北京地鐵漲價后的錢去哪兒了？

喬寵如

1210萬人次！

五一前夕，北京地鐵單日客流再創(chuàng)新高，大幅度超越了2014年4月30日創(chuàng)下的1156萬人次的紀(jì)錄，而工作日客流量更是早已回到了調(diào)價前千萬人次的水平。與此同時，交通部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻顯示，今年一季度，全市18條軌道線路共發(fā)生46起突發(fā)事件，比去年同期增加了142%。

價格調(diào)高了，客流量沒有減少，安全性也大不如前。人們不禁要問，地鐵票制票價調(diào)整究竟意義何在？票款收入增長幾何？新增收益又被用來做什么了？

漲價的邏輯

從北京地鐵1號線最西端的蘋果園站出來，再向北走幾百米，眼見的是一排排低矮的平房、寫滿墻壁的房屋閑置出租電話和污水橫流、塵土飛揚(yáng)的石板小巷。這就是昔日地鐵乞討者的聚居地、人稱“乞丐村”的金頂山村。

隨著北京地鐵票制票價調(diào)整以及《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》的正式實施，地鐵賣藝乞討者受到嚴(yán)查?！按蟛糠制蜇ざ及嶙吡?。”一家三口租住在金頂山村的老洪發(fā)現(xiàn)，今年以來，原本聚居于此、每天早出晚歸的乞丐們紛紛不見蹤影，只剩下幾個“熟面孔”?！艾F(xiàn)在地鐵這么貴，我們可能年底也要回甘肅老家了?！彼f。

老洪不是地鐵乞討者，但他的工作同樣與地鐵息息相關(guān)。深夜，他與工友乘坐末班地鐵前往需要施工的地鐵站，“抹膩子、砌磚”。工作3小時后，在站臺稍事休整，等待首班地鐵發(fā)車，再睡眼惺忪地回到西五環(huán)外的住處。

“干了一晚上活兒，我才掙130塊錢?？晒馐菑奶O果園坐地鐵到四惠東，往返就要14塊錢?！崩虾楦嬖V《經(jīng)濟(jì)》記者，盡管做的是地鐵站的裝修工作，但他和工友們也必須買票才能進(jìn)站。而且不是每天晚上都有上工的機(jī)會，他們幾乎享受不到票價優(yōu)惠政策?！耙粋€月房租就要500塊，還有水電費(fèi)、生活費(fèi)。原來地鐵單程只要兩塊錢的時候還好，現(xiàn)在真的太貴了，我覺得北京就是想讓我們這些外地人都離開?！?/p>

2014年12月28日，6號線二期、7號線、15號線一期西段和14號線東段開通試運(yùn)營，而北京地鐵卻告別持續(xù)了7年之久的“2元時代”。

6公里內(nèi)每人次3元，6-12公里每人次4元，12-32公里每10公里加1元，32公里以上每20公里加1元，票價就封頂。

像老洪一樣，千千萬萬依賴地鐵出行的低收入務(wù)工者，至今仍在哀嘆票價上調(diào)幅度過高，讓他們無力承受。

不過，北京市官方給出的票制票價調(diào)整理由卻顯得充足而合理：北京市交通委員會運(yùn)輸管理局副局長、新聞發(fā)言人馬伯夷曾表示，希望通過調(diào)價將部分客流重新吸引到地面公交以緩解地鐵擁擠，“從每平方米擠10人降至5人”；北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚認(rèn)為，調(diào)價可以適當(dāng)減輕財政補(bǔ)貼公共交通的壓力；北京市發(fā)改委委員李素芳則指出，調(diào)價的根本目的在于通過價格手段發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，更好地滿足百姓安全、便捷出行的需求……

時隔半年，回過頭來看，這些“希望”和“認(rèn)為”真的實現(xiàn)了嗎？乘坐地鐵出行的人減少了嗎？地鐵出行比以往更安全嗎？財政補(bǔ)貼公共交通的壓力得到緩解了嗎？票價上調(diào)到底帶來了哪些變化？

