36條生命換來血的教訓

楊江

【編者按】

2015年元旦前夕發(fā)生在上海外灘的擁擠踩踏事件導致36條年輕的生命逝去，49人受傷，社會影響極其惡劣。針對這起事件，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志分別作出重要批示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好善后工作，抓緊調查事件原因，深刻吸取事件教訓，及時準確向社會發(fā)布信息。

根據(jù)上海市委書記韓正、市長楊雄等同志的部署，上海市迅速成立了市政府聯(lián)合調查組，1月21日上午，事發(fā)21天后上海發(fā)布了對這起事件的調查報告與處理意見。調查報告認為：對事發(fā)當晚外灘風景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關部門領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發(fā)當晚預警不足，應對措施失當，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的重要原因。

作為一座以理性著稱、管理一直位居全國前列的城市，36條生命以這樣的方式逝去，留給上海的不能僅有傷痛，也不會僅是恥辱。上海市委書記韓正表示，安全是底線，要深刻吸取外灘擁擠踩踏事件血的教訓。

魔鬼藏在細節(jié)里，外灘踩踏事件給我們留下了怎樣的教訓，城市公共安全又該如何構建？本刊對這起事件進行了深度回顧，并專訪了聯(lián)合調查組專家、復旦大學城市公共安全中心主任滕五曉等人。

正視問題，亡羊補牢，既是對逝者最好的祭奠，也才更符合上海的城市精神。

往年為何能做到萬無一失？

細讀調查報告，用一句話可以高度概括外灘擁擠踩踏事件：非不能也，是不為也。

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動，一個標志性的節(jié)目就是在外灘上演國內最大規(guī)模的跨年3D燈光秀，經過三年的打造，外灘燈光秀已經成為上海跨年活動的一個招牌，在本地市民心目中是一個可以與美國紐約時代廣場蘋果倒計時和埃菲爾鐵塔燈光秀媲美的城市驕傲。

“城市管理者應該給市民提供精神文化的享受，打造讓他們?yōu)樽约核畹某鞘绪攘︱湴恋奈幕放疲虼藛栴}不在燈光秀本身，恰恰反倒是無數(shù)類似的活動組成了一座城市的價值?！鄙虾Ｕ▽W院城市安全中心主任章友德在接受《新民周刊》采訪時認為，上海作為特大型國際都市，舉辦跨年燈光秀是一個很正常的活動，問題是舉辦一次成功、精彩、難忘的大型活動，前提就是公共安全，公共安全是第一原則，也是唯一的至高原則。

外灘作為上海標志性的地點，已經成為了上海的城市符號、人員最為密集的旅游景點，這樣特殊的地點，即便不舉行燈光秀這樣的活動，人流量對安保工作也是巨大的考驗。2014年12月31日前的實踐表明，上海其實是有能力應對這種考驗的，甚至可以說已經摸索構建了一套行之有效的管理經驗。

讓我們先來看看這次擁擠踩踏事件發(fā)生前，上海外灘安保工作是如何做到成功避免突發(fā)事件的。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在外灘長約3.8公里的狹長地帶，每年有超過1.2億人次中外游客，安全的壓力落在了黃浦區(qū)的管理部門身上，到了國慶、跨年這樣的重要節(jié)日，還要調動市一級的力量增援。

黃浦區(qū)公安將整個外灘區(qū)域“分段切塊包干”——除設在中山東一路的指揮中心外，外灘、南京東路、豫園、人民廣場各設責任區(qū)，確定責任人，針對可能發(fā)生的情況，還“一事一方案”準備了多套預案。

中共上海市委機關報《解放日報》在總結2013年外灘安保工作經驗時寫道，一名外灘派出所的民警稱國慶長假前，他們接受的任務部署簡潔明了，一上崗就知道自己在哪里、做什么、怎么做，因為方案做得很詳細，一旦發(fā)生緊急情況會立即有機動力量策應，“我只需要堅守我的崗位就行”。

為了應對人流，黃浦警方還發(fā)明了“開關式過馬路”的疏導方式——紅燈時，民警手拉手攔住人群，綠燈時，民警轉換隊形，在斑馬線兩側排成人墻，護送人流過馬路。

這一做法一度成為了外灘地區(qū)一道特殊的風景線，被廣為稱贊。

在長期的實踐和演練中，黃浦警方還總結出了大型活動疏導人流的其他技法，除了“開關式”，還有波次放行、空格站位、包塊引領、幾何隊形、注水引導等多種方式。

這些被本地媒體肯定的經驗，并非出于宣傳的吹捧，而是被實實在在的效果證實行之有效的。以2013年國慶為例，外灘每天人流量上百萬人次，井然有序，連一只鞋子都沒有撿到過。要注意，這樣的效果是在當年連封路都沒有真正實施的前提下實現(xiàn)的。

