立法調(diào)研回應(yīng)科創(chuàng)中心的呼喚

翁佳

編者按：建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是國(guó)家戰(zhàn)略需要，更是上海實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)涵。5月25日，中共上海十屆市委八次全會(huì)審議并通過《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，提出“兩步走”規(guī)劃，到2020年前，要形成科技創(chuàng)新中心基本框架體系；到2030年，要形成科技創(chuàng)新中心城市的核心功能，并在體制機(jī)制、人才機(jī)制、創(chuàng)新環(huán)境和重大布局等方面作出部署。為發(fā)揮法治保障作用，確保重大改革于法有據(jù)，市人大常委會(huì)將“建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心相關(guān)法規(guī)”列入2015年度立法計(jì)劃重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，有效對(duì)接科技創(chuàng)新中心建設(shè)立法需求，積極完善本市科技創(chuàng)新法治體系。

建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是國(guó)家戰(zhàn)略需要，更是上海實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)涵，人大在其中要發(fā)揮法治保障作用，讓重大改革于法有據(jù)。年初，市人大常委會(huì)將“建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心相關(guān)法規(guī)”列入2015年度立法計(jì)劃重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，作為市人大常委會(huì)今年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。為此，常委會(huì)專門成立立法調(diào)研組，由常委會(huì)副主任鐘燕群任組長(zhǎng)，教科文衛(wèi)委組成人員、部分市人大代表任組員，并數(shù)易其稿，形成立法調(diào)研方案，明確立法調(diào)研指導(dǎo)思想、調(diào)研重點(diǎn)以及調(diào)研方法。

對(duì)接需求——完善科技創(chuàng)新法治體系

市人大常委會(huì)開展調(diào)研，目的就是要了解建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的立法需求，對(duì)其中需要地方立法支持的，抓緊研究制定；需要突破現(xiàn)有規(guī)定的，積極修訂或授權(quán)。同時(shí)，結(jié)合《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》修正情況，結(jié)合市委研究課題結(jié)題內(nèi)容，結(jié)合本市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略方案，堅(jiān)持“合各方之力，得研究之先，儲(chǔ)立法之備”，通過調(diào)研明確地方立法空間，聚焦科技成果轉(zhuǎn)化、人才激勵(lì)和軟環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，提出階段性研究成果，有效對(duì)接科技創(chuàng)新中心建設(shè)要求，積極完善本市科技創(chuàng)新法治體系。

此次調(diào)研重點(diǎn)聚焦四大板塊，即“關(guān)鍵是解決體制機(jī)制問題，基礎(chǔ)是營(yíng)造良好創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，核心是集聚和用好各類人才，抓手是重大創(chuàng)新舉措”。在體制機(jī)制改革方面，包括科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)，專業(yè)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)培育，知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資，政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品；為科技型中小微企業(yè)服務(wù)的投融資服務(wù)體系，創(chuàng)業(yè)投資減免稅；財(cái)政科技投入統(tǒng)籌管理；科技成果轉(zhuǎn)讓收益分配，股權(quán)激勵(lì)等。在創(chuàng)新軟環(huán)境建設(shè)方面，包括政府前置審批簡(jiǎn)化，加強(qiáng)事后監(jiān)管；政務(wù)信息公開共享；科技創(chuàng)新集聚區(qū)建設(shè)；創(chuàng)新文化氛圍營(yíng)造，全民科學(xué)素養(yǎng)提升等。在創(chuàng)新人才發(fā)展方面，包括人才引進(jìn)、評(píng)價(jià)、選拔、激勵(lì)等機(jī)制；科研人才雙向流動(dòng)機(jī)制；國(guó)際人才移民政策；高校人才培養(yǎng)方式和學(xué)科設(shè)置等。在重大創(chuàng)新舉措方面，包括國(guó)家科學(xué)中心建設(shè)；研發(fā)服務(wù)平臺(tái)和非研發(fā)類服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；社會(huì)投資參與重大科技創(chuàng)新任務(wù)建設(shè)舉措等。堅(jiān)持三大原則，即“具有國(guó)際影響力、競(jìng)爭(zhēng)力，符合科技進(jìn)步大方向和產(chǎn)業(yè)革命大趨勢(shì)”；“服務(wù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，是國(guó)家急需、核心利益所在，打破國(guó)際壟斷的”；“上海有基礎(chǔ)、有能力，可以形成合力，實(shí)現(xiàn)突破的”。

