“省直管縣”體制改革的反功能及其消解

朱進(jìn)芳

摘要：反功能是指不利于體系的適應(yīng)或調(diào)整的可觀察到的結(jié)果。由于認(rèn)識上存在誤區(qū)、政府間的利益博弈、制度之間的相互沖突、政府職能轉(zhuǎn)型滯后等因素，導(dǎo)致當(dāng)前我國“省直管縣”體制改革實踐中出現(xiàn)各級政府利益格局和關(guān)系復(fù)雜化、完整的區(qū)域結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系散亂化、垂直管理部門處境定位模糊化、政府部門機(jī)構(gòu)膨脹化等反功能。欲使這些反功能得以消解，需要正確認(rèn)識和定位省直管縣改革屬性，最大程度地達(dá)成思想上的共識；構(gòu)建政府間合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)彼此之間的合作；加快頂層制度整體設(shè)計，化解制度沖突；抓住政府公共服務(wù)職能建設(shè)這一關(guān)鍵，抑制機(jī)構(gòu)膨脹。

關(guān)鍵詞：“省直管縣”改革；反功能；消解；政府博弈；利益協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0008-05

近年來，“省直管縣”體制改革作為我國行政管理體制改革領(lǐng)域的一個重要探索，一直在積極推進(jìn)。從最初的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣財政體制改革，到完全意義上的省直管縣行政體制改革……毋庸置疑，此項改革已經(jīng)全面推進(jìn)，成為地方政府治理的一種創(chuàng)新形式。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，黨和政府對省直管縣體制改革更給予了高度重視。十八屆三中全會報告明確提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣 （ 市） 體制改革?！钡沁@項體制改革創(chuàng)新的實際進(jìn)程是否如設(shè)想中那么簡單？省直管縣（市）發(fā)展的速率和成效是否為想象的那樣？人們在熱議省直管縣改革的種種預(yù)期功能的時候，對制度創(chuàng)新會存在的“創(chuàng)新—效果悖論” 似乎存在著某種程度的忽視。本文運(yùn)用默頓關(guān)于功能的分析范式，探討省直管縣體制改革實際進(jìn)程中出現(xiàn)的預(yù)期之外的反功能，并就其原因和消解對策提出一些粗淺的看法，以期利于這項改革在實踐中更加穩(wěn)步健康地推進(jìn)。

一、“省直管縣”體制改革的反功能

反功能是美國著名社會學(xué)家默頓在《社會學(xué)功能分析的典范》一文中提出的概念。默頓對傳統(tǒng)功能分析流派的假設(shè)，即社會的功能統(tǒng)一性、普遍的功能主義以及不可或缺性進(jìn)行了批判，并提出了關(guān)于社會結(jié)構(gòu)“功能復(fù)雜性”的理論，構(gòu)建了新的功能分析范式，即顯功能和隱功能、正功能和反功能。默頓認(rèn)為，所謂正功能，就是事物所能夠產(chǎn)生的積極作用和積極功能。任何事物都具有積極的正功能，“正功能有助于一個體系的適應(yīng)或順應(yīng)”。[1]但社會結(jié)構(gòu)還存在著反功能，即“不利于體系的適應(yīng)或調(diào)整的可觀察到的結(jié)果”。[2]這種反功能能夠降低社會結(jié)構(gòu)自身的適應(yīng)能力，并最終導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的自我解體。除此之外，社會結(jié)構(gòu)還存在著功能偏差和潛功能等。這一理論分析范式一方面指出了制度風(fēng)險存在的可能性，另一方面也揭示了制度出現(xiàn)功能偏差的具體形式。由于社會結(jié)構(gòu)是社會制度的現(xiàn)實表現(xiàn)之一，結(jié)構(gòu)功能的復(fù)雜性和難以確定性，預(yù)示著制度功能難以確定而存在著制度風(fēng)險。有學(xué)者指出，“真正的制度風(fēng)險是反身性的制度風(fēng)險，即是制度自身被預(yù)期的功能出現(xiàn)偏差而產(chǎn)生的不確定性。”[3]學(xué)術(shù)界對于功能的研究，大多是從正功能的角度講的，往往忽略其負(fù)功能的研究。對省直管縣體制改革的正功能，學(xué)術(shù)界談的也很多，這里不再贅述，僅就其反功能來看，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）省、市、縣各級政府間關(guān)系和利益格局趨于復(fù)雜化

