“隨機抽查”能否啟動國家治理3.0？

張歡

《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》似乎展露出國家治理3.0的端倪，實現(xiàn)“隨機抽查”的基礎是信息通信技術在政府管理中的廣泛應用及政務流程再造

國務院辦公廳近日印發(fā)了《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（以下簡稱《通知》）。國務院各類加強監(jiān)管的通知不說汗牛充棟，也算層出不窮，但此份《通知》讀之令人驚汗翕起。

《通知》緣由是“解決當前一些領域存在的檢查任性和執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴等問題”。此類問題實際是基層執(zhí)法者濫用自由裁量權問題。自由裁量權有其合理性和必然性。因為法是規(guī)范，需要具有普遍性、概括性、抽象性，但實踐千差萬別，各有其貌，所以用“一”測“萬”必須留給具體執(zhí)行者可操作的余地，這就是自由裁量權。但是只要有“權”，哪怕再小，也有被濫用的可能。

既然自由裁量權被濫用的問題自古以來就存在，那么如何解決這個問題呢？這其實是關系到國家治理的根本性問題。從國家治理的歷史軌跡看，國家治理方式的選擇既與決策者對社會的認知和理解有關，也深受技術能力制約。國家治理1.0版本是傳統(tǒng)國家，受制于技術約束，主要依靠禮制、道德和信仰等實現(xiàn)國家治理，并通過宗法體系、道德褒貶和因果業(yè)報等約束執(zhí)法者對自由裁量權的濫用。近現(xiàn)代以來，隨著科技進步，發(fā)展出國家治理2.0，官僚制、法律體系和財政預算管理等成為國家治理的新方式，相應地更多應用文檔管理、社會調查、統(tǒng)計和審計等技術手段來監(jiān)控執(zhí)法者。黃仁宇所謂“數(shù)目字管理”就是對此的反映。近年來，渠敬東等所討論的“項目制”和“技術治理”，馬駿所提出的“預算制度”和“第三條道路”等也仍未脫離國家治理2.0的范疇。但2.0版國家治理所依賴的技術能力仍然不足以彌補人類認識水平和社會實踐復雜性間的差距。這也是為什么斯科特批評“國家的視角”是“極端現(xiàn)代主義的狂妄”。基層執(zhí)法者的“任性”也很大程度上來源于他們掌握著與決策者不對稱的地方知識和信息。

而《通知》似乎展露出國家治理3.0的端倪?！锻ㄖ返暮诵摹半S機抽查”看似簡單，實際操作卻并不容易。首先，要掌握監(jiān)管對象統(tǒng)一、完整、準確的清單。而完整、準確、動態(tài)更新的清單實際分散掌握于基層。因此做到這一點要求建立一個全覆蓋各地方、連接共享各部門、動態(tài)更新基層數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)。其次，要實現(xiàn)隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的抽查機制。做到這一點，有賴于嚴格的隨機抽取程序，若無信息技術的支持，很容易變成“偽隨機”。第三，合理確定隨機抽查的比例和頻次。隨機抽查的理論依據(jù)是博弈論中的委托代理理論，通過增加隨機因素，減小決策者與執(zhí)法者之間的信息不對稱，以提高績效。但是理論只能給出思路，實踐中“合理”與否有賴于通過信息技術實時監(jiān)測績效。總而言之，實現(xiàn)“隨機抽查”的基礎是信息通信技術在政府管理中的廣泛應用及政務流程再造。換言之，國家治理3.0是以信息化管理為技術特征，通過技術性手段實現(xiàn)信息獲取、傳遞、處理、再生和利用，以消解決策者和執(zhí)行者之間的信息不對稱，防止自由裁量權被濫用。

當前，我國國家治理體系和能力明顯滯后于社會發(fā)展，這就是為什么十八屆三中全會把全面深化改革的目標指向推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國各級政府信息化建設已有近二十年歷史，但多停留在“建設”層面，“面子工程”、“信息孤島”、無數(shù)據(jù)或死數(shù)據(jù)的假系統(tǒng)等問題普遍存在。期望通過信息通信技術的應用而提升國家治理能力并沒有那么簡單?！锻ㄖ纺芊裼行ж瀼芈鋵嵾€需拭目以待。

技術手段并非解決自由裁量權濫用問題的唯一出路。另一個更有價值的辦法是權力制衡。保證執(zhí)法對象的合法權利才是防止執(zhí)法者濫用自由裁量權更為根本的解決之道。這就是十八屆四中全會所強調的“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。國家治理的技術進步還需與依法治國并進。

（作者系北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院教授）

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