燈光秀在外灘連續(xù)舉辦三年，每次都是人山人海，2014年新年前夜的外灘燈光秀，更是聚集了30萬人次。根據(jù)上海市公安局一名內部人士的透露，通過數(shù)據(jù)分析，這一年的外灘人員密度已經達到了一平方米7個人，在市公安局的層面來看，當然是對公共安全發(fā)出的一個危險信號。也正是基于這樣的原因，上海市公安局一直反對黃浦區(qū)在外灘舉辦燈光秀這樣的大型活動，這也才有了2015年元旦前夜外灘燈光秀移師“外灘源”并縮小規(guī)模的“新情況”。

盡管前三年人員涌動的情況也同樣令人害怕，但卻同樣做到了萬無一失，當時是怎么做到的呢？

首先，那三年，對外灘一帶的交通實施了較為嚴格的管制，外灘附近的中山東一路、北京東路、四川中路等區(qū)域禁止一切車輛通行，黃浦江東金線輪渡停航、黃浦江人行觀光隧道關閉，地鐵2號線、10號線南京東路站封站。以2014年元旦跨年燈光秀為例，上海市公安局提前一周就發(fā)布了交通管制公告。

其次，在安保力量上，從市一級到區(qū)一級都投入了大量的人力物力，2014年元旦前三個月，警方就開始介入進行風險評估、方案策劃，根據(jù)公開資料，燈光秀當晚，公安調配了6000警力，但實際上根據(jù)《新民周刊》記者的了解，算上參與維持秩序的武警、協(xié)警、學警、志愿者，負責安保工作的人員有1萬多之巨。

那三年，游客要到達外灘觀景平臺，需要經過四道管控防線，也就是說真正進入核心區(qū)域的人數(shù)始終都在可控范圍內，而組成這些防線的就是武警、公安、協(xié)警以及志愿者。

上海市安監(jiān)局、上海市質監(jiān)局為了燈光秀的動態(tài)設備安全還共同會診，市建交委也為外灘的水電燃氣安全派專人看守總閘，黃浦江上，海事局還增派了水上巡邏艇。

經過這樣的梳理不難發(fā)現(xiàn)，萬無一失的實現(xiàn)得益于各部門安全責任意識的高度到位，以及精細化的管理。

信息傳播中的嚴重不對稱

2015年的外灘元旦跨年燈光秀與倒計時活動移師“外灘源”有著怎樣的背景？根據(jù)調查報告，鑒于安全方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經與上海旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商后，于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區(qū)舉行，另擇地點，活動現(xiàn)場人數(shù)將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺。

《新民周刊》從另一渠道了解到，此前黃浦區(qū)申報外灘新年倒計時活動時，就已經被上海市政府否決，因為上一年的數(shù)據(jù)分析發(fā)出了危險的信號，市公安局認為在外灘風景區(qū)舉辦這樣大型的活動不利于安全。往年為配合外灘跨年倒計時活動，牽扯了過多的警力，增加了上海全市的安保壓力，三年來為配合燈光秀進行的交通管制也一直被部分市民批評為“給民眾出行帶來了困擾”。

已經成為標志性跨年活動的燈光秀，黃浦區(qū)不愿意放棄，當然，按照專家觀點和民眾意愿來看，也確實沒有放棄的必要。

“外灘源”距離外灘500米，位于萬國建筑博覽群相對封閉處，且2015年元旦前夜的這場燈光秀需要憑票觀看，票也不對外公開發(fā)售。

那么，原本已經被此前多年實踐證明行之有效的那一套安全管理體系為何在這一次沒有發(fā)揮應有的作用？

上海市政府同意黃浦區(qū)暫停在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動并另擇地點舉辦活動時，明確要求“誰主辦，誰負責”，堅決落實屬地管轄，切實把責任落到實處。然而，黃浦區(qū)對新年倒計時活動變更風險未作評估，對新年倒計時活動變更的信息宣傳嚴重不到位，調查報告認為，“大量市民游客認為外灘風景區(qū)仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業(yè)街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關活動吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此黃浦區(qū)政府在新年倒計時活動變更時，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，沒有進行評估，缺乏應有認知，導致判斷失誤?！?/p>

