推進PPP，政府怎么做

王麗錕

5月13日，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，要匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，部署推廣PPP模式。

PPP即政府與社會資本合作，鼓勵社會資本、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品或服務(wù)提供。PPP具有三個核心價值，一是伙伴關(guān)系，這是最為首要的問題；二是利益共享；三是風(fēng)險共擔(dān)。

從全局來看，PPP項目不僅僅是項目融資方式，對政府來說更是一種管理模式，對國家來說更是一種治理模式，這是新型的制度創(chuàng)新。那么，政府如何厘清自身與市場的邊界，又應(yīng)該做些什么呢？

前期進展與現(xiàn)實困境

在PPP項目的政策支持環(huán)節(jié)，從中央到地方都非常重視。2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布，該文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式。之后發(fā)布的一系列文件都對PPP模式進行了詳細(xì)的規(guī)定。隨后各省都陸續(xù)相應(yīng)開展推廣運用PPP項目的工作，并將其作為2015年的重點工作之一。

中國和主要新興市場比，PPP規(guī)模上升空間還是有一定規(guī)模的，并且呈現(xiàn)大幅增長之勢。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

從20世紀(jì)80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。筆者歸納有以下現(xiàn)實困境：

一是實際中政府與社會資本、PPP項目方的平等伙伴關(guān)系體現(xiàn)不充分。一方面體現(xiàn)在，雖然簽訂了項目合同，政府在PPP項目中保護公共利益的前提下，并沒有維護社會資本的利益得到合理滿足，雖然合同所有規(guī)定，但是實踐操作過程中，受到政策等主客觀因素的影響，項目變更、強制交接的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。第二方面體現(xiàn)在項目談判環(huán)節(jié)，政府多是以高姿態(tài)與社會資本進行談判，違背了PPP項目“伙伴”的初衷，造成了社會資本的很多被動。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅50公里的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規(guī)定。

二是法治化還有待加強。雖然國務(wù)院、財政部等有關(guān)部門出臺了相關(guān)文件精神，卻沒有相應(yīng)的規(guī)范PPP項目的法律，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)公司合作法》亟需出臺；同時由于法律法規(guī)的修訂、頒布以及政策的調(diào)整等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

三是契約精神還有待完善?！鞍凑蘸贤k事”應(yīng)該是在PPP項目中合同參與方遵循的準(zhǔn)則，但是政府方作為主要參與者，經(jīng)常違背這一準(zhǔn)則，又沒有相應(yīng)法律約束、監(jiān)督政府，造成只有社會資本按照合同辦事的單方面契約合同，政府在這方面的觀念轉(zhuǎn)變、作風(fēng)轉(zhuǎn)變都需要加強。

四是從政府職能還需要加快轉(zhuǎn)變。在調(diào)研過程中，參加PPP項目的社會資本反應(yīng)的主要問題包括審批決策周期長、社會資本介入晚、PPP項目前期工作做得不好、動態(tài)調(diào)節(jié)機制不完善。這四個方面都是針對政府自身來說的，政府職能沒有做好、做到位，造成了推進PPP項目、運營中的困難。對于第一個問題，政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。對于后三個問題，政府前期工作不到位，項目批準(zhǔn)后社會資本再介入使社會資本在建設(shè)方面受到制約，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。另外，由于PPP項目的多樣性、復(fù)雜性、長期性特點，政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、監(jiān)管職能還有待加強。

五是政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的合同中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。根據(jù)學(xué)者調(diào)查分析，政府信用風(fēng)險是最主要的風(fēng)險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。

六是其他因素。一方面，政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也反對漲價。由于PPP項目多為20-30年的長期項目，政府主要領(lǐng)導(dǎo)的換屆、執(zhí)政思路也會有所變化，這都對項目產(chǎn)生了一定潛在風(fēng)險，卻沒有相應(yīng)法律、制度來保護政策的長期性。第二方面，配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

非合同規(guī)定的政府方

由于PPP項目比較復(fù)雜，涉及的內(nèi)容、政府部門很多，但是只有直接參與的政府或部門是合同規(guī)定的PPP項目參與方，也就是政府方，其他政府部門或是上級政府都是不直接參與。在這種情況下，非合同規(guī)定的政府要作為宏觀調(diào)控者，做好指導(dǎo)、保障和服務(wù)職能。

在指導(dǎo)職能方面，政府要充分給予相關(guān)中央、上級政府的政策支持，從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)合同參與方的政府部門做好PPP項目，降低政府風(fēng)險，維護公共服務(wù)項目的社會公眾利益。

