“官走政息”困局：貽誤地方發(fā)展機(jī)遇

李松

要破解“官走政息”困局，在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下，就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將其納入法治軌道來(lái)解決。

記者最近在一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方政府和部門(mén)，在官員離任或因腐敗落馬后，繼任者一上任，即使前任的正確決策也會(huì)被偃旗息鼓，或在建項(xiàng)目被悄然叫停，成為爛尾工程。

這與全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保政令連續(xù)、決策連貫的基本要求是不相符的。

“官員調(diào)動(dòng)是正常的人事變動(dòng)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與發(fā)展研究中心主任麻國(guó)安教授認(rèn)為，“每個(gè)官員到新崗位，都希望施政有為、名垂青史，這可以理解。但前提是，須擔(dān)負(fù)‘承上啟下’的職責(zé)?！?/p>

在麻國(guó)安職看來(lái)，要杜絕“官走政息”現(xiàn)象，在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下，就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將其納入法治軌道來(lái)解決。

大破大立的“潛規(guī)則”

長(zhǎng)期以來(lái)，“官走政息”以各種形式在一些地方輪番上演，以致前后任官員工作銜接出現(xiàn)“斷裂”現(xiàn)象。

2014年10月，全國(guó)叫停663個(gè)“形象工程”“政績(jī)工程”。其中，申維辰任太原市委書(shū)記期間主持的龍?zhí)镀瑓^(qū)改造工程再被提及。早在2010年，申維辰調(diào)職離晉，于2014年因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法落馬。然而時(shí)過(guò)境遷，有報(bào)道稱(chēng)這一項(xiàng)目當(dāng)前仍處于“半拉子”狀態(tài)，有市民仍不停投訴上訪。

此前的2013年春節(jié)期間，山西大同市市長(zhǎng)耿彥波調(diào)任太原，引發(fā)市民挽留。市民挽留，是對(duì)其工作的肯定。但也有市民向媒體坦言，挽留耿彥波，最主要是擔(dān)心“官走政息”——耿彥波調(diào)任太原時(shí)，大同古城復(fù)建進(jìn)展只到一半多，還未完工。

在汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授鄢圣華看來(lái)，市民對(duì)耿彥波調(diào)離的復(fù)雜心態(tài)，既隱含著對(duì)“半截子”工程的憂慮，也飽含著對(duì)官員的期待?！爸挥凶x懂這種民生焦慮，并積極回應(yīng)民意關(guān)切，才會(huì)不負(fù)眾望。”

但現(xiàn)實(shí)中，有些新官上任后想到的，并非是如何延續(xù)前任惠政，內(nèi)心最先考慮的問(wèn)題是：“如果完成前任‘未竟的事業(yè)’，干出政績(jī)來(lái)到底歸誰(shuí)呢？”如此一來(lái)，“新官不理舊賬”便成為不少繼任者的常選項(xiàng)。

“‘官走政息’頑疾成為不少官員心照不宣的官場(chǎng)‘潛規(guī)則’?！眹?guó)家行政學(xué)院研究員、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)研究部主任胡仙芝說(shuō)。

“一些官員只從自身任期來(lái)考量，熱衷于‘不破不立，大破大立’，而較少考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展的歷史性、延續(xù)性和老百姓的實(shí)際需求?！焙芍フf(shuō)。

貽誤地方發(fā)展機(jī)遇

早在改革開(kāi)放之初，鄧小平就深刻指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”鄧小平的講話思想，對(duì)于今天理解“官走政息”仍具有現(xiàn)實(shí)意義。

從以往情況來(lái)看，“官走政息”現(xiàn)象的產(chǎn)生，與有些官員的思想、作風(fēng)密切相關(guān)，但制度執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，卻是更深層次的原因。

官員任期，在制度上有著嚴(yán)格限制和要求?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年?！?014年最新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》則明確：“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆?！?/p>

