讓公安局頭疼的那些“剩余事務(wù)”

編者按：

公安工作非常重要，公安干警肩負著打擊敵人、保護人民、懲治犯罪、服務(wù)群眾、維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要使命。在全面深化公安改革的大背景下，如何解決公安工作中碰到的一些問題，使公安干警更好地履行這一重要使命，是我們要思考的一個課題。作為教育部重大攻關(guān)課題《完善基層社會治理機制研究》的前期工作，華中科技大學(xué)副教授呂德文前不久在中部某縣公安局做了半個多月的實地調(diào)研，向我們呈現(xiàn)出基層公安工作的真實情況。

公安局的核心業(yè)務(wù)有兩項：維護社會治安，管理戶政。因此，其機構(gòu)設(shè)置、日常工作也是圍繞這兩項開展的，如基層派出所主要是管理轄區(qū)戶政，提供防盜、防搶、防打架等簡單的公共安全服務(wù);治安、巡警、經(jīng)偵、刑偵等大隊依據(jù)各種類別的社會治安事務(wù)進行專業(yè)處理。從理論上說，現(xiàn)代國家的最初形態(tài)就是“治安國家”，公安局職能也許是所有政府部門里面最為明確的一個。

可是，隨著社會形勢的變化以及公安工作方針的改變，公安局承擔了越來越多的公共事務(wù)。有些事務(wù)屬于新出現(xiàn)的，別的部門管不了，只好讓公安局來管;有些事務(wù)是原來就有相關(guān)機構(gòu)處理的，且在機構(gòu)職能設(shè)定上也不應(yīng)由公安局管轄，但因為各種原因，公安局事實上承擔了管轄職能。這些公共事務(wù)五花八門，是公安局的“剩余事務(wù)”，包括一些社會事務(wù)、行政事務(wù)和公共關(guān)系。

先說社會事務(wù)。

公安局承擔了很多治安工作之外的社會事務(wù)，很多以往不屬于公安部門承擔的社會管理事務(wù)，漸漸成為公安工作的重要組成部分;而很多以前由社會組織承擔的社會治安工作，也慢慢回歸到了公安部門。

我國的公安工作一直有個優(yōu)良傳統(tǒng)，即“公安工作要走群眾路線”。 在警務(wù)實踐中，這可以從兩個方面來理解。

一方面是說，公安工作要依靠群眾，公安部門在進行抓捕犯人、尋找線索等專門工作時，要充分發(fā)動群眾參與。這一點尤其表現(xiàn)在農(nóng)村治安工作中。眾所周知，新中國成立以后，鄉(xiāng)村治安工作體系基本上依靠群防群治，每個村都建有治保會，村委會有專門的治保委員，基層派出所只是起業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。群防群治是成本低、效率高的治安防控體系，至今仍是社會治安綜合治理的重要支撐。

另一方面則是說，公安工作要為群眾，凡是群眾關(guān)心的事，公安部門都要回應(yīng)，所謂“人民公安為人民”。這個也好理解。專門機關(guān)做群眾工作，做一些為群眾排憂解難的事，對于提高公安機關(guān)的群眾滿意度極為重要，這反過來有利于促使群眾支持公安工作。

然而，自上世紀90年代以來，公安工作的群眾路線發(fā)生了重要變化，使得公安工作承擔的社會管理事務(wù)急劇增加。

比如，群防群治開始了專業(yè)化過程，一些細小瑣碎的治安工作很難再“依靠群眾”，只能由公安局獨自承擔。筆者調(diào)研的這個縣已不存在真正意義上的群防群治，沒有群眾自發(fā)組織的治安聯(lián)防隊，農(nóng)村治保會也名存實亡，基層派出所在農(nóng)村失去了觸角，只能通過警力下移，實施社區(qū)警務(wù)來防控農(nóng)村治安問題。2001年，縣公安局組建了巡防大隊，取代了之前派出所和社區(qū)治保會相結(jié)合的治安防控體系。巡防大隊實行專業(yè)化管理，巡防隊員都從社會招聘而來。

唯一體現(xiàn)其群防群治特征的是，巡防大隊需從各單位收取群防群治費。不過，每年都收不齊，巡防大隊領(lǐng)導(dǎo)每到年底都要催促各單位盡快繳納費用。群防群治專業(yè)化后，很多原來由治保會和治安聯(lián)防隊處理的社會治安事務(wù)，只能由派出所和巡防大隊來承擔。比如，小偷小摸、打架等小型治安案件，以往“群眾”就可以自我處理，一些“群眾”因為抓捕犯罪分子，積極“扭送”違法人員，還受到表揚;而派出所只要履行合法手續(xù)即可，不用耗費多大警力。

