南京：為未成年人立法

餓死女童案、養(yǎng)母虐童案之痛

長期以來，中國的未成年人保護(hù)法律不成體系，“沒有牙齒”。近幾年因兒童侵權(quán)事件屢受關(guān)注的南京，嘗試在地方立法突破。最大的難題依然是，國家應(yīng)承擔(dān)多大的監(jiān)護(hù)責(zé)任。

★

在國家沒有制定兒童福利法時(shí)，無法解決平衡政府介入未保和父母首要監(jiān)護(hù)的難題，片面強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的。

草案只規(guī)定設(shè)立未成年人保護(hù)委員會(huì)，沒具體規(guī)定日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在哪兒?！坝傻胤絹硪?guī)定主管部門，真的好難?！?/p>

南方周末記者 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 梁嘉瑩

發(fā)自南京

南京屢屢被刺痛：2013年，餓死女童案；2015年，養(yǎng)母虐童案。

2015年8月下旬，南京市人大常委會(huì)第一次審議了《南京市未成年人保護(hù)條例（草案）》，10月將進(jìn)行二次審議并有望提交表決。

有關(guān)專家稱贊南京未保條例草案在制度設(shè)計(jì)上的細(xì)化與創(chuàng)新，但在法律的強(qiáng)制性方面仍留有遺憾。

大家都被觸動(dòng)過

父親服刑，有吸毒史的母親離家兩月，1歲和3歲的幼女被反鎖并餓死在家中。2013年6月，發(fā)生在南京的“餓死女童案”震驚全國。（詳見南方周末2013年6月27日《南京餓死女童的最后一百天》）

2013年9月18日，南京市中級法院以故意殺人罪一審判處女童母親無期徒刑。南京媒體人黃瓊花作為人民陪審員出庭，這次陪審經(jīng)歷讓她深受觸動(dòng)。

黃瓊花常向南京中院少年庭庭長周凱感嘆，我國法律對未成年人的保護(hù)嚴(yán)重欠缺：如果有政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織對困境中的兒童不斷回訪，這樣的悲劇本可避免，但既有制度中沒有這樣的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)；而在悲劇發(fā)生后，即便指責(zé)社區(qū)、街道、公安不作為，卻也沒有辦法追究責(zé)任，因?yàn)榉蓻]有明確規(guī)定。

國家層面的法律過于空泛，地方能不能出臺更細(xì)致的規(guī)定？這是黃瓊花最關(guān)心的問題。

2013年10月，南京市檢察院檢察長葛曉燕向南京市人大提出了“關(guān)于制定南京市未成年人保護(hù)條例的立法建議”，其中包括了檢察院對處理“南京餓死女童案”的反思和司法建議。

黃瓊花決定再加把勁。2014年1月的南京市“兩會(huì)”，黃瓊花和玄武區(qū)法院少年法庭庭長王萍聯(lián)絡(luò)了十位人大代表，以玄武區(qū)法院院長周迅為牽頭人，正式向南京市人代會(huì)遞交了相關(guān)議案。

“聯(lián)絡(luò)人大代表時(shí)，電話打過去，他們一開始也不知道為什么要敦促南京立法保護(hù)未成年人。但只要一說到‘餓死女童案，大家就感到確實(shí)被觸動(dòng)過，立刻覺得立法是有必要的?！秉S瓊花告訴南方周末記者。

與此同時(shí)，全國律協(xié)未成年人保護(hù)委員會(huì)委員、南京市政協(xié)委員李曉霞也遞交了類似提案。

人大代表、政協(xié)委員相互呼應(yīng)，2014年年底，未保立法被納入南京市2015年的立法規(guī)劃。

這有些出乎李曉霞的意料，“餓死女童案”以來，她曾在多個(gè)場合倡導(dǎo)南京立法，大家都覺得有難度?！傲⒎ㄒ话愣家崆拔迥暌?guī)劃，本來它沒有在南京的立法規(guī)劃里面?！?/p>

