立案登記制改革：創(chuàng)新與踟躕

胡斌

立案登記制是靶標(biāo)“立案難”的司法困境，契合中央政治決策和司法改革大背景的制度性變革。該制度既具有保護(hù)公民訴權(quán)、弱化立案權(quán)力性等現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)其運(yùn)行也面臨著問(wèn)題和挑戰(zhàn)。質(zhì)言之，任何制度的生命力都根植于實(shí)踐的需求，且要經(jīng)受住實(shí)踐的檢驗(yàn)，因而，需要對(duì)立案登記制進(jìn)行實(shí)證考察。

2015年5月1日起，立案登記制在全國(guó)范圍內(nèi)有序展開，透過(guò)對(duì)該制度運(yùn)行實(shí)踐的考察，可知該制度起到了立竿見(jiàn)影的效果，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題和不足，需要對(duì)癥下藥進(jìn)行優(yōu)化和治理。

立案登記制改革的背景

立案登記制取代立案審查制有其深刻的現(xiàn)實(shí)需求和時(shí)代背景。首先，立案登記制改革直接靶標(biāo)“立案難”。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)民事、行政和刑事自訴案件不同程度上存在立案難的問(wèn)題，其中行政訴訟的尤甚。

在民事訴訟方面，雖然立案數(shù)直線上升，但是，有些涉及面廣、人數(shù)較多的案件、法律本身規(guī)定還不完善的案件以及敏感的案件法院往往不愿受理，而這些案件往往是社會(huì)矛盾和糾紛的重災(zāi)區(qū)。

在行政訴訟方面，立案難則更加凸顯。通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可知，《行政訴訟法》實(shí)施20余年間，除了剛實(shí)施的幾年受案數(shù)（率）不斷攀升外，后來(lái)一直處于徘徊狀態(tài)，與直線上升的民事案件立案數(shù)（率）形成巨大的反差。有學(xué)者指出，“行政訴訟法實(shí)施以來(lái)法院有三不：不敢受理，不讓受理，不愿受理，起訴人也有三不：不敢告，不會(huì)告，不愿告。兩方面合起來(lái)共同‘成就’了行政訴訟‘不景氣’的局面；受理難成了‘?dāng)r路虎’，把很多案件攔到法院大門之外，造成法院受理的行政案件數(shù)量很少，有的基層法院甚至幾年沒(méi)有受理過(guò)一起行政案件，著實(shí)‘不景氣’”。據(jù)估算，原告起訴的案件大約只有1/3被法院受理，大量案件被拒之門外。已經(jīng)受理的，相當(dāng)比例的案件又被駁回起訴。

除了立案數(shù)量上存在的問(wèn)題，“立案難”還表現(xiàn)在：第一，立案法官不接受起訴書和材料。實(shí)踐中，對(duì)于一些當(dāng)事人的起訴，立案庭的法官采取置之不理的態(tài)度，不接受當(dāng)事人的起訴材料。第二，接收起訴材料但不出具收據(jù)、也不答復(fù)。第三，選擇性立案。傾向于受理社會(huì)影響小、較為簡(jiǎn)單的案件，對(duì)于社會(huì)影響較大和復(fù)雜的案件則傾向于不予受理。第四，立案考量因素的政治化。法院在審查起訴過(guò)程中會(huì)更多的考慮社會(huì)穩(wěn)定、政治影響等政治性因素，從而使得立案按照政治學(xué)的邏輯運(yùn)行。

立案是訴訟的前提條件，立案難使得公民“告狀無(wú)門”，公平救濟(jì)更是無(wú)從談起。改革立案制度，實(shí)行立案登記制就成了破解“立案難”的重要制度性嘗試。

其次，除了現(xiàn)實(shí)困境之外，立案登記制的推行也是為了契合中央政治決策和司法改革的要求。黨的十八屆四中全會(huì)要求：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)，”從而使得立案登記制度具有很強(qiáng)的政治合法性和權(quán)威性。另外，實(shí)行立案登記制改革，是人民法院圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、積極推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)重要舉措。

在現(xiàn)實(shí)困境和時(shí)代背景的雙重合力之下，立案登記制度改革提上了日程。2014年11月1日修改的《行政訴訟法》第51條明確規(guī)定了“立案登記制”，該法2015于5月1日起實(shí)施。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》并由最高人民法院發(fā)布，標(biāo)志著立案登記制度全面啟動(dòng)。