但現(xiàn)在，再小的治安案件，也要求警察現(xiàn)場處置—即便是專業(yè)巡防隊員也沒有權(quán)力處置。筆者調(diào)研的縣巡防大隊就碰到一件事，一個醉酒中年男子當街耍潑，見人打人、見物砸物，巡防隊員上前制止，他竟然說出巡防隊員沒有執(zhí)法權(quán)的大道理來，真是讓人哭笑不得。

另外，從1996年開始，全國公安開始學(xué)習(xí)漳州110經(jīng)驗，“有事找警察”成為一句響亮的口號，使得警察承擔了大量本不該由其承擔的非警務(wù)工作。最根本的變化是，“公安工作為群眾”不再圍繞其核心業(yè)務(wù)，大量的社會事務(wù)開始涌入公安機關(guān)。110是一個非常便捷的求助電話，很多原來由社區(qū)自治解決的問題，迅速通過110報警系統(tǒng)涌入公安機關(guān)：鄰里糾紛要找警察調(diào)解，兩口子吵架等家庭矛盾要找警察說和，旅途沒錢了也要找警察借錢，甚至家里水電不通了也叫警察上門解決。

根據(jù)110接警規(guī)定，只要群眾報了警，公安局就必須第一時間出警。迫不得已，筆者調(diào)研的縣巡防大隊的110接處警民警隨身帶上各種物業(yè)服務(wù)電話，以備群眾“求助”時立即提供幫助。導(dǎo)致的結(jié)果是，巡防大隊至少有一半以上的警力用于處理那些與公安工作沒有多大關(guān)系的工作，造成了嚴重的警力消耗。比較麻煩的是，如民間糾紛調(diào)解等社會管理事務(wù)，漸有成為巡防大隊和農(nóng)村派出所固定業(yè)務(wù)之勢，這給公安局造成非常大的困惑。

問題還不僅如此。隨著社會形勢的變化，與社會治安等公安局核心業(yè)務(wù)密切相關(guān)的社會管理事務(wù)急劇增加。近些年來，公安局最具挑戰(zhàn)性的工作是維穩(wěn)，基層社會“逢死必鬧”，只要醫(yī)院醫(yī)死了病人，交通事故出了人命，征地拆遷現(xiàn)場有人員傷亡，公安局都必須派出大批警力前去維持秩序?？h信訪局每星期一都有集體訪，公安局派大量警力前去值班幾乎成為慣例。很難估算維穩(wěn)耗費了縣公安局多少警力，但顯然耗費不少：巡防大隊專門組建了一個13人的防處突中隊，并保證發(fā)生突發(fā)事件時隨時可調(diào)動50名警力。

和社會事務(wù)不同，公安局的行政事務(wù)需要服務(wù)于核心業(yè)務(wù)。隨著行政環(huán)境的變化，其行政事務(wù)也變得越來越復(fù)雜，公安局得花費大量精力去對付那些與業(yè)務(wù)無關(guān)的行政事務(wù)。

首先是部門之間的協(xié)調(diào)問題。公安局的很多業(yè)務(wù)和別的部門有交叉，但由于公安局往往是最易于接觸社會的部門，事實上成為處理社會事務(wù)的第一個部門，一旦碰到交叉業(yè)務(wù)，公安局理所當然地需要承擔協(xié)調(diào)工作。麻煩的是，如果碰到復(fù)雜事務(wù)，公安局的協(xié)調(diào)成本會急劇加大。

公安局在部門之間難以協(xié)調(diào)的事務(wù)主要有兩個。

一是案發(fā)現(xiàn)場涉及不同警種之間的協(xié)調(diào)。公安局110中心的接處警單位是巡防大隊，根據(jù)案件的不同類型移交給派出所或各個專業(yè)大隊。對于一些突發(fā)事件來說，巡防大隊專門承擔接警任務(wù)是有道理的，因為它可以迅速到達現(xiàn)場，第一時間控制現(xiàn)場，這對于處置案件至關(guān)重要。但是，對于大部分普通治安案件而言，這種時效性沒有多大意義，反而是對警力的耗費，有許多不必要的協(xié)調(diào)麻煩。

比如，很多交通事故都有可能涉及治安案件，巡防大隊接警后處警非常麻煩：它只能做簡單的現(xiàn)場處理，然后打電話移交給交警大隊;但交警在處置過程中，事故雙方卻可能就責任認定問題爭吵，交警出于“專業(yè)”考慮，也為了減少麻煩，不愿意調(diào)解，又會打110報警;繼而，巡防大隊又出一次警，然后讓治安大隊來處理。