票款收入翻倍，錢用去哪兒了？

由港鐵公司控股49%的北京京港地鐵有限公司（下稱“京港地鐵公司”）和已有30余年歷史的“老國企”北京地鐵運(yùn)營有限公司（下稱“北京地鐵公司”）是北京市軌道交通運(yùn)營領(lǐng)域的兩大巨頭，前者運(yùn)營4號線、大興線和14號線3條地鐵線路，后者負(fù)責(zé)余下的15條線路。盡管產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、管理模式迥異，但兩家公司的官方微博卻不約而同地選擇在每天上午9點(diǎn)半左右發(fā)布所轄線路前一天的客流情況。

《經(jīng)濟(jì)》記者據(jù)其發(fā)布的單日客流信息，統(tǒng)計了調(diào)價前1個月至調(diào)價后5個月（2014年11月28日-2015年5月27日）的客流情況。記者發(fā)現(xiàn)：調(diào)價后首月，地鐵客流明顯減少，無論是工作日還是雙休日，單日出行人次均下降近百萬，月客流總量環(huán)比下降11.5%；調(diào)價第二個月，受春節(jié)影響，客流持續(xù)減少，至2015年2月18日（農(nóng)歷臘月三十），18條地鐵線路出行總?cè)舜蝺H為176.7萬，隨后緩慢上升，但仍顯著低于上月客流總量；進(jìn)入3月以來，新線開通影響凸顯，工作日出行人次再度回升至千萬以上，到了四、五月份客流總量已反超調(diào)價前。調(diào)價后的5個月內(nèi)，客流總量達(dá)到13億人次。平均來看，與調(diào)價前基本持平。

可以想見，地鐵票款收入應(yīng)當(dāng)有所增加。那么，地鐵票款收入具體新增幾何？新增收益又將如何使用呢？

地鐵票款收入翻倍，年增50億元

針對上述問題，《經(jīng)濟(jì)》記者于6月5日分別致函北京市交通委員會和京港地鐵公司要求采訪，但北京地鐵公司宣傳部工作人員表示，必須先征得交通委的批準(zhǔn)才能接受采訪。截至發(fā)稿日（6月18日），交通委宣傳處及京港地鐵公司公關(guān)部工作人員均表示，采訪函仍需等待相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)。

不過，在地鐵調(diào)價方案公布后、正式施行前，北京市財政局曾對公共交通出行的人均支出與成本進(jìn)行了測算。據(jù)北京市財政局副局長王嬰介紹，調(diào)價后每人次地鐵票價收入大體為4.4元。以此數(shù)據(jù)與地鐵公司公布的客流量相乘，調(diào)價5個月來，地鐵票款總收入便達(dá)到了57.2億元。這一數(shù)字與北京市2013年全年公共交通系統(tǒng)票款收入的總和（58億元）大致相當(dāng)。而考慮到此前地鐵客流逐年增長、公交客運(yùn)量逐年下降的現(xiàn)實，調(diào)價后的地鐵票款年收入大致應(yīng)為調(diào)價前的兩倍，保守估計，年均增幅或達(dá)50億元。

多位接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪的專家均對這一估算表示認(rèn)可。長期關(guān)注公共品價格變化的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建曾經(jīng)參與2007年和2014年北京地鐵票價調(diào)整聽證，他告訴《經(jīng)濟(jì)》記者：“漲價之初，客流量還有所萎縮。但是長期看來，地鐵票款收入翻倍的測算還是靠譜的?！?/p>

票款增收部分仍將用于軌道交通發(fā)展

交通部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：今年一季度，北京市18條軌道線路共發(fā)生46起突發(fā)事件，同比增加142%。地鐵運(yùn)營公司相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋稱，這些突發(fā)事件主要包括3類，一是地鐵信號、通訊故障問題，二是乘客進(jìn)入正常運(yùn)營軌道，三是乘客不遵守秩序、搶上搶下造成的設(shè)備故障。

