正確認(rèn)識和處理改革與法治的關(guān)系

袁曙宏

十二屆全國人大三次會議共收到議案522件，初步統(tǒng)計(jì)，立法方面的議案511件

黨的十八大以來，全面深化改革和全面依法治國成為兩大時(shí)代主題，十八屆三中全會決定和四中全會決定成為對全面深化改革、全面依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的姊妹篇。如何正確認(rèn)識和處理好全面深化改革與全面依法治國的關(guān)系，不僅是一個(gè)重大的理論問題，更是一個(gè)重大的實(shí)踐問題。

始終堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治

“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”，這是習(xí)近平總書記對如何辯證認(rèn)識和處理當(dāng)前我國改革與法治的關(guān)系作出的深刻論斷，也是新形勢下互動(dòng)推進(jìn)改革和法治的正確路徑。當(dāng)下的中國，正處于改革與法治的共生期、共進(jìn)期、黃金期。我們正處在最好的全面深化改革時(shí)代，也正處在最好的全面推進(jìn)依法治國時(shí)代，做好改革與法治有機(jī)結(jié)合這篇大文章，是歷史賦予當(dāng)代中國人的重大使命。

我們要看到，我國當(dāng)前的改革只能是在法治之下的改革，而不可能是拋開法治另搞一套的改革。

經(jīng)過新中國成立以來60多年，特別是改革開放30多年的不懈努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，截至2015年6月底，我國現(xiàn)行有效的法律243部、行政法規(guī)744部、地方性法規(guī)9580部，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面總體實(shí)現(xiàn)了有法可依。同時(shí)，隨著立法的不斷精細(xì)化，立法內(nèi)容越來越全面、越來越具體，操作性越來越強(qiáng)。如1979年刑法只有192條，1997年修訂增加到452條，并先后通過了8個(gè)修正案，進(jìn)行了10次解釋，目前正在審議第九個(gè)修正案。其他方面的法律修改一般也都不同程度增加了新的內(nèi)容，如食品安全法2009年制定是104條，2015年修訂后增加到154條。與中國特色社會主義法律體系形成相適應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法取得顯著進(jìn)步，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的工作布局全面確立，社會主義法治精神逐步深入人心，這些都要求新形勢下的全面深化改革不能像改革開放初期，可以在一些領(lǐng)域沖破法律禁區(qū)搞改革，那樣的話，不僅法治權(quán)威和法治精神受到極大損害，而且經(jīng)濟(jì)社會秩序和發(fā)展穩(wěn)定環(huán)境也會受到極大損害，甚至?xí)斐蓜×疑鐣?dòng)蕩，后果將十分嚴(yán)重。因此，新形勢下的全面深化改革應(yīng)當(dāng)是在法治之下有序、漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的改革，以最大限度用法治凝聚改革共識、完善改革決策、規(guī)范改革行為、推動(dòng)改革進(jìn)程、固定改革成果，保證改革始終在法治的軌道上全面推進(jìn)和不斷深化。

我們也要看到，我國當(dāng)前的法治仍然是在改革進(jìn)程中不斷完善的法治，而不是已經(jīng)盡善盡美、無需改革和發(fā)展的法治。

法治作為特定社會的上層建筑，其內(nèi)容只能由生產(chǎn)力的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的完善程度所決定，而不可能相反。中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但還是一個(gè)“毛坯房”，需要進(jìn)行“精裝修”，需要根據(jù)改革發(fā)展穩(wěn)定的新實(shí)踐和新要求不斷進(jìn)行修改完善，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等各方面都面臨著十分艱巨和繁重的改革任務(wù)。黨的十八大報(bào)告第一次并列提出了全面建成小康社會的發(fā)展目標(biāo)和全面深化改革開放的制度目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)全面建成小康社會必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這就明確把通過改革不斷完善制度的任務(wù)提了出來。十八屆三中全會決定把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，部署了336項(xiàng)改革任務(wù)，最終大都要固化為法律制度，法律法規(guī)立改廢釋的任務(wù)極其繁重復(fù)雜，特別是從市場的“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，從“國家管理體系”到“國家治理體系”，從“社會管理體制”到“社會治理體制”，都是深層次、全方位的革命性變革，必將引發(fā)和帶動(dòng)法律體系、法律制度、法律實(shí)施等各方面的深刻調(diào)整與變化;黨的十八屆四中全會決定部署了190項(xiàng)法治改革任務(wù)和舉措，明確了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)、總藍(lán)圖、路線圖和施工圖，無疑將對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。這些都充分表明，新形勢下的法治應(yīng)當(dāng)是以改革為動(dòng)力快速推進(jìn)、日漸完善的法治。要使法治如一江春水，伴隨著改革和發(fā)展的腳步而浩蕩前行。

正確認(rèn)識和處理改革與法治的關(guān)系亟須糾正一些觀念誤區(qū)