“當(dāng)前不少地方，不僅縣上‘一把手’調(diào)動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更顯突出，往往不滿一屆，領(lǐng)導(dǎo)就換了‘新面孔’。”胡仙芝說(shuō)，“不少地方的老百姓對(duì)此反映強(qiáng)烈?！?/p>

干事業(yè)謀發(fā)展并非一日之功。習(xí)近平總書(shū)記2013年11月26日在山東菏澤調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“一張藍(lán)圖繪就后，就要一任接著一任干。過(guò)去確定的東西，正確的，就要堅(jiān)持下去。當(dāng)然隨著認(rèn)識(shí)加深，不正確、考慮不到位的，也要與時(shí)俱進(jìn)。關(guān)鍵是實(shí)干苦干，穩(wěn)扎穩(wěn)打，最后總會(huì)出成效。”

“一個(gè)偉大的目標(biāo)，需要一代又一代的共產(chǎn)黨人持續(xù)努力才能完成。一個(gè)地方的發(fā)展也是如此，需要靠幾任、十幾任官員不懈努力才能有所成效?！焙芍フf(shuō)，“特別是一些邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)，更是如此?！?/p>

“持之以恒，久久為功。創(chuàng)新不是標(biāo)新立異，繼承也不是墨守陳規(guī)?！焙芍フf(shuō)，“社會(huì)要進(jìn)步，國(guó)家要發(fā)展，這就需要官員任勞任怨地干，在前任基礎(chǔ)上承前啟后，薪火相傳，以保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。”

在胡仙芝看來(lái)，有些官員在任期內(nèi)埋頭苦干，可能還等不到收獲就離開(kāi)了；有些官員按前任的思路繼續(xù)接力，可能無(wú)法凸顯自己，這實(shí)屬正?，F(xiàn)象?！盀榇诵枰M(jìn)更多法治思維，對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)分析和正確評(píng)價(jià)。”

“問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，更讓一些官員決策無(wú)所顧忌?！甭閲?guó)安說(shuō)，“不少官員決策失誤后，不但不承擔(dān)責(zé)任，還在領(lǐng)導(dǎo)崗位上習(xí)慣性‘拍腦袋’決策，而后拍屁股走人，甚至一路高升到異地做官?！?/p>

以“法治”破除困局

就中國(guó)實(shí)際，如何讓官員做到“一任接著一任干”？一個(gè)前提是，地方發(fā)展要“一張藍(lán)圖繪到底”，規(guī)劃方案形成后，可通過(guò)法律程序固定下來(lái)，在建設(shè)過(guò)程中，要服從規(guī)劃，任何單位和個(gè)人都不能自行其是。

但必須承認(rèn)，事物發(fā)展是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程，如果之前已有規(guī)劃不符合當(dāng)前實(shí)際，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地“糾偏”。但要嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確，杜絕少數(shù)人“有權(quán)就任性”。

要徹底破解“官走政息”困局，在如今依法治國(guó)的大背景下，還須以法治思維從以下四方面發(fā)力。

首先，改革官員考核機(jī)制，穩(wěn)定官員任期。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，改革政績(jī)考核機(jī)制，著力解決“形象工程”“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。

“一些地方的黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)，隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。這種頻繁的調(diào)動(dòng)有悖人大選舉產(chǎn)生政府組成人員的初衷，不利于選民監(jiān)督政府。選舉產(chǎn)生的政府組成人員只有任期內(nèi)做得好，下一次選舉才可能再次當(dāng)選。但現(xiàn)在隨意調(diào)動(dòng)，他們就容易不負(fù)責(zé)任，或滋生‘政績(jī)沖動(dòng)癥’。”鄢圣華說(shuō)。

“要加強(qiáng)政策宣傳，使各級(jí)黨委及組織部門(mén)增強(qiáng)任期觀念，使公眾了解官員任期規(guī)定，有效實(shí)施任期監(jiān)督?！臂呈トA建議，“要加大檢查落實(shí)力度，督促各地嚴(yán)格執(zhí)行保持任期穩(wěn)定的各項(xiàng)規(guī)定?！?/p>

