城市更新：城市建設(shè)下一站

李治文

4月29日，上海公布即將實(shí)施的《城市更新實(shí)施辦法》，不同于過(guò)去城市建設(shè)中的“城市擴(kuò)張”、“大拆大建”，城市更新是對(duì)城市內(nèi)已建成區(qū)空間形態(tài)和功能進(jìn)行改善。

一線城市中，廣州和深圳已經(jīng)先于上海推進(jìn)城市更新，而且在相關(guān)領(lǐng)域做了極有價(jià)值的探索，積累了不少可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

一線城市推進(jìn)城市更新的初衷是解決土地資源利用遭遇天花板的問(wèn)題，但在實(shí)施的過(guò)程中，意外獲得了多重紅利。隨著城市化進(jìn)程的加快，二三線城市也將遇到類似問(wèn)題。城市更新對(duì)于任何一座城市來(lái)說(shuō)，都將是一個(gè)需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

何謂城市更新

城市更新有兩個(gè)關(guān)鍵詞：建成和改善。“建成”說(shuō)的是城市更新的對(duì)象——不是新區(qū)，而是已經(jīng)成熟的區(qū)域；“改善”說(shuō)的是城市更新的目標(biāo)——讓這個(gè)區(qū)域變得更好。

城市更新與傳統(tǒng)的舊區(qū)改造有何不同？相比人們熟知的舊區(qū)改造，城市更新具有更豐富的內(nèi)涵，它強(qiáng)調(diào)空間環(huán)境的改善、城市功能的提升和城市文化的傳承，注重空間與人的共生關(guān)系。某種程度上說(shuō)，城市更新是一座城市的復(fù)興之路。

城市更新，在率先完成城市化的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，是一個(gè)必要的步驟。二戰(zhàn)后，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家在城市發(fā)展道路上產(chǎn)生了某種趨同性。在歷經(jīng)二百多年的產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)后，很多國(guó)家的城市化率甚至超過(guò)了90%，其城市建設(shè)也就進(jìn)入到成熟期和停滯期，轉(zhuǎn)入一種調(diào)整完善的新階段。

他們所面對(duì)的，更多的是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間的協(xié)同而非單純的城市空間拓展的問(wèn)題。一方面，城市中心區(qū)往往是傳統(tǒng)的工業(yè)中心，因產(chǎn)業(yè)更替和地價(jià)飆升而出現(xiàn)就業(yè)衰退，郊區(qū)化現(xiàn)象加速，人口在市郊之間的潮汐流動(dòng)越發(fā)頻繁。另一方面，這些地區(qū)畢竟處于城市中心，有著得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)久的歷史文化積淀和潛在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。通過(guò)城市軟硬件環(huán)境的改造升級(jí)來(lái)激活中心區(qū)活力的城市更新主張，就浮出水面。

目前在中國(guó)，許多發(fā)達(dá)城市的老城區(qū)也開(kāi)始面對(duì)歐美國(guó)家曾經(jīng)的城市更新問(wèn)題。特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地性質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)的變化，又在城市布局調(diào)整過(guò)程中制造了新的不平衡。城市中心區(qū)土地利用功能、土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的改變，使原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施難以負(fù)荷，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)矛盾交織重疊。

動(dòng)力需求何在

一線城市正在面臨著這樣的困境：一面是中心城區(qū)面臨著人口老齡化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、衰敗、遷移導(dǎo)致的活力不足問(wèn)題，另一面是可資利用的城市國(guó)有建設(shè)用地的增量瓶頸越發(fā)明顯。這里存在的關(guān)鍵問(wèn)題是，如何盤活老城區(qū)的存量工業(yè)用地。

2008年全球金融危機(jī)，給地方政府順勢(shì)整治存量劃撥用地提供了契機(jī)。當(dāng)年，國(guó)土資源部與廣東省簽署了共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議，賦予廣東省“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）優(yōu)惠政策，探索可供全國(guó)借鑒的存量建設(shè)用地管理新經(jīng)驗(yàn)。這一政策，正是在當(dāng)時(shí)深受金融危機(jī)沖擊、業(yè)已初現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下發(fā)生的。

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、用地性質(zhì)的瓶頸，使中心城區(qū)的大量劃撥用地處于閑置和廢棄的尷尬狀態(tài)，也使作為土地所有者的國(guó)家（地方政府）和作為土地占有者的企業(yè)（往往是國(guó)有企業(yè)）陷入兩敗俱傷的窘境：前者無(wú)法獲得企業(yè)稅收、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、優(yōu)化要素配置、改善城市環(huán)境；后者也無(wú)法獲得土地產(chǎn)權(quán)從模糊的劃撥用地變?yōu)榍逦呐庥玫囟鴰?lái)的收益，以便進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)，或進(jìn)行土地的區(qū)位置換來(lái)安置職工和償還債務(wù)。