隨著票價的上漲，地鐵服務(wù)質(zhì)量卻反而有所下降，這合理嗎？新增收益又用去哪兒了？為何沒能保障服務(wù)質(zhì)量？

“這是因為，北京還處于軌道交通線網(wǎng)的持續(xù)擴(kuò)張期?！北本┦薪煌ㄎ瘑T會專家委員會委員、美國3E交通系統(tǒng)咨詢公司創(chuàng)始人徐康明告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，與調(diào)價相比，線網(wǎng)擴(kuò)張對于北京市軌道交通的影響更大?！熬€網(wǎng)擴(kuò)張增加了地鐵服務(wù)的受益面，從這個角度看，地鐵服務(wù)質(zhì)量是上升的。但是，考慮到北京的網(wǎng)狀格局，外圍使用地鐵的人越多，核心區(qū)的滿載率越高，而整體服務(wù)水平確實極有可能下降。”

另外，盡管記者未能從官方渠道獲悉新增收益的用途，不過，北京地鐵公司宣傳部部長賈鵬卻曾在公開場合表示：票價調(diào)整后，北京地鐵公司將通過設(shè)備改造、增加車輛等措施提高運(yùn)輸能力，并加快完成13號線、八通線、1號線和2號線加裝屏蔽門工程；與此同時，啟用乘客服務(wù)中心，加快推動4G信號全覆蓋，并增派保潔人員改善洗手間的衛(wèi)生狀況。

接近北京地鐵公司的消息人士也曾告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，截至今年6月，北京地鐵公司已經(jīng)完成對1號線、2號線各車站以及5號線、10號線和13號線部分車站衛(wèi)生間的改造工作，今年年底將完成1號線屏蔽門的加裝工程。

同時，作為公用事業(yè)收費(fèi)的一項，地鐵票價盡管與過去7年相比大幅上調(diào)，但票款收入仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以覆蓋其運(yùn)營成本。北京市發(fā)改委成本調(diào)查隊2014年10月發(fā)布的《北京市公共交通價格成本監(jiān)審報告》顯示，除封閉運(yùn)營的機(jī)場線和當(dāng)時運(yùn)營不足1年的14號線外，按照進(jìn)站量核算得到其余15條地鐵線路的平均運(yùn)營成本為8.56元/人次，相當(dāng)于當(dāng)時人次票款收入的4倍多。

漲價后，對于票款增收部分，北京市發(fā)改委特別強(qiáng)調(diào)，“仍將支持軌道交通發(fā)展”。而由于票款增收引起運(yùn)營補(bǔ)貼支出減少的部分，則將優(yōu)先用于安排老舊線路固定資產(chǎn)更新改造事項。2015年度安排的58.8億元軌道交通補(bǔ)貼中，就有24億元將用于此項。

而北京市質(zhì)監(jiān)局今年5月也發(fā)布消息稱：將投入10.44億元專項資金為2000臺高齡高危電梯體檢“治病”，其中就包括人員密集的地鐵站內(nèi)電梯473臺，占全部待檢修電梯的近四分之一。

“原來沒有錢，許多本來應(yīng)該更新改造的設(shè)備都在超期服役，這都是存在安全隱患的?，F(xiàn)在票款收入增加了，確實很有必要拿出一部分錢更新改造設(shè)備?！北本┙煌ù髮W(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授毛保華接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時指出。

新增收益應(yīng)當(dāng)定向補(bǔ)貼低收入群體

除了繼續(xù)支持軌道交通發(fā)展外，徐康明認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快啟動“定向補(bǔ)貼”改革。他分析指出，此輪票價調(diào)整打破了持續(xù)多年的“普惠制”，是一大進(jìn)步，但并沒有進(jìn)行一步到位的票價改革，“距離定向補(bǔ)貼的實現(xiàn)還有一定的距離”。

