武義村務(wù)監(jiān)督：資源與制度

劉炳輝　陳少藝

村務(wù)監(jiān)督的深入展開，需要資源支撐、利益刺激及在此基礎(chǔ)上村莊階層分化的“社會(huì)基礎(chǔ)”。全國多數(shù)農(nóng)村顯然無法達(dá)到沿海的程度，即使能完全復(fù)制，效果依然會(huì)迥異。

浙江省金華市武義縣后陳村，于2004年創(chuàng)建全國首個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，2009年浙江全省進(jìn)行了推廣。2010年，《村民委員會(huì)組織法》修訂發(fā)布，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生”。此后全國基本圍繞“后陳經(jīng)驗(yàn)”和相關(guān)法律推廣實(shí)踐了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，這項(xiàng)改革一躍具有了全國性意義。

武義的實(shí)踐

后陳村在哪里？這個(gè)簡單的問題，卻很可能是一個(gè)最重要的問題。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)都是地方性的，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)必然是在特定時(shí)間與空間下針對(duì)特定問題產(chǎn)生的。

后陳村位于浙江省中部的武義縣白楊街道，距離縣城僅4公里，全村347戶，近900村民，村莊的地理位置優(yōu)越。而此后的故事，皆與這個(gè)“優(yōu)越”的地理位置密切相關(guān)。因?yàn)槲恢幂^好，2004年之前，村里陸續(xù)被征用了1000多畝土地，隨之而來的是大量的征地款，村集體可以支配的征地款有上千萬元?？此坪檬乱粯叮瑓s福禍相依，因?yàn)樨?cái)務(wù)不透明和村干部的濫用職權(quán)，使得村莊內(nèi)部矛盾日益積累和不斷激化，終于以村民擁堵村口砸警車等激進(jìn)群體性事件而引發(fā)了地方政府的深度介入，對(duì)解決問題的高度重視?？陀^的說，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在后陳村的實(shí)踐顯然有效而成功，以至于此后十年，該村實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)零”：群眾零上訪、干部零違紀(jì)、群眾零投訴、違規(guī)收入零入賬。如果考慮到此前這個(gè)村的上訪與矛盾尖銳性，這樣的成績就更顯得難能可貴。

“后陳經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)突出特征是構(gòu)建了村級(jí)權(quán)力制衡機(jī)制，村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表會(huì)議是村里決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村監(jiān)委會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由此形成了“村三委”運(yùn)行態(tài)勢。并且以“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩項(xiàng)制度”作為基本架構(gòu)和保障，分別是常設(shè)的村監(jiān)督委員會(huì)、《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。

設(shè)計(jì)之初，村監(jiān)委會(huì)設(shè)3人，1名主任和2名成員，是非村“兩委”成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。

《后陳村村務(wù)管理制度》主要對(duì)監(jiān)督內(nèi)容做出規(guī)定，如村集體資產(chǎn)管理、土地征用費(fèi)管理和分配使用、村民建房審批、計(jì)劃生育、戶口變動(dòng)、村干部誤工補(bǔ)貼、村財(cái)務(wù)收支等村民關(guān)注的村務(wù)管理。

《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》則對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督程序做出制度設(shè)計(jì)。如對(duì)村監(jiān)委會(huì)的產(chǎn)生和組成、職能和義務(wù)等做了明確規(guī)定，并把村民代表會(huì)議制度、村務(wù)公示制度、聽證制度和村干部述職考核制度等納入民主監(jiān)督制度。后陳村經(jīng)驗(yàn)被廣泛宣傳之處集中于三個(gè)方面：權(quán)力制衡、制度約束、全程監(jiān)督。

浙江省作為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的典型省份之一，向來是以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、創(chuàng)業(yè)風(fēng)氣濃厚、民營企業(yè)活躍、百姓富足的形象印記在多數(shù)國人腦中。這些都不錯(cuò)，但也仍然要看到，即使省內(nèi)也仍然有浙西浙南山區(qū)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不同城市之間發(fā)展水平有明顯階梯型。武義縣的經(jīng)濟(jì)在全國縣市中算是較發(fā)達(dá)縣，但在浙江屬中等偏下。武義縣經(jīng)濟(jì)以文教、五金、休閑用品、化工原料為主；旅游以溫泉、漂流為主；特產(chǎn)以茶葉、宣蓮為主。

因此，后陳村的經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)東部發(fā)達(dá)地區(qū)較為富裕的、靠近縣城的城郊村、突然獲得了大量征地款的治理經(jīng)驗(yàn)。

