城市更新辦法：“更新”可持續(xù)發(fā)展

程又新

不創(chuàng)新，上海就沒(méi)有出路。就城市發(fā)展而言，當(dāng)前，本市建成區(qū)還存在城市能級(jí)不高、活力不足、公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有較大缺口、城市慢行系統(tǒng)便利化程度不高、城市風(fēng)貌保護(hù)不夠等問(wèn)題。為此，市規(guī)土局開展了城市更新的調(diào)研工作，形成了《上海市城市更新實(shí)施辦法》，于4月7日通過(guò)市政府常務(wù)會(huì)議審議，并于4月10日，在市委常委會(huì)議上做了專題匯報(bào)。

日前，市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，市規(guī)劃國(guó)土資源局副局長(zhǎng)徐毅松介紹了《更新辦法》相關(guān)情況。

城市更新將成為可持續(xù)發(fā)展主要方式

“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)”、“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”， 根據(jù)第六次規(guī)劃土地會(huì)議提出的這一要求，上海已進(jìn)入存量開發(fā)為主的內(nèi)涵增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展階段，城市更新將成為資源緊約束條件下上海城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。徐毅松如是說(shuō)。

“高大上”的《更新辦法》制訂的目標(biāo)：圍繞資源緊約束條件下建設(shè)“全球城市”的目標(biāo)，通過(guò)推進(jìn)本市城市更新工作，進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地資源，提升城市功能、激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境、塑造城市魅力，推動(dòng)內(nèi)涵增長(zhǎng)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

城市更新是個(gè)新名詞，要做什么呢？徐毅松說(shuō)，主要對(duì)本市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行改善的建設(shè)活動(dòng)，重點(diǎn)包括完善城市功能，強(qiáng)化城市活力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展；強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)，完善公共配套設(shè)施；增加公共開放空間，促進(jìn)市民交往；改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè)；完善慢行系統(tǒng)，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保護(hù)歷史文化風(fēng)貌，改善城市景觀；改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全，保障市民安居樂(lè)業(yè)，以及市政府認(rèn)定的需進(jìn)行改善的其他情形。

據(jù)悉，本辦法適用于本市建成區(qū)中按市政府規(guī)定程序認(rèn)定的城市更新地區(qū)。已經(jīng)市政府認(rèn)定的舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造的地區(qū)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

誰(shuí)來(lái)管“更新”？

談到管理職責(zé)，徐毅松說(shuō)，市政府及相關(guān)管理部門組成城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作，對(duì)全市城市更新工作涉及的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃國(guó)土主管部門，負(fù)責(zé)全市城市更新協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。

市規(guī)劃國(guó)土主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則，編制相關(guān)技術(shù)和管理規(guī)范。市相關(guān)管理部門依法制定相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策，履行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)。

區(qū)縣人民政府是推進(jìn)本行政區(qū)城市更新工作的主體，應(yīng)指定相應(yīng)部門作為專門的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、督促和管理城市更新工作。

怎么管？三個(gè)原則+三項(xiàng)制度

據(jù)悉，本次城市更新工作主要遵循以下三個(gè)工作原則：一是規(guī)劃引領(lǐng)，有序推進(jìn)。二是注重品質(zhì)，公共優(yōu)先。三是多方參與，共建共享。

三原則之下，則是三項(xiàng)管理制度。本次城市更新工作實(shí)行區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃和全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。其中：區(qū)域評(píng)估是確定地區(qū)更新需求，適用更新政策的范圍和要求。主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是進(jìn)行地區(qū)評(píng)估。根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和城市建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)統(tǒng)籌城市發(fā)展和公眾意愿，明確更新目標(biāo)，重點(diǎn)細(xì)化公共要素的配置要求；二是劃定更新單元。按公共要素配置要求和相互關(guān)系，劃定城市更新單元。區(qū)域評(píng)估應(yīng)廣泛征求各方意見，包括社會(huì)公眾的意見，合理確定城市更新的需求，區(qū)域評(píng)估形成的評(píng)估報(bào)告經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，由區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，報(bào)送市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。涉及本市重要地區(qū)、跨行政區(qū)的區(qū)域評(píng)估，需預(yù)先經(jīng)過(guò)市規(guī)劃國(guó)土主管部門綜合平衡。

實(shí)施計(jì)劃是各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容的具體安排。主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是明確城市更新單元內(nèi)的具體項(xiàng)目。二是編制城市更新單元的實(shí)施計(jì)劃。在確定城市更新項(xiàng)目后，按照區(qū)域評(píng)估要求，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人的改造意愿，發(fā)揮街鎮(zhèn)和社區(qū)的作用，統(tǒng)籌各方意見，合理應(yīng)用政策，明確更新方案和實(shí)施計(jì)劃。實(shí)施計(jì)劃應(yīng)廣泛征求各方意見，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，由區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，報(bào)送市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。其中涉及調(diào)整已批準(zhǔn)規(guī)劃內(nèi)容的，按現(xiàn)有規(guī)定履行調(diào)整程序。