黃瓊花也沒想到這么快：“2014年初提交議案，如果條例草案今年年底通過人大審議，那也才兩年。這樣的立法速度應(yīng)該是史無前例的。”

王萍認(rèn)為，南京的未保立法快，主要是因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)特別重視，人大代表特別關(guān)注”。

細(xì)化得可做流程圖

南京市民政局和團(tuán)市委牽頭未保條例的制定工作，并委托南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授趙莉作為主要起草者。

在調(diào)研階段，很多基層工作人員向趙莉強(qiáng)烈地表達(dá)了一個(gè)愿望：希望這是一部可操作的條例。

“政府的各個(gè)部門不是沒有保護(hù)未成年人的意識，但是遇到事情以后不知道到底該怎么做?！壁w莉告訴南方周末記者，她設(shè)定的目標(biāo)是，什么樣的情形怎么辦，各部門根據(jù)條例可以做出流程圖。

過于原則、缺乏剛性，一直是中國未成年人保護(hù)法律制度的通病。比如對于撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，民法通則只有一句話：法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。未成年人保護(hù)法的規(guī)定也類似。

“那么誰是有關(guān)單位呢？誰是有關(guān)人員呢？”南京市民政局社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)處處長周新華曾有這樣的疑問。

在南京立法的過程中，國家層面的制度有了重大突破。2014年底，最高法、最高檢和民政部、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），確立了監(jiān)護(hù)干預(yù)制度。它被認(rèn)為是1991年未成年人保護(hù)法施行后，“未成年人保護(hù)法治史上的里程碑”。

趙莉查閱了上海、廣州等地的未保條例，參考了臺灣地區(qū)及國外的經(jīng)驗(yàn)，還特別對《意見》做了逐條研究。

南京的立法，最終以未成年人保護(hù)法和《意見》為基本制度框架，并進(jìn)一步細(xì)化。比如，詢問涉案女性未成年人時(shí)，應(yīng)有女性辦案人員或社會(huì)工作者在場；詢問過程全程攝像；辦案單位共享詢問資料，以減少對未成年人的重復(fù)詢問等等。

最與眾不同之處，還在于對未滿六周歲兒童的特別保護(hù)。草案規(guī)定，父母不得讓未滿六周歲以下的未成年人獨(dú)處。這借鑒了一些發(fā)達(dá)國家的法律，還有“餓死女童案”的啟示。

2015年7月末，南京市法制辦公布《南京市未成年人保護(hù)條例（草案）》，向社會(huì)公開征求意見。據(jù)南京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)稱，這個(gè)草案是第八稿，其中的民事訴訟中社會(huì)調(diào)查員制度、指定律師作為特別代理人制度等為全國首創(chuàng)，“近期還得到了全國人大法工委的高度評價(jià)并支持南京先行先試”。

有些內(nèi)容卻難以再細(xì)化。周新華舉例說，假如有父母因被強(qiáng)制戒毒或入獄服刑，理論上并未被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)，草案與《意見》同樣規(guī)定，由未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，但其權(quán)利與義務(wù)并未明確?！拔覀兊臈l例做了一些，但最終還是要靠上位法?！?/p>

立法者也希望增強(qiáng)條例的強(qiáng)制力。比如，草案規(guī)定任何單位和個(gè)人不得在媒體上公布受害未成年人的隱私信息，媒體也不得直接采訪受害未成年人等，并明確了違法須追責(zé)：由文廣新行政主管部門予以警告，責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重或者拒不改正的，依法追究新聞媒體負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

但也有學(xué)者指出，南京的未保條例草案仍存在強(qiáng)制性較弱的問題。比如違反了強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)也沒有嚴(yán)重后果。趙莉回應(yīng)稱，這恰恰反映了未成年人保護(hù)中的兩難之處：在國家沒有制定兒童福利法時(shí)，無法解決平衡政府介入未保和父母首要監(jiān)護(hù)的難題，片面強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的；而建立強(qiáng)制報(bào)告并對不報(bào)告者進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，由地方條例來規(guī)定更是有一定的難度。?下轉(zhuǎn)第3版