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、財政體制的省直管縣試點階段，市和縣的行政隸屬關(guān)系沒有發(fā)生大的變化，但隨著向行政體制的省直管縣體制的邁進(jìn)，地級市和直管縣原有的關(guān)系開始發(fā)生根本的改變，原有上下級的行政隸屬關(guān)系被平等地位所取代。這種關(guān)系的改變促使各級政府原有的利益格局也隨之發(fā)生重大調(diào)整和改變。各級政府的關(guān)系和利益格局變得更加復(fù)雜，如果不能妥善處理，市與縣之間、縣與縣之間的利益爭奪在所難免。省級政府從自身利益出發(fā)，一般會對省直管縣改革采取支持的態(tài)度，但省級政府還有平衡各方的責(zé)任，它對省直管縣改革的支持一般以不影響地級市的發(fā)展為限。地級市是省直管縣體制改革中利益流出最為明顯的層級，從自身利益出發(fā)，其很難對省直管縣改革報以積極響應(yīng)的態(tài)度。從一些試點地區(qū)來看，改革以后，普遍出現(xiàn)了原有地級市對省直管縣支持力度大大降低，與擴(kuò)權(quán)縣或省直管縣“爭利”，甚至以消極手段或政策抵制省直管縣改革的情況。例如，在某些改革試點地區(qū)，權(quán)力反復(fù)地被放了收、收了放，有些地級市雖然不敢公然抵制上級的政策，但卻通過“縣改區(qū)”的臨時政策調(diào)整，變相阻擾省直管縣體制改革，這些現(xiàn)象都折射出了各級政府間利益關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化的狀況。

（二）完整的區(qū)域結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系走向散亂化

長期實行的市管縣管理體制使我國在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)，形成明顯的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完整的區(qū)域規(guī)劃。省直管縣體制改革的實行，至少從短期來看，在一定程度上打破了這種完整統(tǒng)一性。除此之外，還涉及到更重要的區(qū)域公共服務(wù)體系的完整性問題。在市管縣體制下，地級市和縣共處于一個統(tǒng)一的公共服務(wù)體系之中，省直管縣的推進(jìn)，割裂了原有的系統(tǒng)，使整體性的公共服務(wù)體系趨于散亂化。原來對所轄區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)起領(lǐng)導(dǎo)作用的地級市，可能由于資金調(diào)度和支出責(zé)任分擔(dān)不到位，資金調(diào)度和成本補(bǔ)償出現(xiàn)困難，不再積極地對區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)責(zé)；縣級政府由于公共服務(wù)能力和水平低下，又很難承擔(dān)重任。另外，有些大型的公共服務(wù)本身就不是一個縣級政府能夠獨立完成的，而是需要眾多區(qū)域內(nèi)的地方政府和部門協(xié)同配合才能完成，比如跨縣公交、抗旱救災(zāi)、區(qū)域供水等。因此省直管縣體制改革可能引發(fā)區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給失調(diào)，甚至出現(xiàn)危機(jī)。

（三）垂直管理部門處境定位模糊化

眾所周知，土地、金融、海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、質(zhì)檢、藥監(jiān)等這些部門在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著非常重要的地位，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大部分的行政和經(jīng)濟(jì)資源都掌控在這些部門手中，根據(jù)我國的行政管理體制，中央或省級以下單位實行的是垂直化管理，各自都遵從自上而下的一套垂直行政體制和管理方式。不可否認(rèn)，現(xiàn)行的垂直管理體制在解決地區(qū)保護(hù)主義、提高管理效率方面確實有一定的功效。但是，這種垂直化管理體制也有其自身的局限性，它打破了一級政府完整的行政運(yùn)行體系，大大弱化了一級政府對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作的效力。尤其是省直管縣體制改革，使這些垂直管理部門的處境定位更加尷尬模糊化。這些部門，縣里雖然看得見，但未必管得著。他們既要服務(wù)塊塊，也要服從條條，在相關(guān)擴(kuò)權(quán)政策沒有明確之前，既害怕會受到不支持改革創(chuàng)新的指責(zé)，又害怕出錯，承擔(dān)風(fēng)險，經(jīng)常處于上下為難、困惑無助的境地。這增加了省直管縣體制改革的阻力和不確定性。