三個(gè)前提

有“務(wù)”可監(jiān)。縱觀武義后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)興起與發(fā)展，雖然后來也不斷擴(kuò)展到各項(xiàng)村莊事務(wù)，但起因顯然是圍繞著“財(cái)務(wù)”問題?！按鍎?wù)”有很多，但最能激發(fā)村民監(jiān)督動(dòng)力的無疑是“財(cái)務(wù)”。從修訂的法律條文來看，也特意首先提到了監(jiān)督財(cái)務(wù)問題。如果沒有“財(cái)”這個(gè)“務(wù)”可監(jiān)時(shí)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力何來？

全國50多萬個(gè)行政村中，擁有5萬元以上經(jīng)營性收入的村莊數(shù)量大約也僅10%左右，而且集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。即對(duì)于絕大多數(shù)中西部地區(qū)的村莊來說，并沒有太多的村集體財(cái)務(wù)問題能夠激發(fā)村民的監(jiān)督動(dòng)力。即使發(fā)達(dá)地區(qū)，這種村莊的分布也是不均衡的。比如廣東的村集體經(jīng)濟(jì)總量有約三分之一集中在東莞，珠三角之外的廣東地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然不高。而且村莊的“財(cái)務(wù)”主要集中在兩方面，一是征地補(bǔ)償，二是集體經(jīng)濟(jì)。前者依靠城市化進(jìn)程以及在此背景下的優(yōu)越的地理位置，比如靠近城市以及道路規(guī)劃過境；后者依靠改革之初的不同發(fā)展方式的歷史慣性。

不同地區(qū)的農(nóng)村的主要任務(wù)和結(jié)構(gòu)特征顯然不同，中西部村莊治理的主要問題在于外部資源（如各類補(bǔ)貼）輸入后的分配機(jī)制問題，而東部地區(qū)是大量內(nèi)部財(cái)富（土地增值等）的分配公平性問題。

有“人”去監(jiān)。無論監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)的如何復(fù)雜和完美，終究需要具體的人來實(shí)施，而且做這件事情的人最好素質(zhì)較高責(zé)任心較強(qiáng)，如此才效果最佳。這樣的人，其實(shí)更精確的指向是“人才”。東部發(fā)達(dá)地區(qū)是人口流入地，本地居民外流的并不多，多數(shù)村莊精英能夠留在村莊開展生產(chǎn)生活，保持村莊治理的活力。武義縣常住人口34.99萬，外來常住人口7.28萬，占比約20.81%。試想，這樣一個(gè)人口財(cái)富不斷涌入的地區(qū)，和中西部人口大量流出的地區(qū)，剩下來的都是老人婦女兒童的村莊，在監(jiān)督人才上所面臨的差異是何其巨大？對(duì)于武義和東部地區(qū)不存在的人才問題，到了中西部地區(qū)，就會(huì)是一個(gè)嚴(yán)峻而現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，需要具有廣泛的人才可以選擇的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)村莊內(nèi)部精英都大量流失時(shí)，哪還有什么更多的挑選余地呢？不要說中西部農(nóng)村的村民都要忙于外出務(wù)工謀生，沒有太多精力去監(jiān)督本就不多的村莊財(cái)務(wù)。即使東部地區(qū)，當(dāng)村莊內(nèi)部資源不多時(shí)，村民們先考慮的也是自己賺錢養(yǎng)家，而不是去監(jiān)督以招待費(fèi)為主的那幾萬元村務(wù)開支。

其實(shí)，這與第一個(gè)問題是一脈相承的，當(dāng)“人”與“財(cái)”都流入東部地區(qū)時(shí)，“事”自然也流入了東部地區(qū)，東部地區(qū)的治理壓力與任務(wù)自然會(huì)繁重，也才會(huì)有復(fù)雜制度設(shè)計(jì)的客觀需要和客觀條件。

有“法”可循。在村務(wù)委員會(huì)創(chuàng)立之初，確實(shí)還曾遇到過有法可依的問題，但隨著此后法律法規(guī)的及時(shí)調(diào)整，應(yīng)該說在大的法律框架條文上已經(jīng)不存在障礙。但在更加具體的操作性細(xì)節(jié)上，卻仍然有很多需要關(guān)注和摸索的地方。比如很多地方在借鑒推廣武義后陳村的經(jīng)驗(yàn)時(shí)都加以適度限制，即在監(jiān)委會(huì)主任的人選上要求必須是村黨支部委員兼任。對(duì)于這樣的操作不能簡單地從是與非的角度評(píng)判，其優(yōu)勢在于維持村莊的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，尤其是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。而且筆者也并不贊成一定要非“兩委”成員才好，這種做法其實(shí)也并不符合中國農(nóng)村的傳統(tǒng)和多數(shù)村莊的現(xiàn)實(shí)。村莊內(nèi)部的階層分化和利益群體分化，是一種東部地區(qū)因財(cái)富涌現(xiàn)而多發(fā)的現(xiàn)象，但在中西部因?yàn)檗r(nóng)民絕大部分都是靠打工為生而分化并不明顯。同時(shí)，這種做法對(duì)監(jiān)督的不利之處是，如果監(jiān)委會(huì)主任過于嚴(yán)苛，則往往會(huì)面臨著下一次選舉時(shí)在支部內(nèi)落選的風(fēng)險(xiǎn)。更深層次的背景，就是這種人情面子上的顧及，背后反映的是鄉(xiāng)土社會(huì)本身是一個(gè)禮俗社會(huì)，而不是一個(gè)“法理”社會(huì)，其行事風(fēng)格更多會(huì)受到“情理”的約束，而非“法理”的規(guī)制。當(dāng)“法”及其背后一整套的理性治理理念還未上升到村民們行為自覺遵循的準(zhǔn)則時(shí)，治理效果必然是復(fù)雜和打折扣的，對(duì)于中西部地區(qū)村莊恐會(huì)更加明顯。