“外灘”和“外灘源”這兩個根本不同的概念，即便對一些常年生活在上海的人而言都很難厘清，更不用說慕“外灘”之名而來的外地游客了。

調查報告指出，主辦單位應當提前向社會充分告知活動信息，但是直至12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布了新年倒計時活動信息，對“外灘”、“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。

根據(jù)《新民周刊》調查，跨年夜前一周，上海本地網絡新民網曾發(fā)布一條短消息稱外灘燈光秀不再舉辦，此后上海的各傳統(tǒng)紙媒進行了追蹤報道。2014年12月25日，《東方早報》確切報道了跨年燈光秀移師“外灘源”的消息，黃浦區(qū)旅游部門一負責人介紹，盡管改在“外灘源”舉辦，今年的跨年燈光秀仍非常精彩。這名負責人稱，屆時現(xiàn)場觀眾將限制人數(shù)、憑票入場。

遺憾的是，正如調查報告指出的，黃浦區(qū)的宣傳不充分、不及時，尤其沒有對公眾重點解釋清楚“外灘”與“外灘源”的區(qū)別，以至于民眾大多還以為外灘仍然會舉辦燈光秀。

復旦大學城市公共安全中心主任滕五曉是此次事件聯(lián)合調查組邀請的7名專家之一，他在接受《新民周刊》專訪時指出，“很多事情看似偶然，其實有必然性。有些事件的發(fā)生純粹就是細小疏忽引起的，如果每個人都注意處理好這些細節(jié)，就會大大減少惡性事件發(fā)生的幾率?！?/p>

市一級部門否定外灘風景區(qū)燈光秀活動，移師“外灘源”且規(guī)模縮小后，2015年元旦跨年燈光秀的安保級別就降為了區(qū)級，擔子完全落在了黃浦區(qū)的肩上?！肮芾懋斎皇且粋€大問題，市里否定后，區(qū)里還在搞活動，我相信也是有方案的，但這些方案有沒有得到很好的落實？”滕五曉認為，動態(tài)的城市每時每刻都在發(fā)生變化，給城市公共安全帶來很大的挑戰(zhàn)，但我們目前有很多技術手段完全可以在12月31日前就發(fā)現(xiàn)人們在社交平臺上的討論熱點，比如：發(fā)現(xiàn)民眾還誤以為外灘仍然有燈光秀，發(fā)現(xiàn)人們還是很熱衷前往外灘跨年。

“現(xiàn)在都在建設智慧城市、智能社區(qū)，但在實際管理中如何讓這些技術真正發(fā)揮對城市公共安全的作用？”滕五曉認為通過大數(shù)據(jù)分析，比如通過移動電話的密布情況，可以及時發(fā)現(xiàn)外灘一帶人員聚集的情況，通過地鐵等交通實況也可以掌握，實際上，在悲劇發(fā)生前的22點37分，上海地鐵全網14線337座車站已共計運送乘客超過1000萬人次，打破了最高紀錄，21點時，就已經有不少網友在微博發(fā)照片反映外灘附近人山人海難以移動。避免悲劇的機會不是沒有，“我們掌握了很多的技術，完全可以發(fā)布到游客手里”。

“應該動用更多有效的信息傳播渠道，比如各種社交媒體，讓盡可能多的人獲知，而不是當晚靠民警面對不斷涌向外灘的人流去扯破嗓子喊?！闭掠训路此颊f。他認為，教訓實在太深刻了，在這次事件中遇難和受傷的主要是年輕人，新一代的年輕人有自己不同于比他們年長一代甚至幾代人的娛樂方式、慶祝跨年的方式，80后、90后的一代人對元旦、圣誕這樣的節(jié)日更有認同感?！肮芾矸绞?、服務方式應該跟得上管理對象的變化，但很遺憾，現(xiàn)在看來還沒有轉變理念?！?/p>

“信息傳遞和接收的方式已經發(fā)生了根本變化，不能再僅僅依賴傳統(tǒng)媒體有限的信息發(fā)布，而要充分適應年輕人電子閱讀的習慣，完全可以通過移動終端告知他們外灘沒有燈光秀活動，并對他們及時發(fā)布安全警示。”章友德提醒，信息發(fā)布一定要考慮到接收主體的特點，做到迅速及時、有效，何況這是外灘取消燈光秀的第一年，很多公眾還沒有習慣。