“民政部門主管 是個(gè)難點(diǎn)”

同樣的難題也擺在未成年人保護(hù)主管部門的確立上。

現(xiàn)行未成年人保護(hù)法規(guī)定，保護(hù)未成年人是全社會(huì)的共同責(zé)任，涉及國家機(jī)關(guān)（教育、公安、民政及法院、檢察院），社會(huì)團(tuán)體（團(tuán)委、婦聯(lián)），自治組織（村委會(huì)居委會(huì)）等部門或組織。

在國家層面，目前尚未設(shè)立統(tǒng)一的未成年人保護(hù)委員會(huì)。江蘇省的未保條例規(guī)定，縣級以上地方各級政府設(shè)立未成年人保護(hù)委員會(huì)，日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級共青團(tuán)。

南京市未成年人保護(hù)委員會(huì)的日常辦公機(jī)構(gòu)打算設(shè)在市民政局。周新華告訴南方周末記者，政府計(jì)劃由市民政局局長任未保委辦公室主任，具體工作由他主管的社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)處負(fù)責(zé)。

南京的立法者們原本希望通過立法明晰界定各部門的責(zé)任，并通過在民政設(shè)立未保委日常辦事機(jī)構(gòu)，將未保的主要責(zé)任落實(shí)到民政部門。在他們看來，未保工作還是由政府職能部門來牽頭比較順暢，共青團(tuán)作為群團(tuán)組織缺乏力度。

但南方周末記者注意到，最新的草案仍只規(guī)定市、區(qū)兩級政府設(shè)立未成年人保護(hù)委員會(huì)及日常辦事機(jī)構(gòu)，但沒具體規(guī)定這個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)在哪兒。

“民政部門主管是個(gè)難點(diǎn)，”趙莉?qū)δ戏街苣┯浾邍@言，“由地方條例來規(guī)定主管部門，真的好難！”

“未保工作當(dāng)然一直在做，但從江蘇來講，以前是以團(tuán)委為主。從全國來講，哪個(gè)部門做，實(shí)際上也不統(tǒng)一。從民政部來講，現(xiàn)在也是在試點(diǎn)。”周新華說，他至今沒有看到哪個(gè)中央文件，把這塊工作視作民政的職能。

一位民政部門的工作人員表示，南京市政府還在和省人大協(xié)調(diào)，以確認(rèn)日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在民政局是否違反上位法。

玄武區(qū)法院少年庭庭長王萍告訴南方周末記者，與初稿相比，現(xiàn)在公布的草案已經(jīng)在考慮各方意見后做了一定妥協(xié)?！皣曳蛇€沒有規(guī)定，我們步子邁得太大，自然遇到一些部門的抵觸和不理解。未成年人保護(hù)畢竟是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，把責(zé)任都加給民政，民政也很吃力?！?/p>

全國律協(xié)未成年人保護(hù)專業(yè)委員會(huì)主任佟麗華認(rèn)為，將未保委日常機(jī)構(gòu)設(shè)置在民政部門，是個(gè)亮點(diǎn)，應(yīng)予明確支持。佟麗華一直倡議參照農(nóng)民工的機(jī)制，在國務(wù)院層面建立未成年人保護(hù)的部際聯(lián)席會(huì)議制度，辦公室設(shè)在民政部；人保部設(shè)農(nóng)民工工作司，民政部也應(yīng)設(shè)立一個(gè)未成年人保護(hù)的司局。

南京立法者們還希望根據(jù)未成年人保護(hù)的特殊性，成立專門的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)。

“以往只要涉及未成年人，都納入未保委這個(gè)成員單位，但是出了事以后，到底是誰的職責(zé)？都有權(quán)力管，都可以管，都可以不管。”李曉霞認(rèn)為，因?yàn)槿狈ｉT的未保實(shí)體機(jī)構(gòu)，各部門在未成年人保護(hù)的銜接上容易脫節(jié)，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致責(zé)任落空。