深入調(diào)研——形式多樣內(nèi)容豐富

立法調(diào)研組采取多種方式開展調(diào)研。一是法律法規(guī)梳理。通過梳理國(guó)家和本市科技創(chuàng)新領(lǐng)域法律法規(guī)，根據(jù)地方立法權(quán)限，結(jié)合建設(shè)科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略需要和上海實(shí)際，確立上?？萍紕?chuàng)新立法路徑。二是研究成果梳理。對(duì)本市科教興市立法框架研究形成的成果進(jìn)行梳理。三是代表議案、建議梳理。四是廣泛聽取意見。通過召開研討會(huì)、論證會(huì)等形式，廣泛聽取市人大代表、專家學(xué)者、政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的意見和建議。五是實(shí)地調(diào)研。結(jié)合“十三五”規(guī)劃專項(xiàng)調(diào)研，赴相關(guān)高校、企業(yè)、政府部門、服務(wù)平臺(tái)等單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，了解立法需求和建議。

此次立法調(diào)研自3月正式啟動(dòng)以來，市人大常委會(huì)就調(diào)研重點(diǎn)先后召開了三次研討會(huì)，聽取市人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、創(chuàng)業(yè)中心負(fù)責(zé)人、創(chuàng)業(yè)投資基金負(fù)責(zé)人以及政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的意見和建議；分赴科學(xué)院所、創(chuàng)客中心、創(chuàng)新型企業(yè)調(diào)研，了解立法需求，收集立法建議；赴北京中關(guān)村考察相關(guān)政策法規(guī)制定、執(zhí)行情況。4月中旬，殷一璀主任率上海市人大代表團(tuán)赴廣東省學(xué)習(xí)考察科技創(chuàng)新立法情況，先后與廣東省、深圳市人大及政府有關(guān)部門就科技創(chuàng)新立法進(jìn)行座談交流，還赴華為技術(shù)有限公司、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、光啟高等理工研究院等單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

問題導(dǎo)向——尋求立法切入口

調(diào)研過程中，立法調(diào)研組以明確立法需求為主題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分征詢意見，尋求解決問題的立法切入口。

經(jīng)過前期調(diào)研，主要問題集中在以下三方面：一是部分地方性法規(guī)制定時(shí)間較早，內(nèi)容較滯后，無法適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。《上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》制定于1990年，根據(jù)法規(guī)第2條規(guī)定，僅適用于漕河涇開發(fā)區(qū)內(nèi)“規(guī)劃面積為五平方公里”。如今，漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)已并入張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)尚無相關(guān)立法（包括法規(guī)和規(guī)章），在該區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行有效的法規(guī)只有漕河涇條例，已經(jīng)明顯無法適應(yīng)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的需求。二是存在大范圍的科技創(chuàng)新領(lǐng)域法律空白，亟需加以完善。如促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)投資、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、科技中介服務(wù)、科技資源共享、科普等等。三是部分地方性法規(guī)過于原則，缺乏可操作性，影響了法規(guī)的實(shí)效性。一方面科技立法是為了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而較多地規(guī)定了引導(dǎo)、激勵(lì)的條款，強(qiáng)制性的約束條款不多。法規(guī)中“應(yīng)為”行為模式，在法律責(zé)任章節(jié)中較少或沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰條款。如科技進(jìn)步條例把建設(shè)以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系作為立法重點(diǎn)，但激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的制度均較為原則，涉及政府審批的內(nèi)容或制約創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的內(nèi)容未能實(shí)質(zhì)性突破，使創(chuàng)新激勵(lì)制度的影響力和效應(yīng)未能充分發(fā)揮。另一方面缺乏實(shí)施法規(guī)的配套細(xì)則，導(dǎo)致執(zhí)行不力，無法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督檢查。