實(shí)證考察：成效與問(wèn)題

從5月1日開始，立案登記制已在全國(guó)范圍內(nèi)“試運(yùn)行”，雖然只有一個(gè)多月的時(shí)間，但是，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及各地法院的反映，該制度成效顯著。具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，立案登記制實(shí)施以來(lái)，民事、行政和刑事自訴案件的受案數(shù)都有了很大的提升，對(duì)于破解立案難題起到了立竿見(jiàn)影的效果。全國(guó)法院5月份登記立案1132714件，同比增長(zhǎng)29%，環(huán)比增長(zhǎng)4.93%。行政案件同比增幅最大，共登記立案29924件，同比增長(zhǎng)221%，環(huán)比增長(zhǎng)84.5%，其中，天津法院同比增長(zhǎng)752.40%，山西法院同比增長(zhǎng)480.85%，上海法院同比增長(zhǎng)475.86%，浙江法院同比增長(zhǎng)296.80%。

第二，立案的效率明顯提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)法院即時(shí)處理群眾訴求，當(dāng)場(chǎng)平均登記立案率為90%，上海最為突出，達(dá)到97%。

第三，立案服務(wù)性增強(qiáng)。據(jù)報(bào)道，為應(yīng)對(duì)改革后的立案壓力，各地主要領(lǐng)導(dǎo)駐點(diǎn)立案大廳，采取增設(shè)立案窗口、增派立案人員等方式，確保提供全面、周到、便利的訴訟服務(wù)?？傮w而言，本次立案登記制度改革取得了開門紅，在一定程度上對(duì)立案難的破解起到了積極的作用。

但制度真正的生命力，還需要接受更長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)。在肯定立案登記制成果的同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，該制度仍然存在一些問(wèn)題，并且對(duì)法院產(chǎn)生或者將產(chǎn)生一些不利影響：

首先，立案工作中的兩個(gè)誤區(qū)。立案審查制向立案登記制的轉(zhuǎn)變，是立案理念和方法的根本轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)新興制度，司法部門可能陷入兩個(gè)誤區(qū)。一是，只登記不審查。司法部門有可能認(rèn)為，立案登記制后，就不需要對(duì)案件進(jìn)行審查了，有案就立，盲目追求超高立案率。二是，立案與審查相分離。為了追求高立案率，同時(shí)又減少實(shí)際進(jìn)入審理環(huán)節(jié)的案件，很多法院可能將立案和審查相分離，即對(duì)于起訴案件先收案，然后，立案庭進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。這種做法實(shí)際上是立案審查制度的變體和延續(xù)。

其次，立案登記制給法院帶來(lái)三重困境。首先，司法資源的有限性與訴訟案件激增的矛盾。其次，惡意訴訟、濫訴對(duì)于法院的困擾；比如，前不久上海某基層法院收到一個(gè)令法官哭笑不得的起訴。起訴人稱：趙薇在電視里瞪他，于是請(qǐng)求法院判決趙薇賠償精神損失費(fèi)，這種訴訟無(wú)疑會(huì)侵蝕司法資源。最后，駁回的案件增多、涉訴信訪壓力加大。立案登記后，訴前過(guò)濾功能減弱，進(jìn)入訴訟程序的案件增多，會(huì)有大量案件在登記立案后因不符合收案條件被裁定駁回起訴或不予受理，這些裁定還會(huì)形成上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徍蜕暝V，直至申訴信訪。尤其是行政訴訟案件，一個(gè)行為可能會(huì)產(chǎn)生多個(gè)訴訟，同樣會(huì)產(chǎn)生多個(gè)涉訴信訪案件。

第三，立案登記制本身功能局限。立案登記制雖然降低了門檻，但對(duì)于一些立案過(guò)程中的痼疾，仍沒(méi)有有效的應(yīng)對(duì)措施，比如，對(duì)于法官不收取案卷材料、駁回起訴率偏高等難題，立案登記制度仍難以破解。

最后，缺乏有效的規(guī)范支撐。目前，專門規(guī)范立案登記制度的規(guī)范性文件是《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》，該文件盡管出身高貴，但是，卻存在過(guò)于原則、缺乏可操作性、欠缺有效制度支撐等缺陷，無(wú)法為立案登記制度提供科學(xué)有效的制度和規(guī)范支撐。

立案登記制度的優(yōu)化

一項(xiàng)制度的生命力之延續(xù)依賴于制度自身不斷進(jìn)化以及外部環(huán)境優(yōu)化的結(jié)合。立案登記制度雖然實(shí)現(xiàn)了軟著陸，但是還有很長(zhǎng)的路要走，需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)推進(jìn)該制度自身以及外部環(huán)境的優(yōu)化。