安保級別降為“區(qū)級”后的改變

根據(jù)調查報告分析，外灘擁擠踩踏事件是一個多重因素疊加的結果。除了未對活動變更作風險評估與活動變更信息宣傳嚴重不到位外，這起事故發(fā)生的原因還被認為有以下幾點——預防準備嚴重缺失，對監(jiān)測人員流量變化情況未及時研判、預警并發(fā)布提示信息，應對處置不當。

如滕五曉前述所言，黃浦區(qū)對外灘風景區(qū)當日的安全保衛(wèi)工作是有方案的，問題是這樣的方案，調查組認為“嚴重缺失”。

具體來看，黃浦區(qū)政府12月9日在常務會議上明確“區(qū)公安分局要會同區(qū)市政委等部門做好活動預案，盡快梳理活動當天全區(qū)范圍內各類迎新活動，認真研究應對方案，做到統(tǒng)籌協(xié)調、有序安排，合理部署各類保障力量，確保外灘、人民廣場、新天地等重點地區(qū)安全有序?！比欢?，作為主要管理責任主體，黃浦區(qū)政府12月31日當晚并未嚴格落實24小時專人值班和領導帶班制度。

黃浦區(qū)公安分局并沒有按照黃浦區(qū)政府常務會議的要求去做，在編制新年倒計時活動安全保衛(wèi)工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區(qū)安全風險進行專門評估。

黃浦公安分局12月25日制定了新年倒計時活動安全保衛(wèi)工作方案，主要內容是成立新年倒計時活動安保工作指揮部，下設現(xiàn)場管控、外灘及南京路沿線秩序維護兩個分指揮部。根據(jù)調查，黃浦公安分局僅會同區(qū)市政委等有關部門在外灘風景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴重不足。記者注意到，其中陳毅廣場安排了60名警力，發(fā)生擁擠踩踏事件的階梯處安排了7名。

當天黃浦區(qū)公安分局共安排了安保警力771名，除上述安排在外灘風景區(qū)及南京路沿線的350名警力外，其余警力分別用于外灘源活動現(xiàn)場管控、反恐處突、綜合保障、公共安全管理與機動力量武警等。

上海市公安局主要領導在12月30日的安保維穩(wěn)工作動員部署視頻會上曾專門強調，上海中心亮燈和燈光秀儀式可能造成陸家嘴、外灘等相關區(qū)域短時間內游客大量聚集，要求按照“一活動一方案”、“一點一方案”的要求，制定周密安保工作方案和應急處置預案，加強活動現(xiàn)場警力配置。如此對照來看，黃浦區(qū)相關部門的工作嚴重不到位。

《新民周刊》在這起事件發(fā)生后曾調查，外灘往年的限行政策在當天也取消了，車輛不再限行，地鐵南京東路站也照常開通，而且上海市最為繁忙的兩條地鐵線1號線、2號線在12月31日這天晚上還延時運營了80分鐘。

地鐵1號線與2號線在人民廣場處交會，2號線人民廣場站的下一站就是南京東路站，然后從外灘下方穿過黃浦江到達浦東。根據(jù)地鐵部門的信息，實施延長運營后，大批乘客紛至沓來，當晚9點左右，南京東路地鐵站就迎來了大客流，為此啟動了限流引導乘客有序進站的措施。

取消交通限行尤其是地鐵延時的初衷，當然是為了方便群眾出行，因為往年民眾對此類時刻的地鐵延時運營的呼聲一直很高。但客觀上，這一措施確實給人流大量涌向外灘地區(qū)帶來了交通上的便利。還有一個細節(jié)被忽視了，當晚，南京東路步行街的商戶大多在進行打折促銷，23點左右這些店鋪開始打烊，這也解釋了路面人流在23點左右為何突然激增的狀況。

在地理位置上，南京東路往東走正對著陳毅廣場，游客拾級而上就是外灘觀景平臺，此處一直是觀賞黃浦江兩岸景色的最佳地點，不用說這樣的重要節(jié)日，即便是平時，也是外灘人流最為集聚的地點。

根據(jù)調查，事發(fā)當晚20點起，外灘風景區(qū)人員進多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢，數(shù)據(jù)綜合分析，當晚外灘風景區(qū)人流量，20至21點約12萬人，21點至22點約16萬人，22點至23點約24萬人，23時至事發(fā)時約31萬人。

