方有，全國(guó)都存在?！碧鸵晃回?fù)責(zé)人如是說。

《經(jīng)濟(jì)》記者在威海調(diào)研時(shí)就曾經(jīng)歷過此類情況?！澳銈兟?lián)系北洋集團(tuán)了嗎？他們了解的情況更多一些?！碑?dāng)記者按照創(chuàng)建任務(wù)書聯(lián)系到威海市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人時(shí)，該負(fù)責(zé)人如是說。

作為智慧威海的運(yùn)營(yíng)方和項(xiàng)目主要建設(shè)方，上述北洋集團(tuán)負(fù)責(zé)人告訴記者，“一些由各部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目我們甚至都不知道真實(shí)的進(jìn)展情況。2014年度的自評(píng)價(jià)報(bào)告是根據(jù)《威海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)關(guān)于2014年智慧城市建設(shè)情況和2015年工作計(jì)劃的報(bào)告》填報(bào)的，內(nèi)容他們也不會(huì)核實(shí)。”

對(duì)比威海市2013年度和2014年度自評(píng)價(jià)報(bào)告，記者發(fā)現(xiàn)其中多個(gè)項(xiàng)目存在矛盾和不實(shí)的情況。例如2014年度自評(píng)價(jià)報(bào)告中，城市公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)項(xiàng)目的總體完成進(jìn)度為80%，其4個(gè)子項(xiàng)目的完成進(jìn)度卻分別為80%、70%、70%和75%，明顯與總體完成進(jìn)度不符；有的項(xiàng)目甚至出現(xiàn)兩年階段成果相同，但后一年的完成率大幅度高于前者的矛盾。

“只有主要領(lǐng)導(dǎo)重視，項(xiàng)目才能推進(jìn)得好?！北毖蠹瘓F(tuán)該負(fù)責(zé)人總結(jié)道，“威海市民網(wǎng)項(xiàng)目之所以能做起來，主要原因是市領(lǐng)導(dǎo)重視。市長(zhǎng)親自推動(dòng)并安裝了APP，首批上線之后，每天查看，哪個(gè)地方有問題，哪個(gè)部門沒接進(jìn)來，都會(huì)關(guān)注?！睋?jù)他介紹，2014年啟動(dòng)至今，威海市民網(wǎng)已經(jīng)接入了38家單位，基本上覆蓋了主要業(yè)務(wù)部門。

對(duì)此，太和縣也深有體會(huì)?！吧陥?bào)之前，太和縣常務(wù)副縣長(zhǎng)劉牧愚主持召開了一次智慧城市申報(bào)啟動(dòng)大會(huì)，各委辦局領(lǐng)導(dǎo)都參加了。后期調(diào)研時(shí)，各單位總體來說還是比較配合的。如果一把手不出面整體把控協(xié)調(diào)，有些事情很難去推進(jìn)?！遍h鈺說。

商業(yè)模式不足，存在融資困局

“搞智慧城市建設(shè)是件很燒錢的事?！币晃辉圏c(diǎn)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說道，“從今天的發(fā)展趨勢(shì)上看，智慧城市的創(chuàng)建需要多元化的渠道來籌集資金，僅依靠財(cái)政是很難解決的。從城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，無論是添置設(shè)備、整合數(shù)據(jù)、統(tǒng)一端口還是選擇購(gòu)買服務(wù)、融資租賃等，都將會(huì)是一筆很大的投入?！庇浾咴谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，即使是在PPP等創(chuàng)新融資模式被大規(guī)模推廣的今天，資金依然是地方政府在創(chuàng)建智慧城市時(shí)迫切需要解決的問題。

目前，智慧城市的創(chuàng)建資金來源主要有3個(gè)方面，一是政府投資，這些投資主要集中于智慧城市相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施方面；二是企業(yè)投資，鼓勵(lì)其在多個(gè)領(lǐng)域參與地方城市建設(shè)，PPP模式就是典型案例；三是金融機(jī)構(gòu)貸款，2013年國(guó)開行宣布在“十二五”后的3年內(nèi)，提供不低于800億元的投融資額度支持中國(guó)智慧城市建設(shè)。

從表面上來看，多渠道的資金來源可以有效解決地方政府建設(shè)智慧城市的資金問題，然而其可行性卻在記者調(diào)研中變得愈發(fā)模糊。

“現(xiàn)在政府的資金不寬裕，這是業(yè)內(nèi)共識(shí)?！鄙鲜霰毖蠹瘓F(tuán)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，“前幾年，地方政府多少都有一些債務(wù)，而智慧城市建設(shè)尤其是創(chuàng)建初期更是需要大量的資金來啟動(dòng)項(xiàng)目，也正是這兩方面原因讓很多城市在創(chuàng)建之初就感覺十分艱難。”

談及太和資金問題時(shí)，陳曉東也直言“困難”，“智慧城市建設(shè)的最大問題就是資金、融資，沒有錢根本沒有辦法做這個(gè)事情，特別是建設(shè)初期，各個(gè)項(xiàng)目都需要錢?！睋?jù)了解，太和智慧城市建設(shè)預(yù)計(jì)總投資14億元，財(cái)政投入約為20%—30%左右，即2億—4億元，主要用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等社會(huì)效益較小的項(xiàng)目。而對(duì)于剩下的70%—80%的社會(huì)資本，陳曉東坦言他心里也沒底。

從信息化角度來看，無論是后臺(tái)數(shù)據(jù)機(jī)房的建設(shè)，還是各部門數(shù)據(jù)的整合，或多或少都會(huì)涉及信息安全與保密問題，這也是大部分企業(yè)難以參與其中的原因之一。上述北洋集團(tuán)負(fù)責(zé)人告訴記者：“有些行業(yè)是不允許企業(yè)進(jìn)入的，比如公安、稅務(wù)等，不過隨著政策的引導(dǎo)，一些部門也在放開部分共享權(quán)限。對(duì)于威海市公安部門，我們就通過建立專線設(shè)備機(jī)柜實(shí)現(xiàn)了安全數(shù)據(jù)整合?！?/p>

即便有了政策支持，一些純公益類或回報(bào)周期過長(zhǎng)的項(xiàng)目依然很難吸引企業(yè)，并且多數(shù)城市在申報(bào)試點(diǎn)時(shí)也沒有對(duì)融資模式進(jìn)行詳盡規(guī)劃。一位參與過第三批智慧城市試點(diǎn)評(píng)審的投融資專家告訴記者：融資模式考慮周全了，也難保在申報(bào)過程中不會(huì)突發(fā)變數(shù)。上述太和負(fù)責(zé)人告訴記者，在投融資方案的第一稿中，太和財(cái)政投入比原為70%，但因財(cái)政投入過高被“打”了回來，之后縮減到了現(xiàn)在的20%—30%。

最后一條資金渠道——貸款似乎也沒有完全滿足地方城市的需求。記者從國(guó)開行了解到，只有少數(shù)試點(diǎn)城市申請(qǐng)到了智慧城市的專項(xiàng)貸款。一方面地方政府著急用錢，另一方面國(guó)開行有錢卻貸不出去，究其原因，陸賢告訴記者，“國(guó)開行所提供的800億貸款屬于低息貸款，低息也就意味著更高的門檻和更嚴(yán)格的審查過程，對(duì)項(xiàng)目情況、地方政府財(cái)政收入、償還能力等條目的要求較高，多數(shù)試點(diǎn)無法達(dá)標(biāo)，只能轉(zhuǎn)而尋求其他融資方式。”此外，過多貸款隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是地方政府沒有采取大規(guī)模貸款創(chuàng)建智慧城市的重要原因。