當(dāng)前，在全面深化改革和全面依法治國的實(shí)踐中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在如何認(rèn)識和處理改革與法治的關(guān)系上仍然存在著一些觀念誤區(qū)。擇其要者，似有以下幾個(gè)方面：

一是“改革上路，法治讓路”。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，改革就是要沖破法律禁區(qū)，中國改革開放一路走來就是靠打擦邊球、踩法律紅線創(chuàng)造奇跡的，今天仍必須靠這種“良性違法”來推動(dòng)改革發(fā)展，如果改革事事都要找法律依據(jù)，都要立法，豈不耗費(fèi)時(shí)間，耽誤了改革怎么辦？有的把“依法辦事”與“敢闖敢試”對立起來，認(rèn)為制度細(xì)了、規(guī)矩多了，事情不好辦、工作不好干，把“改革創(chuàng)新” “跨越發(fā)展” “動(dòng)機(jī)合理” “目的正確”等作為可以突破法治的“借口” “特例”。還有的是草莽式的改革思路和作風(fēng)，完全無視法律的存在，“什么法不法的，先干起來再說”，甚至公然借改革之名行違法亂紀(jì)之實(shí)。

二是“改革有功，法治無利”。由于長期“以GDP論英雄”的慣性作用，一些領(lǐng)導(dǎo)干部重改革重發(fā)展，輕法治輕規(guī)矩，認(rèn)為抓改革能出政績、樹形象，促進(jìn)又好又快發(fā)展，而抓法治則是“老牛拉車”，不僅見效慢還特別費(fèi)力。有的對改革是大講特講，對法治則是少講不講，對改革部署有任務(wù)有指標(biāo)有期限，對法治建設(shè)則是有口號沒舉措沒落實(shí)。一些地方對領(lǐng)導(dǎo)干部考察也是側(cè)重抓改革發(fā)展的能力和水平，很少重視考察領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力和水平。endprint

三是“改革為主，法治為輔”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部把法治當(dāng)成有利則用、沒利不用的手段和工具，認(rèn)為改革是第一位的，法治是第二位的，當(dāng)法治有利于推動(dòng)改革時(shí)就重視法治，當(dāng)法治要規(guī)范改革時(shí)就規(guī)避法治甚至拋開法治。有的領(lǐng)導(dǎo)干部名義上要依法改革，但對重大改革事項(xiàng)的合法性審查，卻要求只能“開路條”，不能“設(shè)關(guān)卡”。還有一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部片面強(qiáng)調(diào)所謂的“地方特色” “部門實(shí)際”，遇到改革與法律規(guī)定不符時(shí)，違背法治原則講局部利益，搞所謂的“變通執(zhí)行” “便宜行事”，把“實(shí)事求是”當(dāng)成不依法辦事的“盾牌”。

四是“改革在前，法治在后”。有的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然也認(rèn)識到法治的重要性，但是只重視法治對改革成果的確認(rèn)、保障作用，不重視法治對改革的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，認(rèn)為不破不立、先破后立，破字當(dāng)頭、立在其中，法治工作只能當(dāng)“后勤”、不能干“先鋒”，只能在“幕后”、不能上“臺前”，法律天生就具有滯后性，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式引領(lǐng)、規(guī)范改革，盲目、強(qiáng)行甚至違法推進(jìn)改革，及至發(fā)生重大問題、造成重大損失才后悔莫及。

這些看法和做法，都是片面地把改革與法治機(jī)械對立起來，不利于改革與法治的內(nèi)在統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、堅(jiān)決予以糾正。

正確認(rèn)識和處理改革與法治的關(guān)系需要完善與之相適應(yīng)的立法方式

搞好改革與法治的緊密結(jié)合，首先要從立法上促進(jìn)二者的有機(jī)結(jié)合，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要?！边@既是黨的十八屆四中全會決定的明確要求，也是當(dāng)前推動(dòng)改革與法治更好結(jié)合的著力點(diǎn)。因此，這就要求立法必須堅(jiān)持從中國國情和客觀實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持鮮明的改革方向和問題導(dǎo)向，積極適應(yīng)改革發(fā)展的新實(shí)踐新需要，努力完善和創(chuàng)新推進(jìn)改革與法治緊密結(jié)合的有效立法方式，充分發(fā)揮法治對改革的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。