12月31日23點06分，距離踩踏事件發(fā)生近30分鐘前，“@上海軌道交通俱樂部”曾發(fā)布微博警示說，外灘雖已取消燈光秀倒計時活動，但很多市民或者出于各種原因涌向外灘，導致外灘地區(qū)人多擁擠。但遺憾的是，這條微博只有297人轉發(fā)，當時被裹挾在人流中被推著前進，一心沉浸在節(jié)日快樂氛圍中的人們，不要說會否看到這條微博，即便看到了，恐怕也很難抽身。

比往年明顯減少的武警、民警淹沒在洶涌的人流中顯得勢單力薄，民警扯破嗓門也不敵人群的嘈雜，往年大顯神威的“開關式”、“波次放行”、“空格站位”、“包塊引領”那一套安保措施沒能再像往年那樣發(fā)揮作用。

調查報告認為，從20點至事件發(fā)生，外灘風景區(qū)人流量上升，黃浦區(qū)公安分局指揮中心沒有嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人流量檢測情況的工作要求，也未及時向黃浦區(qū)政府總值班室報告，黃浦區(qū)公安分局對各時段人流量快速遞增等變動情況未及時采取有效措施，未報請黃浦區(qū)政府發(fā)布預警，控制事態(tài)發(fā)展，對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求也未作相應。

調查報告披露的情節(jié)令人警醒，20點12分，上海市公安局指揮中心要求黃浦公安分局指揮中心整點上報外灘風景區(qū)和南京路步行街人員流量情況。20點20分，黃浦公安分局指揮中心上報，外灘風景區(qū)觀景平臺人流量5成，而這其實是民警憑經驗對人員密集程度的判斷。

記錄顯示，一直到22點45分，黃浦公安分局對市公安局上報的外灘風景區(qū)觀景平臺人員流量都是“5成”、“5-6成”，21點39分，黃浦區(qū)公安分局外灘分指揮部蔡立新曾回復黃浦區(qū)公安分局指揮中心，外灘風景區(qū)人員流量6-7成，但電臺和電話記錄未顯示上報上海市公安局指揮中心。

針對事發(fā)當晚持續(xù)增加的人員流量，在現(xiàn)場現(xiàn)有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作出了部分調整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和上海市公安局報告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實上海市公安局相關指令，處置不當。

記錄顯示——

20點25分，黃浦區(qū)公安分局局長助理陳榮霖開始要求指揮中心收集轄區(qū)內各派出所可調用警力數(shù);

20點27分，黃浦公安分局局長周正要求采取“鐵馬”措施，每隔10米安排1名警力;外灘風景區(qū)觀景平臺入口設立單向通行警戒帶。此后，黃浦公安分局根據(jù)人員流量情況，對現(xiàn)有警力部署進行調整。

21點13分，黃浦區(qū)公安分局調集轄區(qū)5家派出所40名警力增援南京路沿線;

21點18分，通知警訓隊20名警力增援外灘分指揮部;

22點44分，周正要求南京路沿線警力設置攔截線減緩人群往外灘方向流動;

……

經調查，截至23點30分，黃浦公安分局在外灘風景區(qū)、南京路沿線共布置警力510名，其中陳毅廣場80名（階梯處13名），南京路沿線150名。

值得注意的是，當晚20點31分，上海市公安局主要領導曾致電黃浦區(qū)公安分局局長周正，要求重視外灘風景區(qū)人員流量情況，落實安保措施。22時，上海市公安局副局長陳臻提示周正，外灘風景區(qū)人員已經很多，要求其進行安全評估，如有需求及時提出，遺憾的是，黃浦公安分局沒有提出需求。

22點12分，上海市公安局指揮中心指令調集靜安、虹口、閘北等分局500名警力增援黃浦公安分局，約一小時后，增援力量陸續(xù)從全市到達外灘風景區(qū)各部署點。

23點24分，上海市公安局指揮中心曾建議黃浦公安分局對外灘風景區(qū)沿線對機動車進行改道分流，實施交通臨時管制措施，但黃浦公安分局回復，周正的意見是繼續(xù)保持交通舒暢，否則老百姓會認為外灘風景區(qū)有大型活動。