（四）政府部門機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹化

省直管縣體制改革，尤其是對于中西部地區(qū)的一些轄縣大省來說，意味著省級機(jī)構(gòu)和直管縣級機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)將增加數(shù)倍乃至數(shù)十倍。這種情況下，以其現(xiàn)有規(guī)模管理起來將會力不從心，這為部分省級政府和直管縣級政府?dāng)U大規(guī)模、機(jī)構(gòu)膨脹提供了冠冕堂皇的理由，有些省直管縣領(lǐng)導(dǎo)干部甚至把省直管縣改革看作是提高行政級別、擴(kuò)大行政權(quán)力的大好機(jī)會，趁機(jī)擴(kuò)充人員，增加編制，提高級別和待遇。顯然，這在一定程度上與省直管縣改革縮減行政層級，降低行政成本、提高行政效率的初衷和預(yù)期相背離。

二、“省直管縣”體制改革產(chǎn)生反功能的原因分析

為什么一項新的制度的實施會產(chǎn)生這些預(yù)期之外的反功能？新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的某些觀點也許有助于我們認(rèn)識這一客觀現(xiàn)象。制度創(chuàng)新過程是多個經(jīng)濟(jì)人和利益主體相互博弈的過程。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，各級政府作為不同的“經(jīng)濟(jì)人”和利益主體，均有追逐各自利益最大化的本質(zhì)屬性，他們不同的利益訴求和行為邏輯必然會對制度改革產(chǎn)生不同的效果。其次，現(xiàn)實中的制度變革一般難以以整個體系同時變化的方式進(jìn)行，更多的時候選擇的是不同制度依次變革的方式推進(jìn)，這就使整個制度體系變革相對于現(xiàn)實生活需求表現(xiàn)出一定的遲滯性，也造成了不同制度之間的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。任何制度都處于一定的制度環(huán)境中，一旦制度與其他正式制度和非正式制度發(fā)生不適應(yīng)或沖突，制度出現(xiàn)功能失調(diào)、發(fā)生功能偏差就在所難免。現(xiàn)實中一項新的制度變革在實施中可能會出現(xiàn)預(yù)期之外的功能和效果，其主要原因是該制度和現(xiàn)存的制度環(huán)境之間缺乏必要的“耦合”。換而言之，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可維系的，否則就會造成制度之間的沖突?！盵4]省直管縣體制改革出現(xiàn)反功能的原因主要有：

（一）認(rèn)識上存在的誤區(qū)

近年來，在中央政府的強(qiáng)力號召下，各地省直管縣改革也在風(fēng)風(fēng)火火的進(jìn)行中。但從近十年來各地實踐情況和理論界討論來看，這一改革仍然缺乏廣泛的共識，甚至存在著不少認(rèn)識上的誤區(qū)。例如，由于市管縣體制在長期的演進(jìn)過程中存在著種種弊端，因此不少人認(rèn)為省直管縣體制就是要徹底否定和取代市管縣體制，還有人認(rèn)為省直管縣體制改革就是要弱化地級市的發(fā)展。[5]這些錯誤的認(rèn)識極容易導(dǎo)致省直管縣體制改革實踐中各級政府行為出現(xiàn)偏差：第一，“跟風(fēng)”。當(dāng)下，大多數(shù)人們普遍看好省直管縣改革的前景和積極意義，因此個別省甚至不顧實際情況，盲目打著緊跟潮流、“與時俱進(jìn)”的旗號，熱衷于省直管縣改革，但實際上擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實到位情況不容樂觀。第二，“畏懼”。受根深蒂固的傳統(tǒng)權(quán)力本位思想的影響，市級政府從自身利益出發(fā)，不習(xí)慣把權(quán)力下放，對省直管縣改革存在著本能的排斥與畏懼心理。第三，“依賴”。與市級政府的畏懼排斥不同，一些縣級政府則非常熱衷、甚至依賴于省直管縣改革，把縣域發(fā)展的希望全部寄托于省直管。其實，中國縣級行政單位眾多，并不是所有的縣都有條件參與試點，因此，對于沒有條件參與這一改革的縣來說，還需要探索省直管縣以外的其他方式來促進(jìn)自身的發(fā)展。上述這些做法都會導(dǎo)致實踐中省直管縣改革被不同程度地扭曲，從而出現(xiàn)反功能。