其次，實(shí)行任期制與項(xiàng)目制相結(jié)合，強(qiáng)化執(zhí)行力和落實(shí)力建設(shè)。胡仙芝建議，在這方面，可把一定項(xiàng)目作為考核項(xiàng)目和任期相結(jié)合，不僅要看到該官員任期的工作體現(xiàn)，還要考察他在項(xiàng)目執(zhí)行和管理中的表現(xiàn)。要評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展和效果的情況，作為執(zhí)行力和落實(shí)力的考核內(nèi)容。

“當(dāng)然，也不能簡(jiǎn)單地采取限制項(xiàng)目期等同于任期的辦法?！焙芍ミM(jìn)一步解釋?zhuān)叭绻硞€(gè)工程沒(méi)竣工，官員就不能調(diào)動(dòng)，這樣會(huì)讓干實(shí)事的官員吃虧，而慵懶散的官員反倒有‘說(shuō)走就走’的瀟灑，這對(duì)整個(gè)官場(chǎng)起不到正向激勵(lì)的作用，反而會(huì)加劇懶政、慵政現(xiàn)象的發(fā)生。”

“要穩(wěn)定官員任期，即使特殊情況需要變動(dòng)，也須把其在任上所推行的工作掛鉤。比如將官員任職當(dāng)初制定的目標(biāo)和政策完成比例，以及效果如何，作為調(diào)任前考察的內(nèi)容之，倒逼官員兌現(xiàn)承諾?！焙芍フf(shuō)。

“要把‘新官理舊賬’作為官員上任的基本要求?！焙芍フJ(rèn)為，只要是經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)攸h委、政府及人大定下的決策，只要符合公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，沒(méi)有經(jīng)過(guò)糾錯(cuò)措施，不管是哪一任的發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃和政策措施，就應(yīng)該堅(jiān)持貫徹和監(jiān)督落實(shí)。這里，制度設(shè)計(jì)很關(guān)鍵，這需要區(qū)分好集體意志還是個(gè)人行為，需要區(qū)分哪些“賬”是該由前任“買(mǎi)單”，哪些“舊賬”應(yīng)由“新官”處理。

再次，切實(shí)增強(qiáng)公眾話語(yǔ)權(quán)?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本原則?！霸诟母铿F(xiàn)行官員政績(jī)考核機(jī)制的同時(shí)，要增加公眾對(duì)官員績(jī)效考核評(píng)價(jià)的話語(yǔ)權(quán)?！焙芍フf(shuō)。

同時(shí)，胡仙芝還建議，應(yīng)努力創(chuàng)建公眾裁決和彈劾地方官員工作制度，真正“把人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”體現(xiàn)到地方官員晉升命運(yùn)的關(guān)鍵制度中來(lái)，使得官員清楚自己的權(quán)力來(lái)源，進(jìn)一步端正權(quán)力觀。

最后，完善官員終身問(wèn)責(zé)制。十八屆三中全會(huì)提出“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制”，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》則明確要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

這些制度目前還沒(méi)有具體條文規(guī)定，亟待繼續(xù)細(xì)化，包括追究的渠道、追究的主體等問(wèn)題。

“中央最近發(fā)文推行權(quán)力清單制度，為地方政府部門(mén)的權(quán)力設(shè)定界限、劃定紅線，要求把權(quán)力的運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、期限等晾曬出來(lái)，供社會(huì)監(jiān)督。這將會(huì)一定程度遏制‘權(quán)力任性’，減少‘官走政息’現(xiàn)象?！甭閲?guó)安說(shuō)。

“凡有公權(quán)處，皆有問(wèn)責(zé)人?！甭閲?guó)安說(shuō)，官員任職有期限，但責(zé)任追究沒(méi)期限?！耙坏┎閷?shí)官員決策存在重大失誤，無(wú)論其離職時(shí)間長(zhǎng)短，不管身在何處，是否退休，都應(yīng)一追到底?！?/p>