22點37分，外灘陳毅廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓。

擁擠踩踏事件發(fā)生。

城市公共安全常態(tài)化管理機制

聯(lián)合調查組認為事件調查結果警示我們，領導干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責任落實不力是城市公共安全的最大威脅。按照依法依規(guī)嚴肅問責的要求，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》、《上海市外灘風景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，以及市、區(qū)相關部門的“三定方案”，黃浦區(qū)政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。

在對事件原因進行深入剖析的基礎上，聯(lián)合調查組提出五點整改建議：

（一）切實落實安全責任制，大力增強“紅線”、“底線”意識;（二）切實加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關制度規(guī)定;（三）切實加強監(jiān)測預警，進一步提升突發(fā)事件防范能力;（四）切實加強應急聯(lián)動，進一步強化應急處置能力;（五）切實加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力。

上海市委書記韓正說，“12·31”外灘擁擠踩踏事件，是一起造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。如果我們各級領導干部安全意識更強些，如果我們各項安全防范措施落實更到位，這起事件完全可以避免。

韓正說，必須深入剖析深層次的問題，真正吸取三方面教訓——第一是思想麻痹，安全重于一切的意識沒有真正牢固確立。全市各級黨員領導干部都要反思和追問自己，安全重于泰山、責任大于一切的意識，我們在心中是否始終不忘。上海是一座有著2400多萬常住人口的特大型城市，安全風險大、各種隱患復雜、難以預料的事情多，必須時時刻刻高度重視防范風險、保障安全有序，始終繃緊安全這根弦;第二是管理松弛，安全防范和管理措施有疏漏，存在薄弱環(huán)節(jié)。領導干部特別是市、區(qū)兩級領導干部，要始終嚴格要求自己，切實在思想上、工作上嚴格認真，敢抓敢管敢負責;第三是從嚴管黨治黨做得不夠，治權治吏不夠嚴、管干部帶隊伍不夠嚴。講認真必須嚴字當頭，從嚴管黨治黨，必須把從嚴要求貫徹到一切工作中去，安全管理要嚴，作風建設要嚴。必須清醒地看到，按照中央的要求，對照人民群眾的期望，我們管黨治黨失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象還普遍存在。

慘痛的事實證明，當踩踏事件發(fā)生時，僅僅通過監(jiān)控來了解突發(fā)事件發(fā)生，僅僅臨時調配周邊警力，進而臨時采取緊急措施，僅僅是杯水車薪，與其這樣亡羊補牢，不如吸取教訓、舉一反三，提前建立強有力的城市公共安全常態(tài)化管理機制。

對于城市公共安全常態(tài)化管理機制，滕五曉指出，“安全管理最終不能僅僅靠經驗，還要靠科學。城市安全形勢不是一成不變的，幾千萬人在流動，那么多設備在運行，任何時候都可能出現(xiàn)重大變化，城市公共安全管理不能形成常態(tài)化，就無法在緊急情況出現(xiàn)時能夠做出迅速的反應?！?/p>

滕五曉認為城市綜合管理的水平還有待進一步提高，以外灘為例，外灘的安保應該制定一整套的科學管理辦法，工作日、雙休日、節(jié)假日、重要時間節(jié)點分別進行怎樣的管理?！俺B(tài)安全管理體系建立好了，城市安全在各種復雜情況下都能很好運轉，就不需要應急了?！?/p>

在他看來，管理越是精細化、越是機制化，越是能有效應對緊急情況。而構建常態(tài)化的安全管理機制則需要多部門共同參與。

在大洋彼岸的美國紐約時代廣場，同樣有人在歡慶新年到來。然而，與網友拍攝的上海外灘人群密如螞蟻、聚成“一鍋粥”形成鮮明對比的是，紐約街道每隔一段就豎起隔離欄和防護帶，并對人流流向實施明確規(guī)定，在網友拍攝的照片中，紐約時代廣場人流眾多，但警戒嚴備下顯得井然有序。

類似踩踏悲劇在國內城市多次發(fā)生過。2004年，北京密云迎春燈展上也發(fā)生過情形類似的嚴重踩踏事故，造成37人死亡。滕五曉說，即便在積累了豐富經驗的美國，也無法做到公共安全事件零發(fā)生。