但這個(gè)希望也沒能實(shí)現(xiàn)?！澳暇┦幸龅脑捫枰衔环ǖ闹?，上位法都沒有專門的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，我們怎么可能在政府的編制里面多給他一個(gè)局呢？不可能的?！崩顣韵颊f。 “大人能等， 孩子能等嗎？”

雖然中央與地方的法律均未明確規(guī)定民政的牽頭責(zé)任，但周新華仍能體會(huì)到，未成年人保護(hù)的擔(dān)子，逐漸壓在了民政部門身上。

2013年5月，民政部開始在全國20個(gè)地區(qū)開展首批未成年人保護(hù)試點(diǎn)工作；2014年7月，第二批試點(diǎn)工作在78個(gè)地區(qū)開展，南京名列其中。

民政部希望通過試點(diǎn)，推動(dòng)建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為保障、國家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充”的監(jiān)護(hù)制度，為“全面建立未成年人社會(huì)保護(hù)制度”提供實(shí)踐基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

三個(gè)月后，南京市政府發(fā)布了《南京市未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，規(guī)定市民政局負(fù)責(zé)牽頭、協(xié)調(diào)未成年人社會(huì)保護(hù)工作。

南京市民政局下屬的南京市救助管理站“流浪未成年人救助保護(hù)中心”，更名為“未成年人保護(hù)中心”。中心成立于2006年，原本只負(fù)責(zé)救助從外地流浪到南京的未成年人。

“南京本地也有困境中的兒童，他們誰來救助？尤其2013年餓死女童的事情發(fā)生后，雖然沒有問責(zé)民政，但民政心里其實(shí)是清楚的?！焙未禾m說。

何春蘭是救助中心的專職社工，在“餓死女童事件”后，她組織了一批社工專業(yè)的大學(xué)生，就近從單位旁邊拆遷安置的小區(qū)開始，排查出10名困境未成年人嘗試進(jìn)行專業(yè)救助。

更名為未保中心之后，其編制并未擴(kuò)大，何春蘭常感到人手不夠。民政部門的思路是，通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)的方式開展未保工作，既能節(jié)省人力，又能讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

“國家大的政策是不增加編制，社會(huì)組織觸角伸到基層，其實(shí)是對政府人力的有力補(bǔ)充。”周新華發(fā)現(xiàn)，他的工作盡管籠統(tǒng)地叫“未成年人保護(hù)”，其實(shí)分門別類涉及法律援助、心理援助、緊急干預(yù)等很多專業(yè)，因此需要社會(huì)組織提供專業(yè)力量。

何春蘭對一件事感觸頗深：他們委托社會(huì)組織去做入戶家訪和評估，但某個(gè)區(qū)的幾個(gè)街道不認(rèn)可?！昂髞砻裾I(lǐng)導(dǎo)跟區(qū)領(lǐng)導(dǎo)一說，把這事納入了街道的年底考核，馬上變成街道主動(dòng)配合社會(huì)組織了?！?/p>

服務(wù)兒童將近十年的何春蘭很著急：南京餓死女童案、畢節(jié)兒童自殺案、浦口虐童案等侵害未成年人權(quán)益的惡性事件不斷發(fā)生?！拔覀兙歪槍σ粋€(gè)個(gè)個(gè)案，列出一條條條例，能增一條是一條，能補(bǔ)一條是一條，你為什么非要等到多少年以后再統(tǒng)一改？我覺得有一些法律就要趁熱打鐵，對未成年人的保護(hù)是刻不容緩的。大人能等，孩子能等嗎？”

黃瓊花也不奢望能有一套完美的條例出臺，把所有問題都解決了。浦口虐童案促使她在2015年7月發(fā)起成立了社會(huì)組織“南京小希望困境兒童之家”?！胺山ǖ氖谴罂蚣?，但支脈、毛細(xì)血管不完善不是法律能解決的。具體個(gè)案的救助還是需要社會(huì)組織來做。”