（二）各級政府的利益博弈

如前所述，制度創(chuàng)新的根本動力來自于對潛在利益的預(yù)期和追求，各級政府在省直管縣體制改革中所獲得的凈收益的多少，將決定他們對于這項改革的態(tài)度。各級政府由于在省直管縣的制度創(chuàng)新中利益目標(biāo)出現(xiàn)差異，對于省直管縣的態(tài)度和行為難免出現(xiàn)分歧，于是你重視我敷衍，你有政策我有對策，博弈可能就此產(chǎn)生。站在中央政府的角度來看，省直管縣改革促使各種資源分配更多地向縣域傾斜，提升縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這不僅會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)社會效益，也有利于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。中央政府能在承擔(dān)較低的制度創(chuàng)新成本同時分享到更多收益和好處，出于社會整體利益考慮，對各地的省直管縣試點工作，中央明確持積極支持的態(tài)度。對于省級政府來說，從省直管縣體制創(chuàng)新中得到的收益也是明顯和有保障的，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展壯大了省的經(jīng)濟(jì)實力，因此，省級政府對省直管縣體制改革總體上也是持支持態(tài)度的，但省級政府還有一個平衡各方的責(zé)任，因此這種支持的力度往往以不影響地級市的發(fā)展為前提。但省直管縣改革目標(biāo)的實現(xiàn)并不是由中央政府或省級政府單獨能夠決定，還需要地方政府的相關(guān)制度創(chuàng)新和政策配套，尤其是地級市和直管縣的態(tài)度和行為邏輯將在很大程度上直接影響到省直管縣改革的效果。相比中央和省級政府，從短期來看，地級市在省直管縣改革中利益流出最為明顯。省直管縣改革可能意味著地級市原來截留和支配縣級各種資源的機(jī)會失去了，也不再擁有對縣域進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢感。因此盡管迫于省級政府的壓力，地級市表面上接受省直管縣體制，但在行動上，并不一定會真正積極配合。省直管縣體制改革中，縣級政府是最大和最直接的受益者，縣政府有了更多可以支配的財物和各種經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，不僅使縣域發(fā)展擁有了極大的空間，也為展現(xiàn)政府官員的政績，使縣級官員與地級市官員的關(guān)系基本處于平等地位提供了條件，因此縣級政府的態(tài)度是最積極的。從以上分析可以看出，“省直管縣體制改革包括多方利益的博弈與協(xié)調(diào)，以及省、市、縣之間的關(guān)系重新確立和各自角色的重新定位。這就是省管縣的地方行政體制改革會受到一些隱形抗拒的原因?！盵6]