全生命周期管理是以土地合同的方式，約定更新權(quán)利義務(wù)、物業(yè)持有、權(quán)益變更、改造方式、建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)管理等要求，進(jìn)行全過(guò)程管理。

不全靠“管”，政策引導(dǎo)“網(wǎng)開一面”

“為推動(dòng)現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人提供公共要素，我們制定了針對(duì)性的規(guī)劃土地政策，有條件地在用地轉(zhuǎn)性、高度提高、容量增加、風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)環(huán)保等方面予以適度引導(dǎo)，并通過(guò)全生命周期進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管?！毙煲闼芍赋?。

其中，規(guī)劃政策主要包括：在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和國(guó)家規(guī)劃土地法規(guī)要求的前提下，允許用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換，鼓勵(lì)公共性設(shè)施合理復(fù)合集約設(shè)置。

奪人眼球的是以下規(guī)定：在地區(qū)整體空間對(duì)建筑高度不敏感的地區(qū)，允許高度適度提高，緊湊建設(shè)，以高度換開放空間。以為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間為前提，通過(guò)適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和公共服務(wù)水平。對(duì)于增加保護(hù)具有價(jià)值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計(jì)入規(guī)定總量。

當(dāng)然，對(duì)確有實(shí)施困難的，規(guī)定：在滿足消防、安全等要求的前提下，按規(guī)定征詢相關(guān)利益人意見后，經(jīng)規(guī)劃土地管理部門同意，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現(xiàn)狀水平控制。

環(huán)保也被放在重要位置。規(guī)定：鼓勵(lì)在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術(shù)，對(duì)建筑第五立面的生態(tài)化、景觀化以及其他有益于增加公共價(jià)值的改造利用，加快低碳智慧城市建設(shè)。

土地政策主要包括：創(chuàng)新土地開發(fā)方式。按照存量補(bǔ)地價(jià)的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或者現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人的聯(lián)合體依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)。

而且，區(qū)縣也分得“鼓勵(lì)”一杯羹。規(guī)定：沿用舊區(qū)改造出讓金返還政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務(wù)設(shè)施不足的地區(qū)，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵(lì)區(qū)縣推動(dòng)城市更新工作，沿用舊區(qū)改造和城中村改造土地政策，對(duì)于城市更新中存量補(bǔ)地價(jià)的土地出讓收入，在計(jì)提后返還區(qū)縣專項(xiàng)用于城市更新工作。

土地全生命周期管理

與城市共同成長(zhǎng)

把土地視為生命，才會(huì)科學(xué)利用和呵護(hù)，城市發(fā)展才有可能健康成長(zhǎng)。

據(jù)了解，實(shí)施土地全生命周期管理，是以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)管，通過(guò)健全工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、綜合效益評(píng)估、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局等管理，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化。

全生命周期能起到什么作用呢？徐毅松說(shuō)，通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、彈性年期、定期評(píng)價(jià)考核和過(guò)程監(jiān)管等措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；充分發(fā)揮土地出讓合同的平臺(tái)作用，以合同約定的市場(chǎng)化手段加強(qiáng)工業(yè)用地管理，全過(guò)程發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等全要素指標(biāo)評(píng)估考核，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

強(qiáng)化土地資源市場(chǎng)化配置，則是經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理政策看點(diǎn)。對(duì)相關(guān)試點(diǎn)工作市場(chǎng)各方反映較為積極平穩(wěn)。

“通過(guò)實(shí)施土地全要素、全生命周期管理，引導(dǎo)開發(fā)商逐步告別‘開發(fā)物業(yè)、一賣了之’，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械姆?wù)商、運(yùn)營(yíng)商，成為城市發(fā)展重要的參與主體和治理主體，防止房地產(chǎn)投機(jī)炒作，從而共同提高城市的功能和品質(zhì)，與城市共同成長(zhǎng)?！毙煲闼蛇@樣描述經(jīng)營(yíng)性用地全生命周期管理。

生命的各個(gè)因素是有機(jī)統(tǒng)一的。全生命周期管理更加強(qiáng)調(diào)出讓地塊的規(guī)劃評(píng)估和研判，全面落實(shí)建筑節(jié)能、環(huán)保要求，完善社會(huì)停車場(chǎng)、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等公建配套設(shè)施；通過(guò)明確住宅物業(yè)持有和租賃要求，促進(jìn)CBD、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職住平衡；通過(guò)明確商辦物業(yè)持有和業(yè)態(tài)、運(yùn)營(yíng)管理要求，全面提升建筑運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、建筑功能品質(zhì)。

此外，關(guān)于規(guī)劃土地歷史問(wèn)題處理，徐毅松強(qiáng)調(diào)，城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的違法建筑、違法用地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市更新項(xiàng)目依法予以處置。