針對(duì)這一困境，十八屆三中全會(huì)在城市土地制度改革方面，提出了“嚴(yán)控增量，盤活存量”的總方針，城市更新正是對(duì)這一方針的具體踐行。

實(shí)施城市更新，既是遭遇土地開(kāi)發(fā)和城市發(fā)展瓶頸后，外部條件制約下的被動(dòng)選擇，也是應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)的主動(dòng)出擊。上海市規(guī)土局局長(zhǎng)莊少勤就在多個(gè)場(chǎng)合說(shuō)過(guò)同一句話：要適應(yīng)城市資源環(huán)境約束下的內(nèi)涵增長(zhǎng)。

城市更新也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。改革開(kāi)放30多年來(lái)，珠三角、長(zhǎng)三角各地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程大同小異，核心是村社集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展單元，利用集體建設(shè)用地興建廠房發(fā)展工業(yè)。該類工業(yè)廠房主要建于上世紀(jì)八九十年代，既不符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展要求，也不符合城市功能定位升級(jí)需求，各地現(xiàn)存的危舊房主要來(lái)源于此。

深圳就將城市更新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)放在一起抓，重點(diǎn)推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)綜合整治更新改造，南山蛇口網(wǎng)谷就是一個(gè)典型的案例。通過(guò)混合類更新改造，原來(lái)舊廠房轉(zhuǎn)型升級(jí)為高端的產(chǎn)業(yè)集聚空間，經(jīng)濟(jì)效益和土地利用效益得到大幅提高。

兩類更新路徑

城市更新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的利益再平衡過(guò)程，涉及到土地權(quán)屬人、城市政府、開(kāi)發(fā)商等各方主體，利益協(xié)調(diào)往往難以一時(shí)達(dá)成。難點(diǎn)在于，如何讓城市更新范圍內(nèi)的物業(yè)持有人或開(kāi)發(fā)人，“心甘情愿”地按照要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)？換言之，城市更新要有效推行，立足點(diǎn)在哪里？上?！冻鞘懈罗k法》中規(guī)劃和土地政策的調(diào)整，破解了這個(gè)問(wèn)題。

比如，《更新辦法》規(guī)定，如物業(yè)權(quán)利人能提供公共設(shè)施或公共空間，其用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積，都可在符合法規(guī)的前提下進(jìn)行調(diào)整。在上海西亞賓館的案例里，一層和二層被作為公共空間移交給了政府，產(chǎn)權(quán)人徐家匯商城集團(tuán)則得到了用地類型調(diào)整的“補(bǔ)償”——西亞賓館從原來(lái)的酒店調(diào)整為商辦。

此前，上海市政府還出臺(tái)了“土地開(kāi)發(fā)全生命周期管理”政策：以土地合同為平臺(tái)，對(duì)土地開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)的全周期進(jìn)行管理。這一做法與城市更新相結(jié)合，逐步把“房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘羞\(yùn)營(yíng)商”，實(shí)現(xiàn)的正是“以土地利用方式轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”。

2015年3月，廣州市城市更新局正式掛牌。城市更新局的前身是“三舊”辦，2008年，國(guó)土資源部賦予廣東省“三舊”改造優(yōu)惠政策后，廣州即成立“三舊”辦。此后，在歷經(jīng)2009年和2014年兩輪機(jī)構(gòu)改革后，三舊辦依然作為新增的正局級(jí)機(jī)構(gòu)被保留。

城市更新局的設(shè)立，不僅意味著其行政地位的提高，由政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)升至職能部門，更多體現(xiàn)在職責(zé)范圍的擴(kuò)大，既包括此前“三舊”辦的全部職責(zé)，又增加了整合“市政府有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)”。原來(lái)的“三舊”辦是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但城市更新局是常設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于城市更新工作細(xì)水長(zhǎng)流式地推進(jìn)。

城市更新專職部門從臨時(shí)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭C(jī)構(gòu)有兩層意義：一方面，城市化發(fā)展到目前階段，國(guó)家必將對(duì)“超大型城市”的土地發(fā)展規(guī)模嚴(yán)格控制，增量土地緊張，存量土地開(kāi)發(fā)越來(lái)越重要。廣東的“三舊改造”是城市化歷史階段使然，城市更新將日益成為城市發(fā)展的重要工具。

另一方面，新型城市化也要求城市發(fā)展從數(shù)量階段向質(zhì)量階段提升，城市開(kāi)發(fā)也要從粗放的綠地開(kāi)發(fā)走向精細(xì)的棕地開(kāi)發(fā)，在產(chǎn)權(quán)日益清晰的情況下，城市更新面臨巨大的既有利益格局，推動(dòng)城市發(fā)展需要投入巨大的人力物力。城市更新局的一個(gè)重要職能應(yīng)該是解決存量土地開(kāi)發(fā)如何精細(xì)化的問(wèn)題，存量土地開(kāi)發(fā)的工作量很大，既要統(tǒng)籌各種關(guān)系，也要平衡不同的利益主體。

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系）