（三）制度之間的沖突

“從‘市管縣’到‘省管縣’的行政層級改革，絕不僅僅是一個取消地級管理層的簡單問題，而是廣泛涉及到行政管理層級與管理幅度的統(tǒng)一調(diào)整，省與市、縣職能的重新界定與配置，地方政府內(nèi)部事權(quán)、財權(quán)的重新安排，政府、市場與社會關(guān)系的重構(gòu)，司法體制、干部人事制度的改革，地方政府權(quán)力的政治監(jiān)督等一系列重大體制改革。”[7]在這一系列的重大體制變革中，在各個不同地區(qū)、不同階段，各項制度變革的要求和進(jìn)程都會有所不同，這就會造成制度之間的沖突。一方面，我國幅員遼闊，地域發(fā)展差異十分明顯，因此近年來我國省直管縣制度創(chuàng)新主要是在國家宏觀指導(dǎo)下由地方依據(jù)各地情況進(jìn)行試點和探索。各個試點地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對相關(guān)制度創(chuàng)新的要求也會不同，另外，地方政府的態(tài)度，試點地區(qū)所遇到的問題，這些因素都會影響到不同地區(qū)制度變革的進(jìn)程，從而產(chǎn)生不同地區(qū)之間的制度差異和制度沖突。另一方面，現(xiàn)實制度變革中，往往是有階段有重點地依次漸進(jìn)推進(jìn)，這也可能造成制度之間的相互沖突。例如，在省直管縣改革的第一階段，財政體制影響更大，所以在第一階段，以財政制度創(chuàng)新為重點。在第二階段，行政體制改革則是省直管縣改革的重點和核心。從目前實踐情況來看，很多地區(qū)在財政體制的省直管縣改革方面取得了明顯的進(jìn)展，而行政體制的省直管縣體制改革難度要大得多，很多地方在真正涉及行政體制改革的關(guān)鍵問題上創(chuàng)新進(jìn)程緩慢甚至停滯不前，許多相關(guān)配套改革措施難以跟上，這也為制度之間的沖突提供了可能。因此，省直管縣體制改革作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們避免簡單化的做法，從系統(tǒng)、整體的高度，帶有前瞻性地去謀劃、設(shè)計，否則，由制度沖突所導(dǎo)致的制度改革的反功能將難以避免。

（四）政府職能轉(zhuǎn)型滯后

忽視政府職能轉(zhuǎn)變在省直管縣體制改革中的關(guān)鍵作用，沒有很好地發(fā)揮政府職能轉(zhuǎn)變在省直管縣改革中的內(nèi)在催化作用，是省直管縣體制改革中反功能產(chǎn)生的又一個重要原因。僅從外部特征來看，省直管縣體制改革主要是省級政府把經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等一些權(quán)力直接賦予縣級政府，省縣關(guān)系實現(xiàn)直接對接。但改革的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變。如果不能以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳?，省直管縣體制改革可能會在縮減行政層級、降低行政成本、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得一些進(jìn)展，但難以有實質(zhì)性的突破，甚至還會出現(xiàn)新的體制下預(yù)期之外的比市管縣體制更為嚴(yán)重的后果。如前所述，實踐中省直管縣體制改革不僅沒有解決市管縣體制下政府之間的同質(zhì)化競爭，反而有可能使之進(jìn)一步惡化，各級政府間的利益關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。同時，改革也有可能再一次落入機(jī)構(gòu)精簡與膨脹、權(quán)力上收與下放的循環(huán)怪圈之中，這都與各級政府不能合理界定政府的角色和職能，正確處理政府與市場的關(guān)系有直接關(guān)系。中共中央在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中曾明確提出，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。因此，省直管縣體制改革，不能只在行政層級上下功夫，應(yīng)站在行政管理體制改革和政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度去謀劃，要把實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府作為貫穿始終的核心。

三、化解“省直管縣”體制改革反功能的對策建議

（一）正確認(rèn)識和定位省直管縣改革，最大程度地達(dá)成思想上的共識

當(dāng)前及未來若干年，我國處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，“從政策走勢上來看，省直管縣改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步融合，推進(jìn)縣城快速發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的一個重要方向?！盵8] 因此，必須站在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略高度來看待省直管縣體制改革，堅持這一大方向不能動搖。但中國是一個地區(qū)間資源稟賦各異、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差別很大的國家，正視這種現(xiàn)實，不搞“一刀切”，尊重地區(qū)之間的差異性，允許不同管理層次和多種地方政府管理模式并存，也是合理的、必要的。必須清楚地認(rèn)識到，實行省直管縣體制改革，并不是說要以此來徹底否定和替代市管縣體制，而只是對市管縣體制存在問題的一種修正和完善。省管縣與市管縣體制并非非此即彼，水火不相容，而是在很長時間內(nèi)要相輔相成，我們要認(rèn)清兩者之間的辯證關(guān)系，這樣才能在實踐中避免盲目和折騰。另外，省直管縣體制改革也絕不是要以縣域的發(fā)展來弱化或取代地級市的發(fā)展，試想，中國那么多縣，不可能都由省級政府直接管理，省直管縣改革目的是要進(jìn)一步完善市、縣的功能定位，使之更加合理，最終為市、縣分治奠定基礎(chǔ)。因此，省直管縣改革在短期內(nèi)可能會造成地級市的利益流失，但辯證來看，卻為地級市長遠(yuǎn)地發(fā)揮其區(qū)域性中心城市增長極的輻射帶動作用，創(chuàng)造了更好的條件。