在保障職能方面，首先，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，搭建一級政府PPP項目推進的領(lǐng)導(dǎo)小組，合理分工，做好協(xié)調(diào)PPP項目利益分配工作，這是PPP項目實施的關(guān)鍵。其次，制定法律、法規(guī)保障社會資本利益。公共品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進入后的風(fēng)險，如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣，按照十八屆四中全會精神，設(shè)區(qū)市有立法權(quán)力，鼓勵設(shè)區(qū)市通過立法等形式，對社會資本利益予以保障，才能增加社會資本對PPP項目的吸引力。再次，完善風(fēng)險共擔(dān)機制。政府部門對政治風(fēng)險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險，與社會資本經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具體情況在政府和社會資本之間分配風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險共擔(dān)機制。第四，完善利益共享機制。由于PPP項目是長期運營項目，并不是可以暴力的項目，政府要制定利益共享機制，在保障社會利益的前提下，允許社會資本的合理利益，制定好利益的分配方案。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。最后，完善協(xié)調(diào)機制。在PPP項目中涉及到多個參與政府部門、以及監(jiān)管政府部門、法律部門、顧問機構(gòu)等部門，這些需要政府牽頭做好各方的協(xié)調(diào)工作。

在服務(wù)職能方面，一是政府要作為顧問工作，從項目規(guī)劃、識別、選定、準(zhǔn)備、采購開始，聘請專業(yè)性強的項目顧問、律師事務(wù)所、技術(shù)顧問參與進來，做好物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案審核、相應(yīng)文件評審工作，保證項目源頭的質(zhì)量，接著在項目建設(shè)、運營階段，做好績效評價和中期評估，最后在項目移交過程中，做好性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價工作。二是政府要為PPP項目參與各方做好各方面的政府服務(wù)工作。三是做好社會公眾參與、社會宣傳等工作，因為PPP項目是為了提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率，做得好不好社會公眾有最終決定權(quán)，要制定相應(yīng)的機制讓社會公眾參與到項目的全過程，讓社會工作真正成為項目的評價者；同時做好PPP項目的推廣、推介、宣傳工作，取得公眾的認(rèn)同認(rèn)可和參與的積極性，從而讓社會資本有一定的社會責(zé)任感和社會貢獻(xiàn)感。

合同規(guī)定的政府方

按照PPP項目合同規(guī)定，政府和企業(yè)都是全程參與項目，與過去主要采取的BOT（建設(shè)-運營-移交）相比，PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期可研、立項等階段參與更深，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。這就要求，政府方“按照合同辦事”，這是最基本的準(zhǔn)則。

合同簽訂以前，政府方要積極做好項目前期準(zhǔn)備工作。要重視項目的認(rèn)定、選定、采購環(huán)節(jié)，否則項目一旦確定并和社會資本簽訂了合同，就具有民事法律關(guān)系，約束著政府之后的行為?！鞍春贤k事”不僅僅是PPP項目的精神實質(zhì)，也是依法治國、依法行政的內(nèi)在要求。要明確適用于政府和社會資本合作PPP模式的項目類別、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜，按照城市發(fā)展規(guī)劃，做好財政管理職能，依據(jù)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的基準(zhǔn)，按照物有所值評價理念做好項目的評估論證，規(guī)范選擇項目合作伙伴，健全可行性缺口補償機制、風(fēng)險管理機制、利益共享機制、項目評價機制，做好前期項目準(zhǔn)備工作，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作。

簽訂合同過程中，要細(xì)化合同文本，高度重視合同管理工作。加強對PPP項目的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達(dá)政府醫(yī)院、合理分配政府風(fēng)險、妥善履行征服義務(wù)、有效主張政府權(quán)利，在平等、誠信、公平效率兼顧靈活的基礎(chǔ)上制定合同；同時注重合同參與方的附屬合同相應(yīng)條款，保障社會公眾利益和政府權(quán)利；核心的問題是建立風(fēng)險和收益分擔(dān)的適時調(diào)節(jié)機制，建立動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保證社會資本的合理收益。

在履行合同過程中，政府要有效推進合同管理工作。要加強組織協(xié)同、保障工作，在財政、政策、稅收、土地、建設(shè)等環(huán)節(jié)有效保障合同各方合法權(quán)益，保證項目的順利實施和全生命周期管理。要做好合同規(guī)定的政府義務(wù)和相應(yīng)工作。要減少政府對項目微觀事務(wù)的過度參與，又要保障政府的合理監(jiān)管、監(jiān)督、介入的正常進行。要做好政府工作的信息公開制度，做到公開透明。要重點做好對項目的監(jiān)管、監(jiān)督，保證項目能按照合同保質(zhì)保量建設(shè)和運營，從而保障社會公眾利益的最大化?？傊巧枰D(zhuǎn)換，由過去集生產(chǎn)者、經(jīng)營者、管理者、監(jiān)督者于一身，變?yōu)閷⑸a(chǎn)者與監(jiān)管者分離，政府把握監(jiān)管，就會更加有效。

在合同到期時，做好項目的移交等各項工作，做好財務(wù)交割工作、技術(shù)移交工作、績效評價工作，為項目的繼續(xù)運營做好財務(wù)、技術(shù)、人員的準(zhǔn)備。另外，在合同、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的過程中，本著合同參與方的身份，以平等協(xié)商的姿態(tài)做好合同過程管理工作。

（作者單位：石家莊市委黨校管理學(xué)教研部）