在調(diào)價方案的討論階段，徐康明就曾經(jīng)呼吁采取“定向補(bǔ)貼”替代“普惠制”的票價政策。舉例而言：票價上調(diào)后，低收入人群的出行成本劇增，政府可以從新增票款收入中拿出一部分來補(bǔ)貼他們，以減少票價調(diào)整給他們帶來的生活壓力。而對于老年人和學(xué)生群體，也應(yīng)予以優(yōu)待或補(bǔ)貼。

實際上，北京市民政、人力社保和統(tǒng)計部門已經(jīng)將公共交通票價調(diào)整對于低收入群體的影響，納入了2015年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等社會保障相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的考慮中，相當(dāng)于為本市數(shù)十萬低收入居民發(fā)放“交通補(bǔ)貼”。

不過，像老洪一樣的外地在京務(wù)工者，顯然不能享受這一待遇。對此，徐康明建議，對于居住在城市外圍低房價區(qū)域以及公共交通不完善區(qū)域的居民，政府也應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。

毛保華也呼吁，應(yīng)當(dāng)通過政府、單位兩級交通補(bǔ)貼，降低通勤族的出行成本?！氨热?，政府可以出臺政策，將單位為員工提供的交通補(bǔ)貼列入成本部分，免于征稅。除此之外，我們還可以研究多種補(bǔ)貼途徑，保障這些為本市經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的人的切身利益?！?/p>

里程將翻倍票價繼續(xù)上調(diào)？

2014年底，北京地鐵新增里程62公里，總里程達(dá)到527公里。與此同時，北京市委常委、副市長陳剛已經(jīng)多次公開表示，到2020年北京軌道交通里程將達(dá)到1000公里。換言之，在今后的5年時間里，北京地鐵總里程即將翻倍。線網(wǎng)擴(kuò)張究竟意味著什么？地鐵票價還會進(jìn)一步上調(diào)嗎？

越發(fā)展，越擁擠，越補(bǔ)貼

作為1號線和八通線的平行線路，新開通的6號線二期和7號線一方面緩解了前兩條線路的擁擠，但另一方面，新線開通也使得郊區(qū)居民更加頻繁地來往于城郊之間。“在某一個區(qū)域新增的客流將會疊加在現(xiàn)有的線網(wǎng)上，而造成現(xiàn)有線路更加擁擠?！毙炜得髡f。在這種情況下，地鐵出行的安全性恐怕更難保障。

而根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于北京市2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃草案的報告》，2015年北京市一般公共預(yù)算支出4731.4億元，公共交通補(bǔ)貼支出預(yù)算142.5億元，約占總支出的3%，與2014年的5%和2013年的6.6%相比，降幅明顯。

但是，軌道交通補(bǔ)貼支出占總支出的比例卻略有上升。根據(jù)上述報告，公共交通補(bǔ)貼支出中將安排58.8億元用于軌道交通，占北京市一般公共預(yù)算支出的1.2%。而在2012年，這一比例僅為0.9%（2013年和2014年沒有公開公共交通補(bǔ)貼支出在地面公交和軌道交通之間的分配比例）。

對此，毛保華告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，調(diào)價后地鐵票價已經(jīng)比以往更加接近運(yùn)營成本，但同時，持續(xù)擴(kuò)張的地鐵線路卻使得運(yùn)營補(bǔ)貼支出不斷增加。“2009年我們做過一次測算，每增加1公里地鐵，市政府對于軌道交通的年度補(bǔ)貼將增加1086萬”。

除此以外，軌道交通建設(shè)成本更是不容小覷。2014年，北京市安排軌道交通專項資金70億元支持地鐵建設(shè)，到了2015年，這一數(shù)字已經(jīng)高達(dá)150億元。

急速擴(kuò)張的北京地鐵路網(wǎng)，不僅可能使得軌道交通的安全性愈加難以保障，更將牽扯出大量的財政支出。而這兩點(diǎn)，正是此前官方推理出地鐵應(yīng)該漲價的重要邏輯。那么，為了實現(xiàn)2020年1000公里的建設(shè)目標(biāo)，5年內(nèi)，地鐵票價是否將再度迎來上調(diào)？