（二）協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)地級市和省直管縣的合作

省直管縣改革中所涉及到的政府利益博弈昭示我們，在省直管縣體制改革中，既要考慮各地區(qū)的實際情況和承受能力，穩(wěn)步推進(jìn)，也要高度重視政府之間的利益博弈，通過建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制來化解矛盾，形成合力。如果上級政府只重視制度創(chuàng)新，只給政策，而沒有協(xié)調(diào)好下級政府在省直管縣改革中的利益矛盾，則地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策中的阻力和消極情緒在所難免。

1對地級市政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)償。改革開放以來，地級市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中做出過很大的貢獻(xiàn)，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地級市作為中心城市的帶動作用依然要高度重視，繼續(xù)發(fā)揮。省直管縣體制改革，地級市的地位和利益受到了一定程度的沖擊和挑戰(zhàn)，因此省級政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式，把從制度變革中取得的收益適當(dāng)分出一部分與地級市共享，加大對地級市財政的補(bǔ)貼力度。另外，要依據(jù)財力與事權(quán)相適應(yīng)的原則，減免原本由地級市承擔(dān)的一些財政支出項目。對縣的配套資金，省級政府要進(jìn)行全省統(tǒng)籌，不能再由地級市承擔(dān)。如果有些公共服務(wù)項目必須由各級政府共同承擔(dān)，那么，需要建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制。

2處理好地級市與直管縣之間的競爭矛盾。省直管縣體制改革的推進(jìn)，將直管縣與地級市置于平等的競爭地位，這必定會引起它們之間的利益爭奪，加劇它們之間的矛盾。在這種情況下，迫切需要省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，來化解兩者之間的矛盾和競爭，在項目、資金、政策等資源分配中要堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，不能顧此失彼，既要滿足直管縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也要顧及地級市經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3協(xié)調(diào)好地方政府的不同發(fā)展訴求。省級政府可以從地級市和省直管縣各自的優(yōu)勢出發(fā)，制定錯位發(fā)展政策措施，加強(qiáng)地級市和省直管縣的合作，謀求共同發(fā)展。對于需要處理的共同事務(wù)，省級政府可以考慮構(gòu)建問題處理機(jī)制，甚至組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來促進(jìn)各級政府之間的協(xié)調(diào)溝通和有序發(fā)展。另外，省、市、縣之間應(yīng)打破“職責(zé)同構(gòu)”模式。我國政府在縱向關(guān)系上是“職責(zé)同構(gòu)”， 強(qiáng)調(diào)上下對口，這為“市卡縣”“省卡縣”提供了便利。省直管縣體制改革，應(yīng)該進(jìn)一步厘清不同層級政府的角色和職能定位，尤其要明確省和市縣政府的公共服務(wù)職責(zé)，建立地方公共服務(wù)供給的分工與合作體系，并通過財政體系的改革，為其履行公共服務(wù)職責(zé)提供相應(yīng)的財政支持。

（三）加快頂層制度整體設(shè)計，化解制度沖突

省直管縣改革要想取得好的功效，不能單純停留在簡政放權(quán)上，還必須進(jìn)行行政區(qū)劃和行政體制的配套改革，以使新的制度改革與現(xiàn)有制度環(huán)境之間能夠相互協(xié)調(diào)，否則，由制度沖突導(dǎo)致的負(fù)功能將大大降低制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