如果碰到那些很難在第一時間處理的治安案件，巡防大隊的協(xié)調(diào)成本更高。比方說，兩口子打架，然后打110報警，巡警出警了，一看沒什么大事，勸幾句希望了事?？梢话愕募彝ゼm紛不可能三言兩語就完了，從巡警的職責角度上說，巡警不可能在現(xiàn)場呆一兩個小時;因此，他們往往傾向于打電話讓派出所社區(qū)民警前來處理。但很多情況下，社區(qū)民警并不一定迅速前來交接，這就有可能導(dǎo)致現(xiàn)場沒有民警在。造成的后果可能是，夫妻雙方的矛盾轉(zhuǎn)移到警民關(guān)系上了。

二是涉及公安局與別的職能部門之間的銜接。

有些銜接是管理體制存在的固有矛盾，比如消防安全管理。公安局的職責是協(xié)助消防大隊進行消防管理，但在實踐當中，所有的管理、審批權(quán)限都在消防大隊，責任主體卻在公安局。有些銜接則是社會管理事務(wù)的復(fù)雜性造成的。一個典型案例是街頭流浪乞討人員管理問題。一般而言，民政局是這個問題的責任單位?？墒牵绻龅接斜┝A向的流浪乞討人員打人、破壞財物等問題，就顯得比較復(fù)雜。一般情況下，公安局對這種案件都盡量簡化處理，當事人面對這種情況也傾向于息事寧人。可從民政局的角度上看，公安局不做調(diào)查、不進一步了解流浪人員的身份信息，就很難開展社會救助、精神鑒定等工作。

更加麻煩的是關(guān)于群體性事件的處置。比如，醫(yī)療糾紛、交通事故、征地拆遷等引發(fā)的群體性事件，雖然是實實在在的治安管理事項，公安局理所當然得依法處置，可這些事件卻又涉及維穩(wěn)等問題，只能由地方黨委政府作統(tǒng)籌決定，公安局在事故處置過程中非常尷尬。

公安工作是在一個復(fù)雜的社會環(huán)境里進行的，各種人情關(guān)系也在所難免，很多關(guān)系如果處理不好，就會嚴重影響公安工作。因此，即便是一個縣公安局，如何處置公共關(guān)系也已成為必需的課程。

筆者調(diào)研期間，縣公安局正在如火如荼地進行打擊黃、賭、毒的“夏季風暴”。在訪談城區(qū)派出所所長的那天，他和全派出所的民警一夜未眠，搗毀了一個地下六合彩賭博窩點，抓了12人，8個人被拘留并處罰款。我們訪談期間，不斷有人前來說情，有找不到門路的親屬自己找過來的，有當?shù)厣晕⒂悬c名氣的團伙頭目來說情的，有縣某局局長前來疏通關(guān)系的，還有無數(shù)和所長有交情的人打電話過來探聽情況的。

派出所所長認為，所有這些關(guān)系都不可得罪，哪怕是普通老百姓也不能，因為公安工作離不開他們。所以，所長對這些前來說情的人都笑臉相迎、端茶倒水，實在接待不過來，還要辦公室人員做好安排。

公安局處理公共關(guān)系的真正難點在于，如果僅僅是為了打擊犯罪，那完全可以按法規(guī)進行，而不用顧忌所謂的人情關(guān)系;如果主要目標僅僅是為了有利于公安工作的正常運轉(zhuǎn)，公安局當然有足夠的自由裁量空間來照顧人情。問題是，這兩個目標都要兼顧，人情關(guān)系就真成了一項“剩余”事務(wù)。

作為辦案領(lǐng)導(dǎo)，所長必須綜合考慮各種因素：不僅要考慮犯罪程度，區(qū)分主犯和從犯;還要考慮每一個犯罪嫌疑人的具體狀況;更要考慮合法合規(guī)，所有決策都有法可依。所以，公安局辦案形成了一套較為成熟的程序。

以聚眾賭博案為例，公安局辦案的流程一般是這樣的：首先，抓到人以后，馬上進行突審，搞清楚案件類型，如涉及金額有多大;其次，要識別出主犯和從犯，對首要分子（莊家），必須進行刑事處罰，而一般的從犯則治安處罰即可，提供場所的人往往介于兩者之間;再次，無論如何，突審?fù)旰蟮冒讶岁P(guān)進看守所;最后，趕緊錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)。

每一步程序都有現(xiàn)實考量。比如，之所以要對莊家進行刑事處罰，是為了實現(xiàn)打擊目的，有了這個前提，對其他案犯才可以靈活處理;又比如，錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，意味著那些強關(guān)系不可能干預(yù)案件處理，辦案領(lǐng)導(dǎo)和民警有了非常好的拒絕理由：“上網(wǎng)了，沒有通融的空間，我也沒辦法?！?/p>