一是立法引領(lǐng)改革。立法引領(lǐng)改革，就是執(zhí)政黨運(yùn)用法治思維和法治方式，以法律為載體，依照法定程序提出自己的改革目標(biāo)和舉措，充分發(fā)揚(yáng)民主、凝聚社會共識、形成國家意志，從而實(shí)現(xiàn)其執(zhí)政主張。從我國改革開放以來的立法實(shí)踐看，立法先行引領(lǐng)改革的例子不少，如1979年中外合資經(jīng)營企業(yè)法、1980年個(gè)人所得稅法、1984年專利法等。美國歷史上的“羅斯福新政”，其成功經(jīng)驗(yàn)之一就是高度重視立法推動(dòng)改革，在100多天里國會先后審議通過了70多部法律并強(qiáng)力實(shí)施，從而有效化解了美國的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。實(shí)踐告訴我們，立法引領(lǐng)改革極其重要，但也十分不易。不是什么法都能治國，更不是什么法都能治好國。如何立足實(shí)際、把握規(guī)律、提高立法質(zhì)量，切實(shí)保證立法的科學(xué)性、及時(shí)性、針對性、有效性，是更好發(fā)揮立法引領(lǐng)改革作用必須解決的首要問題。在立法引領(lǐng)改革方面，我們的經(jīng)驗(yàn)還不成熟不系統(tǒng)，有效的好辦法巧辦法還不多，機(jī)制制度尚不完善，需要加大探索和創(chuàng)新力度，以適應(yīng)全面深化改革和全面依法治國的新要求。

二是立法授權(quán)改革。對實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，要按照立法程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，搞所謂“良性違法”改革，也不允許簡單以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)為由，否定改革或遲滯改革。立法授權(quán)改革的方式我們以前用得不太多，但黨的十八大之后，正在成為一項(xiàng)改革決策與立法決策相統(tǒng)一、相銜接的日益重要的立法方式。無論是上海、天津、廣東、福建自貿(mào)區(qū)改革，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作，還是最高人民法院在部分地區(qū)開展人民法院陪審員制度改革試點(diǎn)工作，最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作等，都是經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后，由全國人大常委會授權(quán)，暫時(shí)停止或調(diào)整某些法律條款的實(shí)施，允許試點(diǎn)地區(qū)先行先試，以形成能復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)和有效制度后再修改法律，實(shí)踐證明這種方式是有效的。

三是立法確認(rèn)改革成果。對實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要及時(shí)上升為法律法規(guī)，這是我國改革開放30多年來使用最多的一種立法方式，也是以改革推動(dòng)立法的一條成功經(jīng)驗(yàn)。如我國現(xiàn)行憲法自1982年頒布實(shí)施以來，共進(jìn)行了4次修改，通過了31條憲法修正案，以制度形式反映、固定、確認(rèn)了改革成果，使其憲法化、定型化，從而既促進(jìn)了憲法本身的不斷完善，又對我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域的改革發(fā)展起到了重大推動(dòng)和保障作用。需要指出的是，立法確認(rèn)改革成果并不是說立法只是對改革成果做簡單、被動(dòng)的記錄，而是通過民主和立法程序升華認(rèn)識、凝聚共識、完善制度，最終形成具有普遍規(guī)范性和約束力的國家意志。

四是立法預(yù)留改革空間。對有些正在探索推進(jìn)改革的領(lǐng)域，雖然改革的方向和重大舉措確定了，但某些具體改革措施和制度設(shè)計(jì)還不成熟，認(rèn)識也不盡一致，這時(shí)立法就應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，為將來進(jìn)一步的改革預(yù)留空間。這也是一個(gè)需要不斷積累經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)新探索的立法方法。如1986年出臺的《民法通則》確立了基本的企業(yè)法人制度，為我國現(xiàn)代企業(yè)制度的孕育和發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ);但《民法通則》對企業(yè)法人的具體類型、治理結(jié)構(gòu)等并沒有作出限定，而是留待企業(yè)改革逐步深入后，通過制定《公司法》等法律予以解決。更進(jìn)一步看，1993年出臺的《公司法》既對股份有限公司、有限責(zé)任公司的設(shè)立、運(yùn)營作了一般性規(guī)定，適用于各類所有制的公司，又對國有獨(dú)資公司作了特別規(guī)定，這就既為現(xiàn)代企業(yè)制度的建立提供了基本的法律依據(jù)，也為深化國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等預(yù)留了比較充分的法律空間。應(yīng)當(dāng)說，我國不少現(xiàn)行法律法規(guī)中都有類似的制度安排，特別是法律授權(quán)國務(wù)院就調(diào)整某一方面的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，在很多情況下就比較典型地體現(xiàn)了立法預(yù)留改革空間的制度安排。

五是立法消除改革障礙。對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改和廢止，不能讓一些陳舊過時(shí)、保守僵化的法律條款成為改革的“攔路虎”和“絆馬索”。黨的十八大以來，我國法律法規(guī)修改、廢止的進(jìn)程大大加快，不少是“打包”修改、“一攬子”修改、成龍配套修改，有力配合了全面深化改革和全面依法治國的進(jìn)程。

（本文為作者在第六屆行政體制改革論壇上的發(fā)言，有刪節(jié)，全文見紫光閣網(wǎng)）endprint