1調(diào)整和優(yōu)化縣級行政區(qū)劃設(shè)置?？h級行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)、合理，能促進(jìn)地方各種資源的有效配置。目前我國縣城雖然數(shù)量眾多，但大多規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施落后，尤其是中西部地區(qū)表現(xiàn)更為突出，這使縣城在縣域的輻射帶動功能受到限制，也不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此深入推進(jìn)省直管縣改革，就需要對縣級行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，對于基礎(chǔ)條件薄弱、規(guī)模過小的縣可以通過適當(dāng)合并逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制，另外，要創(chuàng)新市制，使少部分強(qiáng)縣發(fā)展成中等城市、縣域的強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2調(diào)整和完善垂直管理體制，明確垂直管理部門與市縣政府的關(guān)系。省直管縣后，應(yīng)對垂直部門權(quán)力配置進(jìn)行完善。要對垂直管理部門與市縣政府的關(guān)系，進(jìn)一步明確化，要增強(qiáng)市縣選人用人自主權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)市縣班子建設(shè)。應(yīng)切實按照改革要求，建立起明確分工，落實責(zé)任，加強(qiáng)溝通，相互支持，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作配合和銜接機(jī)制。適合塊塊管理的，就要進(jìn)行塊塊管理；條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；那些不適合塊塊管理的，要明晰其權(quán)利和義務(wù)，防止隨意擴(kuò)大。垂直管理部門在現(xiàn)有的數(shù)量和規(guī)模上，盡可能考慮減少，而不是增多。

3理順中央與地方事權(quán)與財力的關(guān)系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進(jìn)一步明確提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。 首先，應(yīng)當(dāng)合理界定各級政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，防止因事權(quán)劃分不合理、職能錯位交叉可能造成的沖突。其次，進(jìn)一步完善財政體制改革，做到事權(quán)與財力相匹配。最后，改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付制度，以促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化。

（四）抓住政府公共服務(wù)職能建設(shè)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抑制機(jī)構(gòu)膨脹

由于路徑依賴和博弈等因素的影響，地方政府往往會以是否能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化，作為新的制度創(chuàng)新的起點，這實際上是政府職能定位上存在的偏差。政府僅“把自己的職能定位在管理經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，相對忽視了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的公共服務(wù)的職能”。[9]而設(shè)計制定省直管縣的有效制度，恰恰需要抓住簡政放權(quán)這一核心，突出政府公共服務(wù)職能，這樣才能有效地抑制機(jī)構(gòu)惡性膨脹。

1慎重設(shè)置各部門機(jī)構(gòu)及人員編制。省直管縣改革客觀上造成了省級政府和縣級政府責(zé)任加大、事務(wù)增多的問題，但不能依靠增添人員、擴(kuò)充編制這種老辦法來解決改革中出現(xiàn)的新問題。而是要通過整合部門資源、提高工作能力來應(yīng)對這一變化。有條件的地方可以考慮加大整合力度，讓一個部門對口上級幾個部門。同時，要切實提高地方政府的公共治理能力，對縣域主要領(lǐng)導(dǎo)干部的配置結(jié)構(gòu)和選拔方式進(jìn)行改革，加強(qiáng)對直管縣的干部培訓(xùn)。

2完善公共服務(wù)機(jī)制。一方面，直管縣要與地級市密切配合，在處理省級政府下放的權(quán)力運(yùn)行程序中，可以采取集中審批和聯(lián)合辦理。另一方面，直管縣和地級市要在資源配置中，讓市場發(fā)揮最大的作用，把能放的權(quán)限賦予社會中介組織和市場主體去行使。

3完善政府績效管理機(jī)制。要建立嚴(yán)格的政府績效管理制度，在對政府績效進(jìn)行考核時，要采取多元主體考核法，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、社會管理等方面綜合考慮，制定切實可行的考核指標(biāo)體系，并把考核結(jié)果與財政支持掛鉤，調(diào)動下級政府工作的積極性。

4加強(qiáng)對縣級政府權(quán)力的監(jiān)督。省直管縣改革，意味著縣級政府擁有了更多更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)力，如果缺乏有效的監(jiān)督，權(quán)力將被濫用。因此，要進(jìn)一步完善行政問責(zé)和行政責(zé)任追究制度，對下放的權(quán)力要加強(qiáng)監(jiān)督，保障權(quán)力能夠發(fā)揮最大效用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，讓基層民眾能真正享受到政府提供的最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

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