不必“一刀切”

沒有人會(huì)否認(rèn)村務(wù)監(jiān)督的必要性和重要性，關(guān)鍵在于這種監(jiān)督機(jī)制的深入展開，需要的是資源支撐、利益刺激及在此基礎(chǔ)上村莊階層分化的“社會(huì)基礎(chǔ)”，而非簡單的制度文本的“上層建筑”。在資源充裕上，全國多數(shù)農(nóng)村顯然無法達(dá)到東部地區(qū)的程度。即使完全復(fù)制制度，效果依然會(huì)迥異。

中西部多數(shù)農(nóng)村面臨的人口大規(guī)模流出涌入東部地區(qū)，全國近3億農(nóng)民工輾轉(zhuǎn)于各地打工是當(dāng)代中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重大現(xiàn)象和治理難題，中西部農(nóng)村面臨的最根本挑戰(zhàn)和問題是如何讓村民們有組織地、妥善安全地進(jìn)城，原來的村莊已經(jīng)成為一個(gè)回不去的“鄉(xiāng)愁”。監(jiān)督很重要，但組織起來進(jìn)城謀生以及定居落戶顯然更加優(yōu)先的問題。中西部村莊，人少錢少則必然事少，也因此更加需要“簡約治理”。復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，很難真正的深入落實(shí)，最后往往成為填寫臺(tái)賬后應(yīng)付檢查的形式主義。

東部地區(qū)因?yàn)榈鼐墤?zhàn)略的優(yōu)勢，在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代獲得了中國各區(qū)域中率先發(fā)展的機(jī)遇。東部村莊，人聚財(cái)聚而必然事繁，也因此有可能“科層治理”。資源激活制度，利益促進(jìn)監(jiān)督。繁雜的條文制度之所以能夠從“掛在墻上”轉(zhuǎn)而“落到實(shí)處”，恰恰是因?yàn)榇迩f內(nèi)部聚集了足夠的資源，使得監(jiān)督在市場化時(shí)代看起來是“劃算的”，而且是和自身利益密切相關(guān)的。后陳村的公共設(shè)施主要是靠“投資”建設(shè)出來的，而不是“監(jiān)督”出來的。

此外，在村莊內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，使得傳統(tǒng)以熟人社會(huì)為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的禮俗治理模式，日益顯現(xiàn)出科層治理的特征。我們以往的治理體系，都是在縣級(jí)以上行政單位運(yùn)用“科層制”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于“半科層制”，而鄉(xiāng)村基本是“自治”。民諺常說的“上面千根線，下面一針穿”，其應(yīng)運(yùn)而生的基層工作方式就是“策略主義”。因?yàn)闆]那么多錢，沒那么多人。這些千百年來形成的樸素的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，都是有其深刻道理和背景的，即受制于財(cái)政能力和管理交易成本的制約，政府的“科”與“層”都不會(huì)輕易增加或者減少，其變化不隨人的主觀意志而能被輕易改變，一定都是一個(gè)漫長的積累過程。

從傳統(tǒng)靜態(tài)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向流動(dòng)的工商業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式都會(huì)面臨重大改變和調(diào)試，武義后陳村的監(jiān)督委員會(huì)既是一種結(jié)構(gòu)也是一種工作方式。其在創(chuàng)始地的實(shí)踐是成功而有意義的，因?yàn)槭轻槍?duì)具體問題的符合實(shí)際的做法和嘗試。但在推廣的過程中，有必要反復(fù)深入探求其誕生和存續(xù)所需要的前提條件和社會(huì)基礎(chǔ)，不可不加分類指導(dǎo)的“一刀切”式推進(jìn)。中國各地的風(fēng)土人情和主要任務(wù)本身就千差萬別，在市場化拉大差距的同時(shí)又往往呈現(xiàn)出互為因果的矛盾性，任何經(jīng)驗(yàn)的推廣都需要給予地方足夠的彈性空間。

（作者單位：浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)政黨建設(shè)與國家發(fā)展研究中心）