公共安全管理的理念是損失最小化，一是讓事故不發(fā)生或者盡可能少地發(fā)生;二是一旦發(fā)生事故，要盡量減少人員、財產的損失。滕五曉認為，對上海這樣的特大型城市，公共安全管理應該有一個類似于中央樞紐的運作機制，在這個機制下，多部門參與。外灘踩踏事件在他看來就是城市常態(tài)化管理的缺失，沒有形成多部門聯(lián)合的管理態(tài)勢，“外灘人流過于集中的信息，是不是及時反饋到了地鐵部門，及時采取封站限流的措施？消防、急救都應該在危險征兆出現(xiàn)時做出同步反應，方案要隨著現(xiàn)實變化，不能一成不變，不能等到事情發(fā)生了再出動”。

近十年來，滕五曉屢次在各個平臺談及他的這些理念，“現(xiàn)有的技術手段如何運用到城市公共安全管理中去？分散在各個部門、運營主體中的信息數(shù)據(jù)要通過城市中樞系統(tǒng)匯總起來，及時給管理提供服務。”

對公眾在城市公共安全中應扮演何種角色，滕五曉的意見是，公眾要認識到自己是構建公共安全的重要的責任主體，他認為政府過多承擔了安全的責任，一旦發(fā)生公共安全事件，似乎問題都變成政府的，民眾也應該反思，“完全把自己的安全交給別人，而不對公共安全負起應有的責任，這是否合適？”

“政府要盡可能把對民眾的影響減少到最小，但毫無疑問，民眾也要為公共安全作出一定的努力?！彪鍟院芡葱牡刂赋觯拔覀兒蛧H化大都市公民的要求還有較大的差距。為何看到外灘人已經那么多了，還要拼命擠進去？”

滕五曉在接受《新民周刊》采訪時指出，公眾對外灘踩踏事件的發(fā)生表現(xiàn)出極大的悲傷與失望可以理解，但首先也要看到城市公共安全管理方面近年來的不斷進步與改善，這也是客觀存在的現(xiàn)實。“不是我們今天討論了，明天就安全了，建立常態(tài)化的公共安全管理機制需要一個過程。”滕五曉近年來時常去政府機構進行公共安全的管理培訓，他的客觀感受是，近年來各級政府對公共安全的管理愈加重視，很多手段也在探索過程中。

2003年起，我國開始構建應急管理體系的建設，包括重特大自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)事件。黨的十六屆三中全會明確提出，要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力。2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式發(fā)布，與此同時，一系列與國家應急體系建設規(guī)劃相關的項目也陸續(xù)啟動。

“當然，在認識到進步的同時也要認識到存在的差距，研究如何去縮小這個差距。”滕五曉坦言。對于自身在城市公共安全方面的學者角色，滕五曉也展開了反思，他覺得專家不能一直扮演“提意見”的角色。

“對踩踏事件，現(xiàn)在大家都在說不應該發(fā)生，但究竟有沒有一個人能給出一個路徑，怎樣才不會發(fā)生踩踏？怎樣才做得更好？專家講的理念大家其實很多也都意識到了，我們的重任在于提供更好的解決方案?！?/p>

上海市副市長周波道歉

我們無比痛心、極其內疚、十分自責，代表市委市政府再次對事件遇難者表示深深的哀悼，對遇難者家屬、對傷者及其家屬表示深深的歉意，對全體市民表示深深的愧疚。對參與救援的醫(yī)療救護人員、基層干警、市民和游客表示慰問和感謝。

【“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件處理情況】

有關責任人員

給予撤銷黨內職務處分

周偉，市委委員，黃浦區(qū)區(qū)委書記。

貫徹落實國家和本市有關突發(fā)事件應急管理工作的法律法規(guī)不力，對轄區(qū)內相關部門履行突發(fā)事件應急管理工作職責不到位的問題失察。在抓干部守土有責、守土盡責的教育管理上失責。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領導責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。給予撤銷黨內職務處分。

給予撤銷黨內職務、行政撤職處分

彭崧，黃浦區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長。

對轄區(qū)內突發(fā)事件應急管理工作領導不力。未對區(qū)相關部門落實區(qū)政府常務會議具體要求情況進行檢查督促，對轄區(qū)內重點區(qū)域風險評估不足和黃浦公安分局應對處置措施不到位的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領導責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

給予撤銷黨內職務、行政撤職處分

周正，黃浦區(qū)副區(qū)長，黃浦公安分局黨委書記、局長。

未落實區(qū)政府常務會議提出的具體要求，未認真研究制定專門的應對方案;對12月31日當晚監(jiān)測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預警;應對處置措施不力;未及時向本級政府和上級主管部門報送突發(fā)事件信息;對上級主管部門的要求執(zhí)行不力。對事件負有主要領導責任。給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