票價必須定期調(diào)整

“肯定要繼續(xù)漲價?！痹S光建斬釘截鐵地說。在他看來，北京市軌道交通還在不斷建設(shè)之中，雖然郊區(qū)軌道建設(shè)以地上輕軌為主，造價較為低廉，但是“越到四環(huán)以內(nèi)建設(shè)越難，成本一定會大幅上升”。

北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司融資計劃部經(jīng)理任宇航此前接受媒體采訪時也曾表示，隨著運(yùn)營里程的增加，以地下線路為主的城區(qū)線建設(shè)成本也在逐年升高。“北京地鐵的建設(shè)成本大致包括征地拆遷、人工、材料和機(jī)械設(shè)備等。其中，征地拆遷成本幾乎占到總成本的50%，人工、材料和機(jī)械設(shè)備約占20%。從歷史數(shù)據(jù)上看，2007年至2009年間，城區(qū)線路的建設(shè)成本大致為5.71億元/公里，而在2013年至2014年間，這一數(shù)字已經(jīng)達(dá)到10.07億元/公里?！?/p>

不過，今年3月北京市發(fā)改委發(fā)布的《北京市創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會資本的示范項目表》顯示：地鐵3號線、12號線、17號線、16號線、軌道交通新機(jī)場線等17條新建線路都將向社會資本開放。市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人更是明確表態(tài)，將在保證運(yùn)行安全和效率的基礎(chǔ)上，引入一家新的有實力的運(yùn)營商——可以獨(dú)立進(jìn)入，也可以和具備實力的社會投資人組成聯(lián)合體——參與到北京市軌道交通的PPP（即公私合營合作模式）項目中來。

那么，社會資本的進(jìn)入是否能夠緩解財政壓力，進(jìn)而不必再度提價？

許光建對此并不樂觀。“社會資本投入公用事業(yè)，最關(guān)注的就是收費(fèi)和價格機(jī)制?！彼e例說：“比如，投資10億元建一個污水處理廠，5年不漲價，企業(yè)可能就虧沒了。當(dāng)然，污水處理的調(diào)價公式比較穩(wěn)定，而地鐵公交的調(diào)價公式比較復(fù)雜，但是也能算出來?！?/p>

他強(qiáng)調(diào)，如果沒有穩(wěn)定的調(diào)價機(jī)制，社會資本其實并不愿意進(jìn)入這個領(lǐng)域?！罢f實話，我們現(xiàn)在還沒有這個機(jī)制?！?/p>

徐康明也認(rèn)為，至少核心區(qū)域的線網(wǎng)，需要建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制?！耙粋€合理的公交票價，就是要根據(jù)政府的財力和它提供的公共服務(wù)品質(zhì)、成本價格以及老百姓收入的變化，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。我個人認(rèn)為，調(diào)整的周期在2年左右比較恰當(dāng)。”

而在毛保華看來，軌道交通必須堅持公益性。北京地鐵調(diào)價“牽一發(fā)而動全身”，不宜頻繁上調(diào)。

在此前提下，北京地鐵建設(shè)運(yùn)營還能應(yīng)用PPP模式嗎？

“在票價不到位的情況下，財政補(bǔ)貼必須到位。”許光建解釋說，軌道交通的投資周期很長，社會資本進(jìn)入前勢必會估算投資的收益率，“比如，在投資1億元每年能賺回來1000萬元的情況下，它們愿意進(jìn)入。那么，政府必須保證他們每年有10%的回報。但是，票價又往往不足以提供收益，所以財政補(bǔ)貼必須到位?！?/p>

不過，許光建認(rèn)為過于依賴軌道交通補(bǔ)貼同樣不是明智之舉?！叭绻麑τ诘罔F補(bǔ)貼過多，實際上對于不乘坐地鐵的人是很不公平的。他們?yōu)檎愂兆龀隽素暙I(xiàn)，卻沒有享受到相應(yīng)的福利。因此，我認(rèn)為票價一定會繼續(xù)上調(diào)，但是具體漲到什么程度，還需要做更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯亢凸浪恪！?/p>