首先，制定專門的立案登記辦法。為了確保立案登記有效的運(yùn)行，有必要結(jié)合《意見(jiàn)》制定更為具體而且具有可操作性、相對(duì)完善的《立案登記辦法》，從而為立案登記制度提供充足的規(guī)則資源，而且應(yīng)當(dāng)確立“法官不得拒絕審判”的原則。

其次，摒棄兩種誤區(qū)。第一，立案登記制下立案法官仍然要對(duì)起訴進(jìn)行審查，但只進(jìn)行形式審查，即審查當(dāng)事人起訴是否符合法定的起訴條件，只要具備形式意義上的起訴條件即應(yīng)立案。第二，并非所有的起訴案件都需要立案。法院的司法權(quán)范圍并非無(wú)限的，其只需要受理屬于法院管轄的案件?；诖耍读傅怯浿聘母锏囊庖?jiàn)》也明確規(guī)定了不予立案的情形。

再次，強(qiáng)化服務(wù)理念，優(yōu)化立案軟硬件。立案登記制下，更加強(qiáng)調(diào)立案的服務(wù)性而非權(quán)力性，因而在理念上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持服務(wù)理念，為群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷的立案服務(wù)。為此，建議加強(qiáng)人民法院訴訟服務(wù)中心和信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公開、便捷立案。推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、巡回立案，為當(dāng)事人行使訴權(quán)提供便利。

第四，完善負(fù)面清單。限于司法的性質(zhì)以及司法資源的有效性，有些案件不適宜法院審理，因而有必要建立負(fù)面清單制度。立案登記制下的基本邏輯應(yīng)該是，除了法定不予立案的情況，其他應(yīng)當(dāng)一概立案。這樣做邏輯上周延，又防止濫訴或者不屬于法院審理范圍的案件進(jìn)入到法院?！读傅怯浉母镆庖?jiàn)》列了一些負(fù)面清單，但過(guò)于抽象，還需要進(jìn)一步的細(xì)化和完善。

第五，確立案件分流機(jī)制。為了緩解立案數(shù)激增對(duì)于審判法官的壓力以及重復(fù)或者簡(jiǎn)單訴訟對(duì)于訴訟資源的過(guò)分占用，有必要建立和完善案件分流機(jī)制。具體而言，建立審前篩查和聽證程序。對(duì)于已經(jīng)立案的案件進(jìn)行篩查，對(duì)于小額或者簡(jiǎn)單訴訟通過(guò)簡(jiǎn)易程序或者調(diào)解結(jié)案，對(duì)于不具有審理可能性和必要的予以駁回。當(dāng)然，當(dāng)事人不同意的可以申請(qǐng)聽證；對(duì)于爭(zhēng)議較大、具有審理價(jià)值的案件才通過(guò)審理結(jié)案。

同時(shí)，強(qiáng)化法官的釋名和說(shuō)理的義務(wù)。立案登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)自己的決定說(shuō)明理由，這一方面提高當(dāng)事人對(duì)于決定的可接受性，另一方面對(duì)立案法官是一個(gè)內(nèi)在的約束機(jī)制。

第六，完善立案登記的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。立案的有序運(yùn)行還需要監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制的保障。除了加強(qiáng)傳統(tǒng)的立案監(jiān)督制度外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法官立案責(zé)任的規(guī)定以及賦予起訴人配套權(quán)利。對(duì)于法院裁定不予受理案件的情形，除了可以上訴之外，還應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人復(fù)議和復(fù)核權(quán)。另外，為了防止濫訴，可以規(guī)定對(duì)于惡意訴訟的懲罰和賠償機(jī)制。

最后，外部環(huán)境的優(yōu)化和配套機(jī)制。立案制度的有效運(yùn)行有賴于外部環(huán)境的優(yōu)化。首先是政治環(huán)境的保障，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)立案工作給予最大的支持和理解。其次是社會(huì)公眾對(duì)于法律和法院的尊重和理解。最后，法律本身的科學(xué)性和理性。

在完善配套機(jī)制上，包括建立多元化糾紛解決機(jī)制，減少對(duì)于訴訟的依賴；訴前調(diào)解機(jī)制，減少進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理的程序的；完善立案公開機(jī)制，以督促立案部門依法行使職權(quán)。

立案登記制度作為破解立案難題的制度性創(chuàng)新，小試牛刀效果立現(xiàn)。但是，欲使其保持持久的生命力，需要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)制度本身的進(jìn)化以及外部環(huán)境的優(yōu)化。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）