給予黨內嚴重警告、行政降級處分

吳成，黃浦區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長，分管旅游工作。

作為主辦歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的區(qū)政府分管領導，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足、變更信息向社會公眾告知不充分的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發(fā)情況并及時趕到事發(fā)現(xiàn)場。對事件負有主要領導責任。事發(fā)當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規(guī)定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。給予黨內嚴重警告、行政降級處分。

給予撤銷黨內職務、行政撤職處分

陳琪，黃浦公安分局黨委委員、副局長。

作為12月31日外灘風景區(qū)域安全保衛(wèi)現(xiàn)場指揮點負責人，對外灘風景區(qū)域可能出現(xiàn)的大客流缺乏有效預判;對安全保衛(wèi)責任區(qū)內的風險評估不足;面對突發(fā)狀態(tài)，配置警力不合理，應急處置措施不力。對事件負有主要領導責任。建議給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

給予行政記過處分

陳榮霖，黃浦公安分局黨委委員、局長助理兼指揮處處長。

對12月31日安全保衛(wèi)區(qū)域內的人員流量預估、極端狀態(tài)、風險因素等方面未作充分評估;對不斷上升的人員流量未及時提出預警，應對處置措施不力，未及時向本級政府和上級主管部門報送突發(fā)事件信息;對上級主管部門的要求落實不力。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

徐文虎，黃浦區(qū)市政管理黨工委副書記、市政管理委員會主任、區(qū)城管行政執(zhí)法局局長。

未落實區(qū)政府常務會議的具體要求，未認真研究制定專門的應對方案。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

孫忠明，黃浦區(qū)旅游局黨組副書記、局長。

作為具體落實歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的具體負責人，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足，變更信息向社會公眾告知不充分的問題失管。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

給予行政記過處分

周順國，黃浦區(qū)市政管理工作委員會調研員，外灘風景區(qū)管理辦公室負責人。

未按照職責做好外灘風景區(qū)的協(xié)調、管理和安全工作。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

給予行政記大過處分

陳昌俊，上海市公安局指揮部副主任，分管上海市公安局指揮中心。

對黃浦公安分局12月31日外灘安全保衛(wèi)工作方案指導不到位;對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應對處置措施不力的情況監(jiān)督不到位。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記大過處分。

給予行政記大過處分

余志豪，上海市公安局指揮中心主任，負責上海市公安局指揮中心工作。

對12月31日外灘安全保衛(wèi)現(xiàn)場風險評估不足;對黃浦公安分局在外灘安全保衛(wèi)工作中應對處置措施不力的情況監(jiān)督指導不到位。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記大過處分。

責成黃浦區(qū)政府向市政府作出深刻檢查。

【“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件處理情況】

事件原因分析

對事發(fā)當晚外灘風景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關部門領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發(fā)當晚預警不力、應對措施不當，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的主要原因。

（一）對新年倒計時活動變更風險未作評估

大量市民游客認為外灘風景區(qū)仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業(yè)街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關活動吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此，黃浦區(qū)政府在新年倒計時活動變更時，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，沒有進行評估，缺乏應有認知，導致判斷失誤。

（二）新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位

新年倒計時活動變更后，主辦單位應當提前向社會充分告知活動信息。但是，直至12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布了新年倒計時活動信息，對“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。

（三）預防準備嚴重缺失

黃浦公安分局未按照黃浦區(qū)政府常務會議要求，在編制的新年倒計時活動安全保衛(wèi)工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區(qū)安全風險進行專門評估。黃浦公安分局僅會同黃浦區(qū)市政委等有關部門在外灘風景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴重不足。

（四）對監(jiān)測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發(fā)布提示信息

12月31日20時至事件發(fā)生時，外灘風景區(qū)人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監(jiān)測情況的工作要求，也未及時向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報告。黃浦公安分局對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時采取有效措施，未報請黃浦區(qū)政府發(fā)布預警，控制事態(tài)發(fā)展。對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應。

（五）應對處置不當

針對事發(fā)當晚持續(xù)增加的人員流量，在現(xiàn)場現(xiàn)有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和上海市公安局報告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實上海市公安局相關指令，處置措施不當。上海市公安局對黃浦公安分局處置措施不當指導監(jiān)督不到位。黃浦區(qū)政府未及時向市政府報送事件信息。